II SA/Ke 532/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 lipca 2015 r. sprawy ze skargi M. J. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie zasiłku celowego na zakup żywności oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania M. J., utrzymało w mocy wydaną z upoważnienia Prezydenta Miasta decyzję z dnia [...] w przedmiocie przyznania zasiłku celowego na zakup żywności. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 27.02.2015r. M. J. zwróciła się do Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie o udzielenie pomocy, w tym m.in. o przyznanie świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup żywności – z uwagi na konieczność stosowania diety pokarmowej. Decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał M. J. zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości 60,00 zł jednorazowo na okres od dnia 1 do dnia 31.03.2015r. W podstawie prawnej powołano art. 7, art. 8 ust. 1 pkt 2 i ust. 3, art. 24 ust. 1, art. 39 ust. 1 i 2, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1, 3 i 4, art. 106a, art. 109, art. 110 ust. 7 i 8 ustawy z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015r. poz. 163 ze zm.) oraz przepisy rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.07.2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2012r. poz. 823) oraz uchwałę nr LVI/988/2014 Rady Miasta z dnia 16.01.2014r. w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności (Dz. Urz. Woj. Św. poz. 344). Odwołanie od ww. decyzji wniosła M. J., zarzucając organowi pomocy społecznej naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a., art. 17 ust. 1 pkt 3, art. 39 ust. 1 pkt 2, art. 48 ust.1 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 32, art. 68 pkt 1, art. 69 i art. 71 Konstytucji RP – które miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzieliło ustalenia faktyczne i argumentację prawną przedstawione w uzasadnieniu decyzji organu I instancji. W tym zakresie wskazano na prawidłowe obliczenie miesięcznego dochodu na osobę w rodzinie M. J. w kwocie 448,92 zł – co przesądza o spełnieniu w niniejszej sprawie kryterium dochodowego. Odnosząc się do wysokości przyznanego świadczenia wskazano, że organ I instancji ustalił je zgodnie z tabelą stanowiącą załącznik nr 1 do zarządzenia nr 34/2014 Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia 30.12.2014r. Kolegium wyjaśniło stronie, że w świetle obowiązujących regulacji prawnych rozmiar pomocy społecznej jest warunkowany nie tylko potrzebami strony, ale i możliwościami finansowymi organu. To zaś oznacza, że środki finansowe jakimi dysponuje organ powinny trafić do jak największej liczy osób potrzebujących. Brak zatem podstaw by uznać w niniejszej sprawie naruszenie zasady obiektywizmu, czy też dyrektywy równego traktowania, zwłaszcza że M. J. systematycznie korzysta z pomocy społecznej. Skargę na powyższą decyzję wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. J., zarzucając organowi odwoławczemu: 1. rażące naruszenie prawa, tj. naruszenie przepisów prawa, które miało istotny wpływ na treść wydanej decyzji; 2. obrazę prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie; 3. naruszenie art. 6, art. 7 i art. 8 K.p.a. przez zaniechanie kompleksowej wykładni obowiązujących przepisów prawa z uwzględnieniem zasad obiektywizmu, w tym zakazów dyskryminacji w aspekcie konieczności stosowania diety po odbytym przez skarżącą zabiegu operacyjnym – przez co czuje się zepchnięta na margines i wykluczona; 4. naruszenie art. 17 ust. 1 pkt 3, art. 39 ust. 1 pkt 2, art. 48 ust. 1 pkt 4 ustawy o pomocy społecznej w zw. z art. 2, 32, 69, 71, 68 pkt 1 Konstytucji RP oraz Protokołem 1 art. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności, a także art. 6 ust. 1 EKPC (w kontekście naruszenia zasady pewności prawnej). W uzasadnieniu skargi zakwestionowano wysokość przyznanego zasiłku celowego, która – zdaniem strony – nie jest adekwatna do jej ciężkiej sytuacji zdrowotnej i materialnej. Z uwagi na konieczność stosowania diety pokarmowej świadczenie pieniężne przyznane na ww. cel powinno bowiem odpowiadać równowartości miesięcznego abonamentu obiadowego (w wysokości 217 zł). Tymczasem stronie przyznano jedynie 60 zł. Ze względu na tę szczególną sytuację zdrowotną strony organ nie powinien stosować zasady, że wysokość zasiłku żywnościowego jest uzależniona od dochodu na osobę w rodzinie. Końcowo wskazano, że dzieciom do lat 3 przysługuje zasiłek celowy na zakup żywności w wysokości przysługującej dla osób uprawnionych do otrzymania obiadu dwudaniowego. Natomiast rozwiązania takiego nie przewidziano w odniesieniu do rekonwalescentów, stosujących dietę pooperacyjną. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o: 1. zmianę zaskarżonej decyzji poprzez uwzględnienie konstytucyjnego zakazu dyskryminacji, ewentualnie o uchylenie decyzji obu organów administracji oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania; 2. ustalenie produktów oraz kosztów finansowych zalecanej diety pokarmowej; 3. respektowanie nakazu ustawowego zapewnienia minimum jednego posiłku dziennie; 4. zasądzenie wypłaty kwoty 157,00 zł, stanowiącej różnicę pomiędzy przyznaną i wypłaconą kwotą 60,00 zł, a kwotą regulowaną do placówki gastronomicznej, to jest 217,00 zł (miesięczny koszt abonamentowego obiadu dwudaniowego); 5. dopuszczenie i przeprowadzenie dodatkowych dowodów w sprawie; 6. zasądzenie wypłaty ustawowych odsetek od zaległości. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Tym samym nie jest możliwe rozstrzygnięcie o uprawnieniach stron postępowania administracyjnego w oparciu o zasady słuszności, czy względy wynikające z zasad współżycia społecznego. Brak jest także możliwości uwzględnienia wniosku skarżącej o zasądzenia na jej rzecz konkretnej kwoty zasiłku celowego, gdyż rozstrzygnięcia takiego nie przewidują przepisy ustawy P.p.s.a., w szczególności art. 145 § 1. Należy przy tym wyjaśnić, że zgodnie z art. 133 § 1 ustawy P.p.s.a. sąd wydaje wyrok po zamknięciu rozprawy na podstawie akt sprawy. Podstawą zatem orzekania w postępowaniu sądowadministracyjnym jest materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwe organy w danej sprawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w danej sprawie administracyjnej, a jedynie bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone odpowiadają prawu (por. wyrok NSA z dnia 23.01.2007r., sygn. akt II FSK 72/06, ONSA WSA 2008, nr 2, poz. 31, uchwała NSA wydana w pełnym składzie z dnia 26.10.2009r., sygn. akt I OPS 10/09, ONSA WSA 2010, Nr 1, poz.1, s.29 uzasadnienia). Sąd administracyjny jest więc sądem kasacyjnym, orzekającym o zgodności albo niezgodności z prawem aktu lub czynności organu administracji. Z kolei stosownie do art. 134 ustawy P.p.s.a. sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Ustalony przez organy obu instancji stan faktyczny dotyczący sytuacji materialnej i życiowej skarżącej nie był kwestionowany przez M. J. i znajduje pełne potwierdzenie w zebranym materiale dowodowym – w szczególności w wynikach zaktualizowanego wywiadu środowiskowego. Kwestią, która wywołuje zasadniczy sprzeciw strony jest wysokość przyznanego jej świadczenia na zakup żywności (60 zł), która nie odpowiada jej oczekiwaniom. Skarżąca jako satysfakcjonującą określiła kwotę 217 zł, odpowiadającą kosztowi miesięcznego abonamentu na obiady dwudaniowe, uzasadniając to koniecznością stosowania diety pokarmowej po przebytym leczeniu operacyjnym. M. J. wyjaśniła przy tym, że nie jest zainteresowana otrzymywaniem gotowych posiłków, ponieważ nie odpowiadają zaleconemu jej żywieniu. Należy wskazać, że zasiłek celowy jest jedną z podstawowych form pomocy społecznej przyznawanej z uwagi na zaistnienie sytuacji określonych w ustawie z dnia 12.03.2004r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2015r. poz. 163 ze zm.). Wśród okoliczności, od których ustawodawca uzależnia przyznanie pomocy społecznej w ww. formie znajduje się ubóstwo (art. 7 pkt 1 ustawy), bezrobocie (art. 7 pkt 4 ustawy), niepełnosprawność (art. 7 pkt 5 ustawy). Z kolei zgodnie z art. 39 ust. 1 i ust. 2 cyt. ustawy zasiłek celowy może być przyznany w celu zaspokojenia niezbędnej potrzeby, w szczególności na pokrycie części lub całości kosztów zakupu żywności, leków i leczenia, opału, odzieży, niezbędnych przedmiotów użytku