II SA/Ke 499/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 września 2017r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy w Pińczowie z dnia 16 marca 2017r. Nr XXX/268/2017 w przedmiocie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt I. stwierdza nieważność § 6 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. W dniu 16 marca 2017 r. Rada Miejska w Pińczowie, wskazując jako podstawę prawną art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r., poz. 446 ze zmianami) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013 r., poz. 856 ze zmianami) podjęła uchwałę Nr XXX/268/17 w sprawie Programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Pińczów. W uchwalonym regulaminie, stanowiącym załącznik do uchwały, między innymi w § 6 ust. 3 wskazano, że właściciele i osoby, pod opieką których pozostawały do dnia odłowienia zwierzęta będą mogły je odebrać ze schroniska w terminie 15 dni od dnia ich odłowienia po uiszczeniu kosztów związanych z odłowieniem i transportem, utrzymaniem, leczeniem i innymi zabiegami, które okazały się niezbędne. Natomiast w § 11 tego załącznika został zamieszczony zapis, zgodnie z którym Gmina Pińczów w ramach Programu prowadzi we współpracy z organizacjami pozarządowymi, działania edukacyjne m.in. w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, propagowania sterylizacji, kastracji, a także adopcji zwierząt bezdomnych. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższą uchwałę Prokurator Rejonowy w Pińczowie domagał się stwierdzenia nieważności wyżej zacytowanych: § 6 ust. 3 oraz § 11 załącznika do uchwały, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj. art. 11a w związku z art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, poprzez nałożenie na właściciela odłowionego zwierzęcia, z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, obowiązku określonego w § 6 ust. 3 załącznika do uchwały oraz § 11a ust. 2 i 3 ustawy o ochronie zwierząt poprzez zawarcie w § 11 załącznika do uchwały postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, wykraczających poza upoważnienie ustawowe. W uzasadnieniu skargi jej autor zarzucił, że to, jakie zwierzę jest zwierzęciem bezdomnym zostało zdefiniowane w art. 4 pkt 16 ustawy, który stanowi, że są to zwierzęta domowe lub gospodarskie, które uciekły, zabłąkały się lub zostały porzucone przez człowieka, a nie ma możliwości ustalenia ich właściciela lub innej osoby, pod której opieką trwale dotąd pozostawały. W świetle powyższego w uchwale wydanej na podstawie art. 11a chodzi o uchwalenie programu dla zwierząt bezdomnych, a nie takich zwierząt, których właściciel się odnalazł. Skoro istnieje możliwość ustalenia właściciela zwierzęcia, to nie mamy do czynienia ze zwierzęciem bezdomnym w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy. Ponadto § 6 ust. 3 programu posługuje się pojęciem zwierzęcia odłowionego, którego uchwała nie definiuje, tymczasem upoważnienie ustawowe nie odnosi się do stanowienia aktów prawa miejscowego dotyczących zwierząt odłowionych. Z kolei na poparcie zarzutu, że zawarcie w § 11 załącznika do uchwały postanowień dotyczących edukacji wykracza poza ustawowe upoważnienie, autor skargi powołał się wyroki WSA o sygnaturach II SA/Go 389/14 z 28 sierpnia 2014 r., II SA/GL 740/15 z 8 stycznia 20216 r. oraz II SA/Rz 1344/15 z dnia 11 maja 2016 r. W odpowiedzi na skargę Przewodniczący Rady Miejskiej w Pińczowie wniósł o jej oddalenie w całości. Wskazał, że § 6 ust. 3 załącznika do uchwały dotyczy wyłapywania zwierząt bezdomnych, to jest takich, które zostały odłowione jako bezdomne w rozumieniu art. 4 pkt 16 ustawy o ochronie zwierząt, a o których potem przypomniał sobie ich właściciel. Natomiast odnośnie zarzutu dotyczącego § 11 załącznika wskazał, że katalog zadań, które powinien regulować regulamin jest otwarty, o czym świadczy użycie przez ustawodawcę sformułowania "program .... obejmuje