II SA/Ke 5/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 kwietnia 2017r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 listopada 2016r. znak: [...] w przedmiocie zobowiązania do przeprowadzenia rekultywacji gruntów oddala skargę. Decyzją z dnia 17 listopada 2016 r. znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania M. S., utrzymało w mocy decyzję Starosty z dnia 24 sierpnia 2016 r., znak: [...] umarzającą w całości postępowanie wszczęte na wniosek M. S. w sprawie wydanie decyzji zobowiązującej P. S.A. Oddział Gospodarowania Nieruchomościami do przeprowadzenia rekultywacji gruntów – działki nr ewid. 680/2 o pow. 827 m², położonej w K., gm. S. – jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. W odwołaniu od opisanej na wstępie decyzji M. S. zarzucił organowi I instancji wadliwe i błędne zastosowanie art. 20 ust. 4 Ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych ("Uogrl"). Kolegium, po przywołaniu treści art. 20 ust. 1, 2 i 4, a także art. 4 pkt 18 ww. ustawy, wyjaśniło, że ustawowa definicja rekultywacji ma charakter celowościowy, tj. wskazuje kierunek, do którego należy zmierzać, nie określając działań do tych celów zmierzających. Rekultywacja nie oznacza przy tym przywrócenia stanu poprzedniego i żaden przepis ustawy nie nakazuje rekultywacji zdegradowanych lub zdewastowanych gruntów wyłącznie w kierunku rolniczym lub leśnym. Na poparcie tego stanowiska organ przywołał wyrok NSA w sprawie II OSK 2018/08. Organ odwoławczy ustalił na podstawie księgi wieczystej KW [...]. że grunty nabyte przez wnioskodawcę stanowią rolę i pastwiska. Nie zostały więc sklasyfikowane jako nieużytki/tereny różne. Podczas oględzin w dniu 17 kwietnia 2015 r. stwierdzono grunty zdegradowane, zakrzaczone, zadrzewione samosiejkami głównie brzozy i wierzby w wieku od kilku do kilkunastu lat. W południowo-zachodniej części działki widoczny jest słup energetyczny posadowiony na wzniesieniu o wysokości 2-3 m n.p.t. świadczący o rzeczywistej rzędnej terenu przed dokonaniem jego degradacji i dewastacji. Przedmiotowe grunty nie są użytkowane rolniczo (ugory). W dniu 28 lipca 2016 r. do organu I instancji wpłynęła opinia biegłego R. K. – wykładowcy Instytutu Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa w P., z której wynika, że grunty na obszarze ww. działki odpowiadają klasie V użytków rolnych należących do 6 kompleksu rolniczej przydatności gleb. Badane gleby nie utraciły wartości użytkowej wynikającej z budowy i właściwości profilu glebowego, a w odniesieniu do informacji zawartej na mapie glebowo-rolniczej odznaczają się nie utratą, a pewnym wzrostem wartości użytkowej, wynikającym z dużo korzystniejszego uziarnienia w górnej części profilu glebowego, obiecującego m.in. poziom orno-próchniczy. Pod względem rolniczej przydatności badane gleby nie odbiegają istotnie od gruntów przyległych, a pod względem uziarnienia przejawiają cechy bardziej korzystne z punktu widzenia przydatności rolniczej. Głównym elementem ograniczającym wartość użytkową badanej działki jest silne zakrzaczenie i zachwaszczenie oraz małej miąższości poziom próchniczy. Na podstawie treści tej opinii Kolegium stwierdziło, że nie doszło do utraty wartości użytkowej przedmiotowych gruntów, co oznacza brak podstaw do zobowiązania kogokolwiek do ich rekultywacji. Oceniając opinię organ stwierdził, że wnioski biegłego są jasne, spójne, jednoznaczne, stanowcze i logicznie uzasadnione. Zdaniem organu, skoro nie doszło do utraty wartości użytkowej gruntów na działce nr 680/2, to nie ma też podmiotu, który spowodował utratę albo ograniczenie wartości użytkowej tych gruntów zobowiązanej do ich rekultywacji na własny koszt. Stwierdzone zakrzaczenie i zdegradowanie gruntów rolnych daje natomiast podstawę do zastosowania art. 15 ust. 5 Uogrl, tj. nakazania np. oprysków lub zabiegów odchwaszczających. W konsekwencji, organ stwierdził brak podstaw do wydania decyzji w sprawie rekultywacji części ww. działki w trybie art. 20 ust. 2 ww. ustawy. