II SA/Ke 51/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Krzysztof Armański po rozpoznaniu w dniu 18 lutego 2022 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi A. F. na akt Starosty [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy przyznania środków na podjęcie działalności gospodarczej p o s t a n a w i a : odrzucić skargę. Pismem z dnia [...] Starosta [...] poinformował A. F. o negatywnym rozpatrzeniu jej wniosku z dnia 10 września 2021 r., złożonego na podstawie art. 12a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (obecnie t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 573), zwanej dalej "u.r.z.s.", o przyznanie jednorazowych środków na podjęcie działalności gospodarczej z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych. W uzasadnieniu pisma podniesiono, że przy rozpatrywaniu wniosku wzięto pod uwagę treść § 5 pkt 5 rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 12 grudnia 2018 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo działalności w formie spółdzielni socjalnej (Dz.U. z 2018 r. poz. 2342), dalej też jako "rozporządzenie z dnia 12 grudnia 2018r.", a negatywne rozpatrzenie wniosku wynikało z niespełnienia przez wnioskodawczynię warunków uruchomienia działalności gospodarczej. A. F. w piśmie z dnia 20 października 2021 r. wystosowała do Starosty [...] "protest przedsądowy", podnosząc w nim że ocena wniosku wyrażona w piśmie z 8 października 2021 r. zawiera szereg nieprawidłowości o charakterze merytorycznym i proceduralnym. Wniosła o unieważnienie decyzji, oczekując ponownej oceny wniosku. Starosta [...] w piśmie z 18 listopada 2021 r., skierowanym do A. F., stwierdził że po ponownej szczegółowej analizie zgromadzonych dokumentów podtrzymuje negatywne stanowisko odnośnie rozpatrzenia złożonego wniosku. W tej sytuacji A. F. wniosła do tut. Sądu skargę na pismo z dnia [...] "wraz z wyjaśnieniem z dnia 18 listopada 2021 r. (...) w zakresie merytorycznych i formalnych kryteriów oceny". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 52 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie, chyba że skargę wnosi prokurator lub Rzecznik Praw Obywatelskich. Pokreślić trzeba, że przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia taki jak zażalenie, odwołanie lub ponaglenie, przewidziany w ustawie (art. 52 § 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z dnia 24 maja 2012 r. w sprawie o sygn. II GPS 1/12 stwierdził, że: "Negatywne rozpatrzenie wniosku o udzielenie osobie niepełnosprawnej, bezrobotnej, jednorazowych środków z Państwowego Funduszu Rehabilitacji Osób Niepełnosprawnych na podjęcie działalności gospodarczej, na podstawie art. 12a ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych (tekst jedn. Dz.U. z 2008 r. Nr 14, poz. 92 ze zm.) w trybie przewidzianym w rozporządzeniu Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 17 października 2007 r. w sprawie przyznania osobie niepełnosprawnej środków na podjęcie działalności gospodarczej, rolniczej albo na wniesienie wkładu do spółdzielni socjalnej (Dz.U. Nr 194, poz. 1403 ze zm.) następuje w formie decyzji administracyjnej". Dokonane od czasu podjęcia tej uchwały zmiany legislacyjne, w tym zastąpienie wskazanego w treści uchwały rozporządzenia z dnia 17 października 2007 r. powołanym wyżej rozporządzeniem z dnia 12 grudnia 2018 r., nie wpływa w ocenie Sądu na aktualność stanowiska wyrażonego w tej uchwale. W dalszym ciągu, tak jak to było dotychczas, zgodnie z § 6 ust. 1 i 2 rozporządzenia z dnia 12 grudnia 2018 r. Starosta pisemnie informuje wnioskodawcę o sposobie rozpatrzenia wniosku przeznaczonego do realizacji na dany rok, a w przypadku negatywnego rozpatrzenia wniosku starosta sporządza uzasadnienie, przy czym rozpatrując wniosek bierze pod uwagę określone przesłanki, wskazane w § 5 ust. 5 rozporządzenia. Jak podkreślił NSA w powołanej wyżej uchwale, skoro u.r.z.s. nie określa formy, w jakiej ma być podjęte rozstrzygnięcie w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia, o którym mowa w art. 12a ust. 1 tej ustawy, to należy przyjąć, iż właściwą formą jest decyzja administracyjna. Tezę tę wspiera ustawowe odesłanie do K.p.a. w sprawach nieuregulowanych w ustawie (art. 66 ustawy). Posłużenie się zaś przez prawodawcę innym określeniem niż "decyzja administracyjna" (np. - tak jak w analizowanej sprawie - pozytywne/negatywne rozpatrzenie wniosku) nie pozbawia aktu cech decyzji administracyjnej. W świetle powyższych rozważań zaskarżone w niniejszym przypadku pismo z dnia [...], wystosowane do skarżącej w wyniku rozpatrzenia wniosku złożonego na podstawie art. 12a u.r.z.s., winno być rozpatrywane w kategoriach decyzji administracyjnej, będącej de facto rozstrzygnięciem organu I instancji. W przypadku zaś skargi na decyzję administracyjną, jej wniesienie dopuszczalne jest wówczas, gdy został wyczerpany tryb przewidziany w art. 127 § 1 i 2 K.p.a., to znaczy doszło do złożenia odwołania od decyzji wydanej w I instancji do organu administracji publicznej wyższego stopnia. W niniejszym przypadku taki tryb odwoławczy nie został wyczerpany. Za takowe nie można uznać w szczególności wyrażenia przez Starostę (a więc ten sam organ) stanowiska w piśmie z 18 listopada 2021 r., na skutek zapoznania się z pismem skarżącej z dnia 20 października 2021r., zatytułowanym jako "protest przedsądowy". Pismo to winno zostać rozważone w kategoriach odwołania, którego rozpoznanie (jeśli oczywiście spełni wymogi ustawowe) leży w kompetencji właściwego organu wyższego stopnia. W tej sytuacji należało uznać, że z powodu wniesienia skargi od decyzji wydanej w pierwszej instancji, zaistniały podstawy do jej odrzucenia. Zgodnie bowiem z art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli wniesienie skargi jest niedopuszczalne z innych przyczyn niż wymienione w art. 58 § 1 pkt 1-5 p.p.s.a. (por. też postanowienie WSA w Gliwicach z 26 stycznia 2017 r., sygn. IV SA/Gl 632/16, postanowienie WSA w Gdańsku z 18 września 2014 r., sygn. I SA/Gd 1093/14).