w szczególności ..." Stanowisko to zostało podtrzymane na rozprawie przed Sądem przez pełnomocnika Burmistrza Miasta i Gminy w Pińczowie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje. Skarga częściowo zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz.U. z 2017 r., poz. 1369), dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji nie naruszyły przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 94 Konstytucji RP, organy samorządu terytorialnego oraz terenowe organy administracji rządowej, na podstawie i w granicach upoważnień zawartych w ustawie, ustanawiają akty prawa miejscowego obowiązujące na obszarze działania tych organów. Jednocześnie przewidziana w art. 7 Konstytucji RP zasada praworządności wymaga, aby organy władzy publicznej działały na podstawie i w granicach prawa. Oznacza to, że materia regulowana wydanym przez organ aktem normatywnym ma wynikać z upoważnienia ustawowego i nie może przekraczać zakresu tego upoważnienia. Konsekwencją tych regulacji w przypadku rad gmin jest unormowanie zawarte w art. 40 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz.U. z 2016r., poz. 446 ze zm.), zgodnie z którym gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy na podstawie upoważnień ustawowych. Nie ulega wątpliwości, że zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego (m.in. wyrok NSA z 13 marca 2013 r. sygn. II OSK 37/13 dostępny w internetowej bazie orzecznictwa sądów administracyjnych). W niniejszej sprawie, jako podstawę prawną jej uchwalenia wskazano przepisy art. 11a ustawy o ochronie zwierząt, dalej przywoływanej jako ustawa. Zgodnie z jej art. 11 1. Zapobieganie bezdomności zwierząt i zapewnienie opieki bezdomnym zwierzętom oraz ich wyłapywanie należy do zadań własnych gmin. 2. Minister właściwy do spraw administracji publicznej w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw środowiska określi, w drodze rozporządzenia, zasady i warunki wyłapywania bezdomnych zwierząt. 3. Zabrania się odławiania zwierząt bezdomnych bez zapewnienia im miejsca w schronisku dla zwierząt, chyba że zwierzę stwarza poważne zagrożenie dla ludzi lub innych zwierząt. Odławianie bezdomnych zwierząt odbywa się wyłącznie na podstawie uchwały rady gminy, o której mowa w art. 11a. 4. Organizacje społeczne, których statutowym celem działania jest ochrona zwierząt, mogą zapewniać bezdomnym zwierzętom opiekę i w tym celu prowadzić schroniska dla zwierząt, w porozumieniu z właściwymi organami samorządu terytorialnego. Z kolei w myśl art. 11a. 1. Rada gminy wypełniając obowiązek, o którym mowa w art. 11 ust. 1, określa, w drodze uchwały, corocznie do dnia 31 marca, program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. 2. Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności: 1) zapewnienie bezdomnym zwierzętom miejsca w schronisku dla zwierząt; 2) opiekę nad wolno żyjącymi kotami, w tym ich dokarmianie; 3) odławianie bezdomnych zwierząt; 4) obligatoryjną sterylizację albo kastrację zwierząt w schroniskach dla zwierząt; 5) poszukiwanie właścicieli dla bezdomnych zwierząt; 6) usypianie ślepych miotów; 7) wskazanie gospodarstwa rolnego w celu zapewnienia miejsca dla zwierząt gospodarskich; 8) zapewnienie całodobowej opieki weterynaryjnej w przypadkach zdarzeń drogowych z udziałem zwierząt. 3. Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan znakowania zwierząt w gminie. 3a. 10 Program, o którym mowa w ust. 1, może obejmować plan sterylizacji lub kastracji zwierząt w gminie, przy pełnym poszanowaniu praw właścicieli zwierząt lub innych osób, pod których opieką zwierzęta pozostają. 4. Realizacja zadań, o których mowa w ust. 2 pkt 3-6, może zostać powierzona podmiotowi prowadzącemu schronisko dla zwierząt. 