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. S. zarzucił powyższemu rozstrzygnięciu: 1) pominięcie art. 4 pkt 18 i art. 20 ust. 1 Uogrl; 2) błąd w ustaleniach faktycznych; 3) błędną ocenę zebranego materiału dowodowego (art. 80 Kpa); 4) naruszenie przepisów postępowania, a to: – art. 15, art. 6, art. 7 w zw. z art. 77 § 1, art. 10 § 1 w zw. z art. 79, art. 75 i art. 78 § 1 Kpa; – art. 105 § 1 Kpa poprzez uchylenie się od merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy; – art. 107 § 3 Kpa. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie decyzji organów obu instancji. W uzasadnieniu autor skargi, powołując się na zasadę dwuinstancyjności, wskazał na konieczność przeprowadzenia przez organy dwukrotnie merytorycznego postępowania. W kontekście art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 Kpa zarzucił brak odniesienia się przez Kolegium do dokumentów przedstawionych przez wnioskodawcę. Na poparcie swojego stanowiska przywołał wyroki WSA w Kielcach w sprawach II SA/Ke 502/15 i II SA/Ke 512/15. Wyjaśnił, że zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa dotyczy oględzin dokonanych w dniu 9 czerwca 2016 r. bez udziału wnioskodawcy, potwierdzonych notatką służbową. Precyzując na czym polegała ingerencja P. w działkę nr 680/2 skarżący wyjaśnił, że chodzi o zdjęcie warstwy ziemi około 3 m, co wynikało z potrzeb zniwelowania terenu przy torowisku w trakcie budowy torów. Całkowita dewastacja i degradacja spowodowała utratę wartości użytkowej gruntów, co zdaniem skarżącego uzasadnia nałożenie na P. obowiązku z art. 20 ust. 1 Uogrl. Okoliczność dewastacji i degradacji została potwierdzona przez Kolegium. Stanowisko to jest zgodne z opinią rzeczoznawcy majątkowego – biegłego sądowego R. R. Opinia ta została przekazana do Starosty przy piśmie z dnia 12 marca 2015 r. Żądanie przeprowadzenia dowodu z tego dokumentu nie zostało jednak przez organ uwzględnione, co rażąco narusza art. 78 § 1 Kpa. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 21 marca 2017 r. skarżący podtrzymał swoje zarzuty zawarte w skardze. Dodatkowo powołał się na uzasadnienie wyroku Sądu Okręgowego w K. w sprawie II Ca [...], gdzie oceniono opinię biegłego R. R. jako wykonaną profesjonalnie, jasną, spójną i logicznie uzasadnioną. Zdaniem skarżącego biegły R. K. nie wykazał podstawowej staranności. Pomylił powierzchnię działki nr 680/2, a nadto z przyczyn leżących po jego stronie skarżący nie był obecny na gruncie podczas oględzin. Zachodzi więc prawdopodobieństwo, że ww. biegły dokonał ustaleń na podstawie części działki niezdewastowanej i niezdegradowanej. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). W rozpoznawanej sprawie skarżący domagał się zobowiązania P. S.A. do przeprowadzenia rekultywacji gruntów działki nr ewid. 680/2 o pow. 827 m², położonej w K., w trybie art. 20 ust. 1 Ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 909 ze zm.), dalej jako "Uogrl", zgodnie z którym osoba powodująca utratę albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów jest obowiązana do ich rekultywacji na własny koszt. Co do zasady organem właściwym w sprawach ochrony gruntów rolnych jest starosta (art. 5 ust.1). Pod pojęciem rekultywacji gruntów należy zaś rozumieć nadanie lub przywrócenie gruntom zdegradowanym albo zdewastowanym wartości użytkowych lub przyrodniczych przez właściwe ukształtowanie rzeźby terenu, poprawienie właściwości fizycznych i chemicznych, uregulowanie stosunków wodnych, odtworzenie gleb, umocnienie skarp oraz odbudowanie lub zbudowanie niezbędnych dróg (art. 4 pkt 18). Utrata albo ograniczenie wartości użytkowej gruntów rozumiana jest z kolei jako całkowity zanik albo zmniejszenie zdolności produkcyjnej gruntów (art. 4 pkt 15). W orzecznictwie podnosi się, że unormowanie z art. 20 ust. 1 Uogrl ma w istocie charakter zasady ustawowej, a organy administracji właściwe do wydawania decyzji dotyczących rekultywacji gruntów mają na celu nie tyle ochronę indywidualnych interesów właścicieli gruntów, co ochronę interesu publicznego, leżącego u podstaw ustawowej regulacji ochrony gruntów rolnych i leśnych jako dobra publicznego (por. wyrok WSA w Olsztynie z dnia 22 października 2013 r., sygn. II SA/Ol 607/13). Dodatkowo wskazuje się, że w sytuacji gdy grunt ma cały czas charakter rolny, to w ogóle nie może być mowy o rekultywacji. Rekultywacja jest bowiem nadaniem lub przywróceniem gruntom wartości użytkowych lub przyrodniczych w drodze działań, o których mowa w art. 4 pkt 18 Uogrl (por. wyrok NSA z dnia 29 czerwca 2016 r., sygn. II OSK 2676/14). W świetle powyższego zadaniem organu było ustalenie, czy grunty stanowiące przedmiot niniejszej sprawy mogą być nadal wykorzystywane na cele rolnicze, czy też z uwagi na stopień degradacji i dewastacji utraciły charakter rolny. W tym celu organ powołał biegłego – specjalistę z zakresu klasyfikacji gruntów i badań gleboznawczych, wykładowcę Instytutu Uprawy, Nawożenia i Gleboznawstwa w P., a więc osobę, której kompetencje do wydania opinii w niniejszej sprawie nie mogą budzić wątpliwości. Biegły R. K. w opinii z lipca 2016 r. wyjaśnił, że oceną objęto działkę nr 680/2 o pow. 827 m². Stwierdzono silne zakrzaczenia i zadrzewienia, a także silny stopień zachwaszczenia. W celu określenia budowy profilu glebowego i przyporządkowania badanego gruntu do odpowiedniej klasy bonitacyjnej, zgodnie z obowiązującą Tabelą Klas Gruntów, wykonano dwie odkrywki glebowe w obrębie badanej działki. Na tj. podstawie badaną glebę zaliczono do klasy V gruntów ornych, a jej przydatność rolniczą określono jako kompleks 6 gruntów ornych – żytni słaby. Co istotne, odkrywki wykazały, że badana gleba posiada bardziej korzystny skład granulometryczny z punktu widzenia przydatności rolniczej niż to wynika z treści mapy glebowo-rolniczej (piaski słabo gliniaste na piaskach luźnych). Najistotniejsza z punktu widzenia rozstrzygnięcia niniejszej sprawy jest jednak konkluzja, że gleby badanego obszaru nie utraciły wartości użytkowej wynikającej z budowy i właściwości profilu glebowego, a w odniesieniu do informacji zawartej na mapie glebowo-rolniczej odznaczają się wręcz wzrostem wartości użytkowej wynikającym z dużo korzystniejszego uziarnienia w górnej części profilu glebowego. Pod względem rolniczej przydatności, gleby z badanego obszaru nie odbiegają istotnie od gruntów przyległych. Rzetelność powyższej opinii nie budzi wątpliwości Sądu, a skarżący ze swej strony nie przedstawił przekonujących argumentów na jej podważenie. Kwestia