II SA/Ke 499/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 5 listopada 2009r. sprawy ze skargi S. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu odwołania S. S., utrzymał w mocy na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], odmawiającą S. S. wydania decyzji nakazującej J. S. dokonania rozbiórki budynku gospodarczo-składowego usytuowanego na działce nr 376 w miejscowości D. gm. M. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podał, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał przedmiotową decyzję na podstawie art. 48 ust. 1, art. 80 ust. 2 pkt 1, art. 81 ust. 1 pkt 2 oraz art. 83 ust 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., Nr 156, poz. 1118 ze zm.), w wyniku postępowania wszczętego na wniosek S. S., która domagała się wydania na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane wydania nakazu rozbiórki budynku gospodarczo-składowego, wybudowanego przez J. S. na działce nr 376 w miejscowości D. Organ odwoławczy wskazał, iż organ pierwszej instancji przeprowadził postępowanie wyjaśniające, w toku którego ustalił, że decyzją z dnia 19 lipca 2002r. Wójt Gminy zatwierdził projekt budowlany i udzielił J. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-składowego, użytkowanego w zachodniej granicy działki nr 376 w D. Wojewoda ostateczną decyzją z dnia 3 września 2002r. utrzymał w mocy w/w decyzję organu pierwszej instancji, a w dniu 12 września 2002r. inwestor J. S. zgłosił zamiar rozpoczęcia budowy przedmiotowego budynku. Budowę prowadzono pod nadzorem kierownika budowy, a jak wynika z wpisów dokonanych w dzienniku budowy nr 71/2002 obiekt został wytyczony geodezyjnie w dniu 23 października 2002r., następnie w dniu 24 października 2002r. przystąpiono do wykonania ław fundamentowych, które to roboty zakończono w dniu 28 października 2002r. Następnie rozpoczęto roboty murarskie, po czym dnia 7 listopada 2002r. wykonano mury parteru do poziomu wieńca. Zgodnie z zapisami w dzienniku budowy w dniu 15 listopada 2002r. wykonano zgodnie z projektem więźbę dachową, pokrytą blachą trapezową, zaś w dniu 18 listopada 2002r. wykonano tynki zewnętrzne i osadzono stolarkę drzwiową i bramy. W dzienniku budowy znajduje się zapis, iż w dniu 24 listopada 2002r. wykonano posadzki betonowe, a tym samym zakończono roboty wykończeniowe budynku. Zgodnie z wpisem z dnia 27 listopada 2002r. budynek został wykonany zgodnie z dokumentacją techniczną i nadaje się do użytku. Organ wskazał, że skarga S. S. od ostatecznej decyzji Wojewody z dnia 3 września 2002r. poskutkowała wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2006r. w sprawie sygn. akt II SA/Kr 2682/02, którym uchylono decyzje organu I i II instancji. W wyroku tym w drugim punkcie zawarto rozstrzygnięcie, że zaskarżona decyzja nie może być wykonywana. Ponadto organ ustalił, że po dacie wniesienia skargi przez S. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie Wojewoda nie wstrzymał wykonania decyzji, jak również Sąd przed wydaniem wyroku nie wydał postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Wojewody z dnia 3 września 2002r. w przedmiocie pozwolenia na budowę. Jak wynika z wpisów w dzienniku budowy inwestor po wydaniu wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie wykonał w dniu 4 września 2006r. tynki akrylowe elewacji zewnętrznej, w dniu 27 lutego 2007r. wykonał cokolik na elewacji i zamontował rynny i rury spustowe. Kierownik budowy oświadczył, że budynek wykonano zgodnie z pozwoleniem na budowę, przepisami prawa budowlanego oraz projektem technicznym, zgłaszając obiekt do odbioru i użytkowania. W dniu 16 marca 2007r. zawiadomiono organ o zakończeniu budowy, które zostało przyjęte bez sprzeciwu. Wyrokiem z dnia 14 grudnia 2007r. (sygn. akt II OSK 1767/06) Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę I. i J. S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 24 maja 2006r. Powyższe skutkowało decyzją Starosty z dnia 5 sierpnia 2008r. o umorzeniu, jako bezprzedmiotowego postępowania administracyjnego w przedmiocie udzielenia J. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-składowego. Przeprowadzone w dniu 6 listopada 2008r. oględziny wykazały, że przedmiotowy budynek został zrealizowany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 lipca 2002r., a wymiary budynku i usytuowanie są zgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym. W elewacji frontowej zamiast jednego otworu okiennego wykonano dwa takie otwory, wewnątrz wydzielono pomieszczenie WC, kotłownię i wykonano instalację wod.