5. Program, o którym mowa w ust. 1, zawiera wskazanie wysokości środków finansowych przeznaczonych na jego realizację oraz sposób wydatkowania tych środków. Koszty realizacji programu ponosi gmina. Jak wynika z zacytowanych wyżej przepisów, brak jest delegacji ustawowej, upoważniającej gminę do zamieszczenia w programie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt zastrzeżenia, że zwrot odłowionego zwierzęcia jego właścicielowi uzależniony będzie od zwrotu przez tego właściciela kosztów związanych z odłowieniem, transportem, utrzymaniem, leczeniem i innymi zabiegami, które okazały się niezbędne. Co więcej, jak wynika z regulacji zawartej w zacytowanym wyżej art. 11a ust. 5 ustawy, koszty realizacji programu ponosi gmina. Tak więc tego typu regulacja, jaka została zamieszczona w § 7 zaskarżonego regulaminu nie tylko wykracza poza ustawowe upoważnienie, ale także jest sprzeczna z art. 11a ust. 5 ustawy o ochronie zwierząt. Natomiast za niezrozumiałą uznać należy argumentację skargi dotyczącą braku możliwości uznania za zawierzę bezdomne zwierzęcia, które się błąkało i zostało odłowione, a następnie zgłosił się po jego odbiór właściciel. W świetle definicji zawartej w art. 4 pkt 16 ustawy, takie błąkające się i następnie odłowione zwierzę (czyli złapane i następnie umieszczone w schronisku), jest zwierzęciem bezdomnym, do chwili kiedy nie zostanie ustalony jego właściciel (z reguły będzie to chwila zgłoszenia się tego właściciela do schroniska po odbiór zwierzęcia) bądź do momentu, kiedy nie znajdzie ono nowego właściciela. Również w ocenie Sądu niezasadny i niezrozumiały jest zarzut skargi związany z posługiwaniem się w uchwale pojęciem "zwierzę odłowione" mimo braku definicji tego pojęcia w uchwale oraz w ustawie. Samo bowiem pojęcie "zwierzę odłowione" nie może budzić żadnych wątpliwości co do tego, co ono oznacza. Poza tym o odławianiu zwierząt mowa jest w art. 11a ust. 2 pkt 3 ustawy. Dlatego też sam zarzut braku definicji tego pojęcia w uchwale nie mógł uzasadniać stwierdzenia nieważności § 6 ust. 3 tylko dlatego, że takie pojęcie zostało w nim użyte. Mając jednak na uwadze wcześniej opisane naruszenie, należało stwierdzić nieważność § 6 ust. 3 załącznika do zaskarżonej uchwały, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 147 § 1 P.p.s.a. Natomiast w pozostałej części skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona uchwała została podjęta 16 marca 2017 r. W tej dacie obowiązywał art. 11a ust. 2 w brzmieniu nadanym ustawą z dnia 15 listopada 2016 r. o zmianie ustawy o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2016 r., poz. 2102), która weszła w życie z dniem 6 stycznia 2017 r. Zawarte w § 11a ust. 2 sformułowanie "w szczególności" świadczy o tym, że aktualnie w tym ustępie nie są wyliczone w sposób enumeratywny kwestie, które może regulować program opieki nad zwierzętami oraz zapobiegania bezdomności zwierząt. Co więcej, jak wskazano w uzasadnieniu projektu ustawy zmieniającej art. 11a ust. 2 ustawy o ochronie zwierząt "Ponadto proponuje się wprowadzenie otwartego katalogu elementów, będących przedmiotem programu, przy zachowaniu dotychczasowych elementów mających charakter obligatoryjny. W art. 11a ust. 2 ustawy wprowadzenie do wyliczenia otrzymałoby brzmienie: Program, o którym mowa w ust. 1, obejmuje w szczególności:, co pozwala na znaczne uelastycznienie sposobu realizacji zadania własnego przez gminy, w szczególności umożliwi prowadzenie w ramach programu akcji edukacyjnych" (Lex. VIII.897, Zmiana ustawy o ochronie zwierząt – uzasadnienie projektu). W ocenie Sądu tego typu regulacja jaka znalazła się w § 11 zaskarżonego regulaminu mieści się w katalogu elementów, jaki może zawierać program, stosownie do art. 11a ust. 2 ustawy w związku z czym brak jest podstaw do uznania, że w tej części Rada Miejska w Pińczowie przekroczyła wynikające z tego przepisu upoważnienie do uchwalenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi i zapobieganiu bezdomności. Dlatego też w pozostałej części skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł na podstawie art. 151 P.p.s.a.