II SA/Ke 53/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 lutego 2013r. sprawy ze skargi J.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy we wznowionym postępowaniu oddala skargę. Decyzją z dnia 20 listopada 2012 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania L. S. od decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 września 2012 r. nr [...], którą odmówiono uchylenia ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 24 listopada 2011 r. nr [...] ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji: budowa budynku usługowego – w tym usługi handlu o powierzchni sprzedaży do 2000 m², usługi fryzjerskie, kosmetyczne, szewskie, naprawa sprzętu AGD itp., parkingu o powierzchni do 700 m² na terenie działek nr 72/5, 72/6, 72/7, 72/8, 72/9, 73/7, 73/8, 73/10, 73/11, 74/1, 74/2, 75/1, 75/2, 76/1, 77/1 (obręb 0011) przy ul. S. w K. oraz budowa zjazdu z ul. S. na terenie działki nr 68, z uwagi na brak podstaw do jej uchylenia na podstawie art. 145 § 1, art. 145a lub art. 145b k.p.a., - uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji, na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Jak wynika z akt sprawy Prezydent Miasta ostateczną decyzją z dnia 24 listopada 2011 r. nr 479/2011 ustalił na wniosek J. S. warunki zabudowy dla opisanej wyżej inwestycji. Wnioskiem z dnia 14.05.2012r. o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. wystąpiła L. S. podnosząc, że nie brała udziału w postępowaniu zakończonym wydaniem tej decyzji. Wyjaśniła, że działkę nr 78 stanowiącą jej własność, oddziela od terenu inwestycji jedynie pas gruntu o szerokości 5 m, oznaczony nr działki 77/2, która powstała z podziału działki nr 77. Działka ta nie została włączona do terenu inwestycji. Postanowieniem z dnia 5 lipca 2012 r. Prezydent Miasta wznowił postępowanie na wniosek L. S.. Decyzją z dnia 25 września 2012r. Prezydent Miasta odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 24 listopada 2011r. ustalającej warunki zabudowy uznając, że L. S. nie przysługuje przymiot strony w kwestionowanym postępowaniu. W odwołaniu od powyższej decyzji strona zarzuciła organowi I instancji naruszenie art. 28 k.p.a., art. 6 ust. 2 pkt 2 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, a także art. 5 ust. 1 pkt 9 Prawa budowlanego. Podniosła, że z uwagi na oddzielenie terenu inwestycji pasem gruntu o szerokości tylko 5m, jej realizacja spowoduje immisje w postaci hałasu, wibracji i spalin w granicach ponad przeciętną miarę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, uchylając decyzję organu I instancji w trybie art. 138 § 2 k.p.a, ustaliło, że nieruchomość L. S. znajduje się w bliskim sąsiedztwie terenu inwestycji. Tym samym uprawdopodobniła ona, że posiada interes prawny w postępowaniu zakończonym decyzją ustalającą warunki zabudowy. Inwestycja polegająca na budowie obiektu obejmującego usługi handlowe o powierzchni sprzedaży do 2000 m² nie pozostanie bowiem bez wpływu na działki usytuowane w odległości 5 m od granic terenu inwestycji. Działka nr 77/2 także znajdzie się w granicach obszaru oddziaływania tej inwestycji. Tymczasem organ I instancji nie dokonał oceny, czy granice obszaru oddziaływania inwestycji wskazane przez inwestora, a pokrywające się z terenem inwestycji, są realne. W ocenie Kolegium, organ I instancji powinien wziąć pod uwagę charakter inwestycji, jej specyfikę i rozmiar. Interes prawny decydujący w świetle art. 28 k.p.a. o statusie strony wynika natomiast z norm prawa materialnego, zarówno administracyjnego jak i cywilnego. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach J. S. wniósł o uchylenie decyzji Kolegium, zarzucając naruszenie przepisów postępowania tj.: art. 7 k.p.a. poprzez błędne przyjęcie, że działka nr 78 należąca do L. S. jest położona w obszarze oddziaływania obiektu; art. 8, art. 80 i art. 84 k.p.a. poprzez niewyjaśnienie, dlaczego działkę nr 78 uznano za położoną w obszarze oddziaływania obiektu; art. 16 k.p.a. poprzez bezpodstawne uchylenie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta z dnia 4 września 2012 r.; art. 28 k.p.a. poprzez przyjęcie, że L. S. jest stroną postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy, pomimo braku przesłanek w tym względzie. Ponadto organowi odwoławczemu