-kan. i CO, czego projekt nie przewidywał. W wyniku kontroli ustalono, że budynek usytuowany jest w zachodniej granicy działki murowaną ścianą bez otworów, teren działki sąsiedniej na wysokości przedmiotowego budynku porośnięty jest trawą. Na skutek wniosku S. S. o nakazanie rozbiórki przedmiotowego obiektu organ nadzoru budowlanego wszczął w dniu 2 marca 2009r. postępowanie w sprawie rozbiórki budynku gospodarczo-składowego, a decyzją z dnia 31 marca 2009r. organ I instancji odmówił S. S. wydania decyzji nakazującej J. S. rozbiórkę przedmiotowego budynku. Rozpoznając odwołanie od powyższej decyzji organ odwoławczy uznał, że organ pierwszej instancji dokonał właściwej oceny zebranego materiału dowodowego i zasadnie wydał decyzję odmawiającą nakazania J. S. rozbiórki przedmiotowego budynku. Organ podkreślił, iż roboty budowlane związane z budową budynku inwestor realizował na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia 19 lipca 2002r., utrzymanej następnie w mocy ostateczną decyzją Wojewody z dnia 3 września 2002r. Nie ulega wątpliwości organu odwoławczego, iż do czasu, gdy zapadł wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie uchylający w/w decyzje i wstrzymujący wykonanie zaskarżonej decyzji, przedmiotowy budynek został zrealizowany i nadawał się do użytku. Jak wynika z wpisu w dzienniku budowy po wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie w przedmiotowym budynku wykonano jedynie tynki akrylowe zewnętrzne, cokoliki i zamontowano rynny i rury spustowe. Jedynie pod względem formalno-prawnym przedmiotową budowę zakończono w dniu 16 marca 2007r., dokonując zgłoszenia zakończenia budowy. Zdaniem organu odwoławczego prace te, wykonane po wydaniu wyroku należało zakwalifikować jako prace wykończeniowe. Organ odwoławczy ponadto wskazał, iż po dacie wniesienia skargi przez S. S. na decyzję Wojewody z dnia 3 września 2002r. nie wstrzymano wykonania zaskarżonej decyzji, tak więc inwestor mógł realizować roboty związane z budową obiektu na mocy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem zgodnie z art. 61 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002r. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Organ odwoławczy wskazał, że mając na uwadze, iż S. S. wystąpiła z wnioskiem o wydanie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego w oparciu o przepis art. 48 ustawy Prawo budowlane, to organ pierwszej instancji prawidłowo odmówił wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego budynku na tej podstawie prawnej. Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 1 ustawy Prawo budowlane roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a to miało miejsce w niniejszej sprawie, albowiem inwestor legitymował się ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę. Zgodnie z art. 48 ust. 1 cytowanej ustawy organ nakazuje w drodze decyzji rozbiórkę obiektu budowlanego, lub jego części, będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Zatem jakkolwiek decyzje organów administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie pozwolenia na budowę tego budynku zostały wyeliminowane z obrotu prawnego, nie oznacza to, że przedmiotowy budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej. Do budowy obiektu przystąpiono bowiem w dacie obowiązywania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, po zgłoszeniu zamiaru budowy we właściwym organie w dniu 12 września 2002r. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia żądania rozbiórki obiektu w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] wniosła S. S., zarzucając naruszenie "przepisów prawa budowlanego, a to art. 48 ust. 1 poprzez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż samowola budowlana zachodzi jedynie, gdy inwestor rozpoczął budowę bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę, podczas gdy prawidłowa interpretacja tego przepisu prowadzi do wniosku, iż samowola budowlana występuje również wówczas, gdy inwestor nie posiada pozwolenia na budowę w momencie wydawania decyzji o nakazie rozbiórki" oraz naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 107 § 2 kpa, poprzez brak wyczerpującego uzasadnienia prawnego dokonanego rozstrzygnięcia. W uzasadnieniu skargi skarżąca powołała się między innymi na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2001r. (sygn. akt SA/Sz 2652/2000 Lex Polonica nr 353962), w którym sąd stwierdził, iż z treści przepisu art. 48 Prawa budowlanego wynika, że przesłanka jego zastosowania, tj. brak pozwolenia na budowę musi występować w momencie wydawania decyzji o nakazie rozbiórki. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu decyzji, zaś co do przedstawionego w skardze stanowiska zawartego w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2001r. organ wskazał, iż pogląd ten nie jest wiążący w sprawie, albowiem odnosi się do sytuacji, gdy inwestor rozpoczyna budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, co nie miało miejsca w niniejszej sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2002r. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Z kolei przepis art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2002 r. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a. przewiduje, że sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie natomiast do regulacji art. 145 § 1 p.p.s.a. decyzja (lub postanowienie) podlega uchyleniu, jeżeli Sąd stwierdzi: - naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, - naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, - inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło mieć ono istotny wpływ na wynik sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach nie dopatrzył się w przedmiotowej sprawie naruszeń prawa materialnego bądź procesowego, które mogłyby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 ustawy p.p.s.a. Organ nadzoru budowlanego dokonał prawidłowych ustaleń i właściwie ocenił, że nie odpowiadają one normie przewidzianej w przepisie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Należy podkreślić, iż trafny i zgodny z utrwalonym orzecznictwem jest pogląd organów nadzoru budowlanego, że nie można uznać robót budowlanych prowadzonych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która następnie po wykonaniu tych robót została wyeliminowana z obrotu prawnego, za przypadek samowoli budowlanej podlegającej przymusowej rozbiórce na podstawie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Inwestor, który prowadził roboty budowlane lub wybudował obiekt budowlany na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, która to decyzja została następnie wyeliminowana z obrotu prawnego, nie może być traktowany jako osoba dopuszczająca się samowoli budowlanej, a także jako osoba, która prowadzi roboty budowlane bez pozwolenia na budowę. W takiej sytuacji inwestor, w trakcie wykonywania robót budowlanych i wznoszenia obiektu budowlanego działał zgodnie z prawem i posiadaną ostateczną decyzją o pozwoleniu na budowę (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 czerwca 1998r. sygn. akt IV SA 1399/96, publikowany OSP 2000/4/6, Lex 39598 z aprobującą glosą W. Chróścielewskiego OSP 2000/4/60 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 13 marca 2008r. sygn. akt II OSK 228/07, Lex 468751). Roboty takie należy uznać za "inny przypadek" w rozumieniu art. 50 ust. 1 i art. 51 tej ustawy. Wskazany przez skarżącą w skardze wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 września 2001r. sygn. akt SA/Sz 2652/00 odnosi się do zgoła odmiennej sytuacji, gdy inwestor rozpoczął budowę na podstawie nieostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, czym niewątpliwie naruszył, jednoznaczny w swej treści przepis art. 28 Prawa budowlanego, a tym samym naraził się na ryzyko, iż nieostateczna decyzja zezwalająca na budowę zostanie wyeliminowana z obrotu prawnego i wówczas spełniona zostanie hipoteza normy zawartej w art. 48 Prawa budowlanego. Nie budzi żadnych wątpliwości, iż w niniejszej sprawie inwestor realizował budowę na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, również nie budzi żadnych wątpliwości fakt, iż po dacie wniesienia skargi na decyzję Wojewody z dnia 3 września 2002r. nie wstrzymano wykonania zaskarżonej decyzji, tak więc inwestor mógł realizować roboty związane z budową obiektu na mocy ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, albowiem zgodnie z art. 61 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z dnia 30 sierpnia 2002r. wniesienie skargi nie wstrzymuje wykonania aktu lub czynności. Jak wynika z akt sprawy przedmiotowy budynek był realizowany przez inwestora na podstawie decyzji Wójta Gminy z dnia 19 lipca 2002r. zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej J. S. pozwolenia na budowę budynku gospodarczo-składowego, utrzymanej następnie w mocy ostateczną decyzją Wojewody z dnia 3 września 2002r. Budowa trwała od 23 października 2002r. do 24 listopada 2002r. Zatem nie ulega wątpliwości, że do daty wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w dniu 24 maja 2006r., uchylającego w/w decyzje organu pierwszej i drugiej instancji i wstrzymującego wykonanie zaskarżonej decyzji, przedmiotowy budynek został już zrealizowany i nadawał się do użytku. Potwierdzają to wpisy w znajdującym się w aktach sprawy dzienniku budowy nr 71/2002, który był poddany ocenie przez organ nadzoru budowlanego. Zatem należy podzielić stanowisko organu, że wyeliminowanie z obrotu prawnego decyzji organów administracji architektoniczno-budowlanej w przedmiocie pozwolenia na budowę tego budynku nie oznacza, że przedmiotowy budynek powstał w warunkach samowoli budowlanej. Do budowy obiektu przystąpiono bowiem w dacie obowiązywania ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, po zgłoszeniu zamiaru budowy we właściwym organie w dniu 12 września 2002r. Brak jest zatem podstaw do uwzględnienia żądania rozbiórki obiektu w trybie art. 48 Prawa budowlanego. Nie ulega również wątpliwości, iż roboty wykonane w przedmiotowym budynku po dacie wydania wyroku przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie (tynki akrylowe zewnętrzne, cokoliki i zamontowanie rynien i rur spustowych) uznać należy za prace wykończeniowe. W świetle wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lutego 2000r. (sygn. akt II SA/Gd 957/97, ONSA 2001/2/79) roboty budowlane polegające na położeniu nowego tynku oraz pomalowaniu i oprawieniu niektórych zewnętrznych elementów budynku nie podlegają przepisowi art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Mając powyższe na uwadze Sąd uznał, że zaskarżona decyzja nie narusza prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270) skargę oddalił.