prawidłowego ustalenia powierzchni działki ma znaczenie drugorzędne dla rozstrzygnięcia sprawy, ponieważ kluczowe jest ustalenie stanu gleby na części działki o pow. 827 m². Lokalizacja odkrywek glebowych, zgodnie z dokumentacją fotograficzną potwierdza, że obszar objęty badaniem biegłego dotyczył właśnie tej części spornej nieruchomości, a nie jej całości. Zauważyć także należy, że w przedłożonej przez skarżącego opinii R. R. z dnia 10.11.2014r. biegły również operuje powierzchnią 827 m², tj. inną niż wynika z ewidencji gruntów (0,14 ha, k. 5 akt adm.). Nie jest również uchybieniem to, że skarżący nie brał udziału w oględzinach przeprowadzonych przez biegłego R. K.. Istotą opinii biegłego jest bowiem samodzielne, bez udziału stron i organu, przygotowanie i opracowanie opinii. Udział strony w postępowaniu dowodowym polegającym na sporządzeniu opinii biegłego jest zagwarantowany, jeśli strona ma możliwość odniesienia się do tej opinii przed rozstrzygnięciem sprawy (por. wyrok NSA z dnia 20 kwietnia 2011 r., sygn. I OSK 977/10). W niniejszej sprawie skarżący miał taką możliwość (pismo z dnia 9.08.2016r., k. 214 akt adm.). Nie jest również zasadny zarzut naruszenia art. 10 § 1 Kpa poprzez niezapewnienie skarżącemu udziału w oględzinach z dnia 9 czerwca 2016 r. Skarżący nie wyjaśnił bowiem, w jaki sposób jego nieobecność na ww. oględzinach wpłynęła na wynik sprawy. Z treści zaskarżonej decyzji wynika, że jakkolwiek Kolegium nie odniosło się bezpośrednio do przedłożonej przez skarżącego opinii biegłego R. R. to w istocie poprzez dopuszczenie dowodu z opinii R. K. zweryfikowało stanowisko w niej zawarte, które podtrzymywał skarżący domagając się nałożenia obowiązku rekultywacji na spornym gruncie. Znajdująca się w aktach sprawy opinia na okoliczność ustalenia wysokości wynagrodzenia za bezumowne korzystanie z nieruchomości gruntowej położonej w miejscowości K. – działka nr 680/2, wykorzystana w postępowaniu przed sądem powszechnym, nie może automatycznie dyskwalifikować opinii sporządzonej na potrzeby konkretnego postępowania administracyjnego. Ponadto sporządzający tę opinię biegły R. R. jest rzeczoznawcą majątkowym, specjalistą z zakresu szacowania nieruchomości, nie zaś gleboznawcą. Z tego powodu konieczne było zweryfikowanie przez gleboznawcę, czy stwierdzenie rzeczoznawcy majątkowego o braku możliwości upraw rolniczych na części działki zasługuje na uwzględnienie. Opinia biegłego gleboznawcy jednoznacznie wykazała, że gleby badanego obszaru nie utraciły wartości użytkowej wynikającej z budowy i właściwości profilu glebowego. W konsekwencji brak było podstaw do zobowiązania kogokolwiek do przeprowadzenia rekultywacji przedmiotowej działki w trybie art. 20 ust. 1 Uogrl. W kwestii samego rozstrzygnięcia organu I instancji, należy stwierdzić, że postępowanie prowadzone na wniosek, a takim było postępowanie prowadzone w niniejszej sprawie, powinno, co do zasady, kończyć się rozstrzygnięciem w przedmiocie żądania wniosku. Nawet wówczas gdy organ nie jest zobowiązany do podejmowania działań oczekiwanych przez wnioskodawcę powinien odmówić uwzględnienia żądania, a nie umarzać postępowanie jako bezprzedmiotowe na podstawie art. 105 § 1 Kpa. Uchybienie to nie ma jednak wpływu na sytuację prawną wnioskodawcy, ani żadnego innego podmiotu prawa, więc uchylenie zaskarżonej decyzji tylko z tego powodu, że organ II instancji rozpatrując odwołanie takiego uchybienia nie dostrzegł, byłoby niecelowe. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.