zarzucono naruszenie prawa materialnego, tj. art. 6 ust. 2 pkt 1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym poprzez jego niezastosowanie. Zdaniem skarżącego, niedopuszczalną jest sytuacja, w której poprzez dowolne przyznawanie przymiotu strony, w zależności od interpretacji urzędnika, zmienia się sytuacja prawna danej osoby. W niniejszej sprawie Kolegium wbrew zasadzie legalizmu, nie wskazało przepisu, na podstawie którego uznało L. S. za stronę postępowania. Skarżący powołując się na uchwałę składu pięciu sędziów NSA z dnia 25 września 1995 r. (sygn. VI SA 13/95) podniósł, że stronami postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy mogą być tylko właściciele lub użytkownicy wieczyści działek bezpośrednio położonych przy nieruchomości objętej wnioskiem, po wykazaniu, że wynik postępowania ma wpływ na ich własny interes prawny lub obowiązek (wyrok NSA w sprawie II OSK 726/06). Tymczasem L. S. nie figuruje w ewidencji gruntów i budynków jako właścicielka nieruchomości sąsiadującej bezpośrednio z terenem inwestycji. Planowana inwestycja nie powoduje żadnych ograniczeń, zagrożeń lub uciążliwości w zagospodarowaniu nieruchomości L. S.. Ewentualne utrudnienia związane z prowadzoną inwestycją mają charakter sporów cywilnoprawnych. Stąd nie można przypisać L. S. statusu strony w postępowaniu administracyjnym dotyczącym ustalenia warunków zabudowy przedmiotowej nieruchomości. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r, poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Stosownie do treści art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. Nr 80, poz. 717 ze zm.), dalej "u.p.z.p.", zmiana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca m.in. na budowie obiektu budowlanego, wymaga ustalenia w drodze decyzji, warunków zabudowy. Żaden z przepisów u.p.z.p. nie wskazuje stron tego postępowania. W niniejszej sprawie przedmiotem sporu jest kwestia zasadności przyznania przez organ odwoławczy przymiotu strony w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku usługowego (w tym usługi handlu o pow. sprzedaży do 2000 m²), właścicielce nieruchomości oddzielonej od terenu tej inwestycji działką o szerokości 5 m. Wobec braku przepisów szczególnych w tym zakresie, należy posiłkować się art. 28 kpa, jednakże wykładnia tego przepisu wymaga uwzględnienia normy ogólnej zawartej w art. 6 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p. statuującej prawo ochrony własnego interesu prawnego przy zagospodarowaniu terenów należących do innych osób lub jednostek organizacyjnych. W związku z tym, w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron winien być określany w jak najszerszym zakresie, z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na sąsiednie nieruchomości, przy czym pojęcia "sąsiedztwa" nie można tylko rozumieć jako nieruchomości graniczącej bezpośrednio z nieruchomością wskazaną we wniosku inwestora. Zgodnie z treścią art. 28 k.p.a., stroną postępowania administracyjnego jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku postępowanie dotyczy. Istotą interesu prawnego w rozumieniu art. 28 k.p.a. jest jego związek z konkretną normą prawa materialnego, taką normą, którą można wskazać jako jego podstawę, i z której podmiot legitymujący się tym interesem może wywodzić swoje racje (por. wyrok NSA z dnia 30 czerwca 1999 r. sygn. akt IV SA 629/97). Mieć interes prawny w postępowaniu administracyjnym znaczy więc to samo, co ustalić przepis prawa materialnego, na którego podstawie można skutecznie żądać czynności organu z zamiarem zaspokojenia jakiejś własnej potrzeby albo żądać zaniechania lub ograniczenia czynności organu, sprzecznych z potrzebami danego podmiotu - strony postępowania. Stronami postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy są zatem z pewnością inwestor oraz właściciel lub użytkownik wieczysty nieruchomości, której dotyczy postępowanie. Dla wnioskującego o ustalenie warunków zabudowy uzyskanie decyzji ustalającej jest bowiem warunkiem dopuszczalności przeprowadzenia kolejnych etapów procesu inwestycyjnego. Rozstrzygnięcie podjęte w oparciu o art. 59 u.p.z.p. bezsprzecznie wpływa też na wykonywanie prawa własności (użytkowania wieczystego) działki, na której ma być zlokalizowana inwestycja, przez