II SA/Ke 530/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka, Sędziowie Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 22 października 2009r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi S. C. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa – Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na rzecz adwokata M. W. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych, w tym 52,80 (pięćdziesiąt dwa i 80/100) złotych VAT, oraz kwotę 34 (trzydzieści cztery) złotych opłaty skarbowej - tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta z dnia [...] o odmowie przyznania S. C. odszkodowania z tytułu zajęcia pod drogę publiczną pod nazwą ulica [...], nieruchomości położonej w K. (obręb 09), oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 400/10 o powierzchni 0.0300 ha, ujawnionej w księdze wieczystej KW Nr 6452. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało wydane w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 13.09.2006r. S. C. zwrócił się do Prezydenta Miasta o przyznanie odszkodowania z tytułu zajęcia pod ulicę [...] w/w nieruchomości. Wniosek ten został rozpoznany jako wniosek w sprawie przywrócenia terminu do wystąpienia o odszkodowanie, w związku z czym postanowieniem z dnia 25.09.2006r. Prezydent Miasta odmówił S. C. przywrócenia terminu do złożenia wniosku w tej sprawie. Postanowieniem z dnia 07.11.2006r. Wojewoda, po rozpoznaniu zażalenia S. C., utrzymał w mocy w/w postanowienie. Wyrokiem z dnia 16.03.2007r. sygn. akt II SA/Ke 670/06 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę S. C. na w/w postanowienie organu II instancji. Wnioskiem z dnia 06.07.2007r. S. C. ponownie wystąpił do Prezydenta Miasta Kielce o ustalenie i wypłatę odszkodowania. Pismem z dnia 29.08.2007r. Prezydent Miasta Kielce poinformował S. C. o wygaśnięciu roszczenia odszkodowawczego – w związku z brakiem złożenia przedmiotowego wniosku w ustawowym terminie. Postanowieniem z dnia 11.10.2007r. Wojewoda stwierdził niedopuszczalność odwołania S. C. od w/w pisma, wskazując iż kwestia odszkodowawcza powinna być rozstrzygnięta w formie decyzji. Decyzją z dnia [...] Prezydent Miasta odmówił S. C. przyznania odszkodowania z tytułu zajęcia przedmiotowej nieruchomości, argumentując, iż przekroczenie terminu do złożenia wniosku skutkuje wygaśnięciem dochodzonych roszczeń. Odwołanie od powyższej decyzji wniósł S. C., zarzucając iż w niniejszej sprawie nie została wydana decyzja uwłaszczeniowa. Przytoczoną na wstępie decyzją z dnia [...] Wojewoda, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Prezydenta Miasta Kielce z dnia 7.01.2008r. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ przytoczył art. 73 ust. 4 ustawy z dnia 13 października 1998r. Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz.U. nr 133, poz. 872 ze zm.) i wskazał, iż termin, o którym mowa w tym przepisie jest terminem przedawniającym. Jego istotą jest nieprzywracalność, co oznacza, że wniosek złożony po upływie takiego terminu nie może być uwzględniony, a roszczenie z chwilą upływu terminu wygasa i nie może być dochodzone. Tym samym, skoro S. C. wniósł o przyznanie odszkodowania po upływie ustawowego terminu, organ I instancji prawidłowo orzekł o odmowie ustalenia odszkodowania. Odnosząc się do braku decyzji uwłaszczeniowej organ odwoławczy stwierdził, iż z uwagi na wygaśnięcie roszczenia odszkodowawczego okoliczność ta nie ma żadnego wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego wniósł S. C., domagając się jej uchylenia. Skarżący wskazał, że bieg terminu przedawnienia roszczenia odszkodowawczego w ogóle się nie rozpoczął. Nie została bowiem wydana decyzja uwłaszczeniowa, która mogłaby stanowić podstawę wpisu w księdze wieczystej prawa własności spornej nieruchomości na rzecz Skarbu Państwa lub Gminy. W przypadku wydania takiego rozstrzygnięcia strona dowiedziałaby się o jego treści i miałaby możliwość wniesienia odwołania. Ponadto jakkolwiek w art. 73 cyt. ustawy nałożono na obywateli obowiązek zapoznania się z Dziennikiem Ustaw w określonym terminie, to Wojewoda nie jest zobowiązany do wydania decyzji uwłaszczeniowej w określonym terminie, co – zdaniem skarżącego – narusza konstytucyjną zasadę równości wszystkich podmiotów wobec prawa. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego, które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy oraz przepisów postępowania w sposób, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia lub stwierdzenia nieważności decyzji Wojewody z dnia [...]. Na wstępie wskazać trzeba, iż wnioskiem z dnia 06.08.2007r. S. C. domagał się przyznania mu odszkodowania za zajęcie pod drogę publiczną pod nazwą ulica [...] należącej do niego nieruchomości, położonej w K., oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr 400/10 – na podstawie art. 73 ustawy z dnia 13 października 1998r. - Przepisy wprowadzające ustawy reformujące administrację publiczną (Dz. U. z 1998r. nr 133, poz. 872 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Zgodnie z tym przepisem nieruchomości pozostające w dniu 31 grudnia 1998r. we władaniu Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego, niestanowiące ich własności, a zajęte pod drogi publiczne z dniem 1 stycznia 1999r. stają się z mocy prawa własnością Skarbu Państwa lub właściwych jednostek samorządu terytorialnego za odszkodowaniem (ust. 1). Odszkodowanie, o którym mowa w ust. 1 wypłaca gmina w odniesieniu do dróg będących w dniu 31 grudnia 1998r. drogami gminnymi, Skarb Państwa – w odniesieniu do pozostałych dróg (ust. 2). Przepis ten wiąże więc obowiązek wypłaty odszkodowań z uwłaszczeniem gmin i Skarbu Państwa. Podstawą do ujawnienia w księdze wieczystej przejścia na własność Skarbu Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego nieruchomości zajętych pod drogi publiczne jest ostateczna decyzja Wojewody (ust. 3). Decyzja ta ma charakter decyzji deklaratoryjnej, stwierdzającej nabycie prawa własności z mocy prawa. Tym samym jedynie ostateczna decyzja administracyjna stwierdzająca nabycie własności w opisanym trybie stanowi dowód nabycia własności konkretnej nieruchomości i jest podstawą do żądania wypłaty odszkodowania. Odszkodowanie, o jakim mowa w cyt. przepisie, jest ustalane i wypłacane według zasad i trybu określonych w przepisach o odszkodowaniach za wywłaszczone nieruchomości, na wniosek właściciela nieruchomości złożony w okresie od dnia 1 stycznia 2001r. do dnia 31 grudnia 2005r. Po upływie tego okresu roszczenie wygasa (art. 73 ust. 4). Ustanowienie w cyt. przepisie terminu do składania wniosków oznacza, iż nie można było skutecznie złożyć wniosku przed dniem 1 stycznia 2001r., a po dniu 31 grudnia 2005r. roszczenie odszkodowanie wygasło (por. wyrok NSA z dnia 1 lutego 2007r., I OSK 394/06, Lex nr 348011). Jednocześnie wygaśnięcie roszczenia oznacza, że strona nie może skutecznie dochodzić odszkodowania z tytułu zajęcia nieruchomości pod drogę publiczną. Dodać jedynie należy, iż kwestia ograniczenia terminem zawitym możliwości zgłaszania wniosku o wypłatę odszkodowania została uznana za zgodna z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie SK 11/02. Odnosząc się do zarzutu skargi o braku wydania decyzji uwłaszczeniowej (w trybie cyt. art. 73 ust. 3) dotyczącej przedmiotowej nieruchomości powołać należy wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 września 2009r. w sprawie P 33/07. Zgodnie z sentencją tego orzeczenia art. 73 ust. 4 cyt. ustawy w zakresie, w jakim określa termin wygaśnięcia roszczenia o odszkodowanie bez powiązania z faktem i datą wydania decyzji, o której mowa w art. 73 ust. 3 tej ustawy, jest zgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 64 ust. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Uzasadniając swoje orzeczenie Trybunał podkreślił, iż przepis art. 73 cyt. ustawy nie przewiduje bezpośredniego związku pomiędzy postępowaniem wojewody w sprawie potwierdzenia wywłaszczenia a sprawą odszkodowawczą prowadzoną przez starostę. Tym samym powyższy zarzut należy uznać za bezzasadny, podobnie jak i zarzut o naruszeniu konstytucyjnej zasady równości wszystkich podmiotów wobec prawa. Unormowana w art. 32 ust. 1 Konstytucji zasada równości wobec prawa nie ma bowiem charakteru absolutnego i powinna być rozumiana jako nakaz równego traktowania podmiotów, które charakteryzują się pewną istotną cechą wspólną, która stanowi kryterium wyróżnienia takiej grupy (por. wyrok TK z dnia 21.02.2006r., sygn. K 1/05 OTK ZU nr 2/A/2006). Z kolei art. 73 ust. 4 cyt. ustawy nie różnicuje pozycji prawnej byłych właścicieli, ponieważ wszystkie osoby zainteresowane uzyskaniem odszkodowania były uprawnione do złożenia wniosku w takim samym okresie – od 1 stycznia 2001 do 31 grudnia 2005r. Tym samym, zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, kryterium czasowe ograniczające możliwość zgłaszania wniosków odszkodowawczych, jednakowe dla wszystkich właścicieli wywłaszczonych nieruchomości, jest racjonalne i odpowiada wymogom wynikającym z zasady równości. Jednocześnie za celowe uznano kryterium zróżnicowania sytuacji właścicieli wywłaszczonych nieruchomości według terminu złożenia wniosku o odszkodowanie. Mając na uwadze treść przytoczonych przepisów oraz cyt. orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego stwierdzić należy, iż w niniejszej sprawie Prezydent Miasta Kielce prawidłowo orzekł o odmowie ustalenia i wypłaty odszkodowania, a organ odwoławczy zasadnie utrzymał to rozstrzygnięcie w mocy. Z akt administracyjnych wynika bowiem, iż S. C. złożył wniosek o przyznanie odszkodowania z tytułu zajęcia pod drogę publiczną jego nieruchomości dopiero w dniu 06.08.2007r. (K-I-34 oraz K-I-19) – a zatem z półtorarocznym uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 73 ust. 3 cyt. ustawy (31 grudnia 2005r.). Nadmienić należy, iż przedmiotowy termin ma charakter terminu prawa materialnego i jako taki nie podlega przywróceniu – w przeciwieństwie do terminów prawa procesowego. O powyższym orzekły organy administracji w uprzednio prowadzonym, odrębnym postępowaniu, zaś prawomocnym wyrokiem z dnia 16 marca 2007r., sygn. akt: II SA/Ke 670/06 (K-I-16) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił złożoną w tym zakresie przez S. C. skargę na postanowienie Wojewody z dnia 07.11.2006r. w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do złożenia wniosku o odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość . Podkreślenia wymaga, iż uchybienie terminu prawa materialnego wywołuje skutek w postaci wygaśnięcia praw lub obowiązków o charakterze materialnoprawnym lub wywołuje skutek prawny materialnej trwałości ukształtowanych praw przez wyłączenie dopuszczalności uchylenia (zmiany) decyzji lub wyłączenie dopuszczalności stwierdzenia nieważności decyzji (por. wyrok WSA w Łodzi z dnia 3 czerwca 2009r., II SA/Łd 271/09, niepubl.). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać trzeba, iż skutkiem uchybienia przez S. C. terminu, określonego w art. 73 ust. 4 cyt. ustawy, jest wygaśnięcie przysługującego mu roszczenia o przyznanie odszkodowania, uniemożliwiające stronie skuteczne jego dochodzenie. Jakkolwiek Wojewoda w uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia wskazał niewłaściwą datę złożenia przez stronę wniosku o przyznanie odszkodowania (06.07.2007r.) to uchybienie te nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a.). Z akt administracyjnych wynika bowiem jednoznacznie, iż przedmiotowy wniosek został wniesiony miesiąc później – w dniu 06.08.2007r., a zatem również z uchybieniem terminu, o jakim mowa w art. 73 ust. 4 cyt. ustawy. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a. Orzeczenie o przyznaniu ustanowionemu z urzędu pełnomocnikowi skarżącego kosztów nieopłaconej pomocy prawnej uzasadnia § 18 ust.1c, § 20 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r w sprawie opłat za czynności adwokackie oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu (Dz.U. nr 163, poz. 1348 ze zm.).