podmiot dysponujący tym prawem. Podzielając pogląd utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych należy stwierdzić, że stronami w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy są, co do zasady, także właściciele albo użytkownicy wieczyści nieruchomości sąsiednich. Ich interes prawny wynika bowiem z art. 140 Kodeksu cywilnego, który chroni uprawnienia właścicielskie. Mogą to być również działki, które nie pozostają ze sobą w bezpośredniej styczności. Należy przy tym mieć na względzie, że konkretna nieruchomość może składać się z wielu działek ewidencyjnych. Ograniczenie terenu inwestycji do niektórych działek wchodzących w skład danej nieruchomości nie oznacza, że nieruchomość sąsiednia przestała sąsiadować z nieruchomością, na której ma być realizowana inwestycja. Jednocześnie, jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 6 lipca 2007 r. (sygn. akt II OSK 1016/06) nie ma w tej kwestii miejsca na żaden automatyzm. Nawet, jeżeli działka danej osoby znajduje się w bliskim sąsiedztwie działki inwestora, nie oznacza to każdorazowo, iż właścicielowi lub użytkownikowi wieczystemu tej działki przysługuje status strony postępowania administracyjnego w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji przewidzianej na działce sąsiadującej. W każdym przypadku należy bowiem przeprowadzić analizę, czy dany podmiot ma interes prawny, aby uczestniczyć w tym postępowaniu. O przymiocie strony postępowania o ustalenie warunków zabudowy, innych osób poza inwestorem (właścicielem lub użytkownikiem wieczystym nieruchomości, której dotyczy postępowanie), decydują zatem okoliczności konkretnej sprawy związane z rodzajem, rozmiarem, stopniem i zakresem uciążliwego oddziaływania planowanej inwestycji na otoczenie. W związku z tym w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy krąg stron powinien być określany możliwie szeroko, z uwzględnieniem zasięgu oddziaływania planowanej inwestycji na nieruchomości sąsiednie, a stroną w tym postępowaniu będą również, w zależności od okoliczności, właściciele lub użytkownicy wieczyści działek niesąsiadujacych bezpośrednio z terenem inwestycji (por. wyroki NSA z dnia 29 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 2105/10; z dnia 1 czerwca 2012 r., sygn. II OSK 473/11; z dnia 8 września 2004 r., sygn. OSK 394/04). W rozpoznawanej sprawie nieruchomość L. S. oddziela od terenu inwestycji pas gruntu o szerokości 5 m oznaczony w ewidencji gruntów i budynków jako działka nr 77/2. Planowana inwestycja polega zaś na budowie budynku usługowego, w którym przewidziano prowadzenie handlu na powierzchni sprzedaży do 2000 m². Nie budzi wątpliwości, że obiekt handlowy o takim charakterze i znacznych rozmiarach, wzniesiony zaraz po drugiej stronie wąskiego pasa gruntu (działki nr 77/2) oddzielającego nieruchomość L. S. od nieruchomości objętej decyzją ustalającą warunki zabudowy, może mieć negatywny wpływ na uprawnienia właścicielskie jeśli chodzi o sposób korzystania z nieruchomości sąsiedniej. Z uwagi na sąsiedztwo obiektu handlowego wzmożeniu ulegnie z pewnością ruch kołowy i poziom hałasu w okolicy. Właściciel nieruchomości sąsiedniej (nawet nie pozostającej w bezpośrednim sąsiedztwie do terenu inwestycji) ma zatem wynikający z art. 140 k.c. interes prawny w uczestniczeniu jako strona w postępowaniach administracyjnych, w wyniku których może zapaść decyzja tak kształtująca stosunki na nieruchomości, której dotyczy postępowanie, że będzie to miało wpływ na wykonywanie prawa własności przez właściciela nieruchomości sąsiedniej (por. wyrok NSA z dnia 16 października 2012 r., sygn. II OSK 1117/11). W świetle powyższego trudno uznać, aby z uwagi na charakter i rozmiar inwestycji jej oddziaływanie zamykało się w granicach działki oznaczonej jako teren inwestycji bądź dotyczyło wyłącznie działek bezpośrednio do niej przylegających. Prawidłowo zatem organ odwoławczy uchylił na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. decyzję organu I instancji, który stwierdził, że L. S. nie posiada w przedmiotowym postępowaniu przymiotu strony. Przepis ten umożliwia wydanie decyzji kasacyjnej w sytuacji, gdy, tak jak w niniejszej sprawie, decyzja organu I instancji wydana została z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.