domowego, drobnych remontów i napraw w mieszkaniu, a także kosztów pogrzebu. Zgodnie z uchwałą nr 221 Rady Ministrów z dnia 10.12.2013r. "w sprawie ustanowienia wieloletniego programu wspierania finansowego gmin w zakresie dożywiania na lata 2014-2020" (Dz. Urz. z 2013r. poz. 1024) ze środków przekazywanych w ramach Programu gminy udzielają wsparcia osobom spełniającym warunki otrzymania pomocy wskazane w ustawie o pomocy społecznej (zwanej dalej u.p.s.) oraz spełniającym kryterium dochodowe w wysokości 150% kryterium, o którym mowa w art. 8 tej ustawy. Ze środków przekazanych gminom z Programu udziela się wsparcia m. in. osobom i rodzinom znajdującym się w sytuacjach wymienionych w art. 7 u.p.s., w szczególności osobom samotnym, w podeszłym wieku, chorym lub niepełnosprawnym – w formie posiłku, świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności albo świadczenia rzeczowego w postaci produktów żywnościowych. Rada Miasta w uchwale z dnia 16 stycznia 2014r. "w sprawie podwyższenia kryterium dochodowego uprawniającego do przyznania nieodpłatnie pomocy w zakresie dożywiania w formie świadczenia pieniężnego na zakup posiłku lub żywności", o której mowa w decyzji z dnia 12.03.2015r., przyjęła powyższe kryterium dochodowe, uprawniające do uzyskania tej formy pomocy. Doprecyzowaniem powołanych regulacji jest zarządzenie wewnętrzne nr 34/2014 z dnia 30.12.2014r. Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie w sprawie ustalenia wysokości świadczenia pieniężnego w postaci zasiłku celowego na zakup żywności. Ze względu na treść cyt. przepisów – ściśle określających przesłanki, jakie muszą być spełnione przez osobę ubiegającą się o udzielenie pomocy społecznej w formie zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności – nie ulega wątpliwości, że sytuacja finansowo – życiowa, w jakiej znajduje się skarżąca odpowiada wyżej wymienionym przesłankom. M. J., będąca osobą bezrobotną, pozostaje bowiem w rodzinie, w której dochód na osobę nie przekracza kwoty 684 zł (§ 1 pkt 1 lit. b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 17.07.2012r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej, Dz. U. z 2012r. poz. 823). W tym miejscu stwierdzić trzeba, że od spełnienia przedstawionych powyżej warunków uzależnione jest jedynie przyznanie zasiłku celowego, natomiast sama jego wysokość została pozostawiona przez ustawodawcę uznaniu organu pomocy społecznej. Do wniosku takiego prowadzi treść art. 39 ust. 1 ustawy oraz uchwała o ustanowieniu programu wieloletniego "Pomoc państwa w zakresie dożywiania", zgodnie z którymi zasiłek celowy, a także pomoc w zakresie dożywiania jedynie mogą (a nie muszą) zostać przyznane. Wskazania jednakże wymaga, że opisany element uznaniowości nie oznacza, że wydanie decyzji w tym zakresie polega na zupełnej dowolności działania organu. Rozstrzygnięcia wydawane w oparciu o uznanie administracyjne podlegają kontroli sądowej sprawowanej pod względem zgodności z prawem. W pierwszym rzędzie zbadania wymaga, czy w ogóle dopuszczalne było uznanie administracyjne, a jeżeli tak, to czy przy wydawaniu decyzji nie przekroczono granic tego uznania, a także czy prawidłowo uzasadniono wybór danego rozstrzygnięcia sprawy. Działanie organu w ramach uznania administracyjnego oznacza bowiem – jak wynika z art. 7 K.p.a. – załatwienie sprawy zgodnie ze słusznym interesem obywatela, o ile nie stoi temu na przeszkodzie interes społeczny i możliwości organu w zakresie posiadanych uprawnień i środków. Mając na uwadze treść przepisów ustawy podnieść trzeba, że organ przy udzielaniu przedmiotowej pomocy społecznej kieruje się ogólnymi zasadami wyrażonymi na gruncie tej regulacji dotyczącymi wymogu dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), przy jednoczesnym ograniczeniu uwzględniania potrzeb osób i rodzin korzystających z pomocy do sytuacji, gdy potrzeby te odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej (art. 3 ust. 4 u.p.s.). Ratio legis tych postanowień polega na rozdzieleniu funduszy, jakimi dysponuje właściwy organ w taki sposób, aby pomoc dotarła do wszystkich osób uprawnionych w formie i wysokości adekwatnej do zgłaszanych przez nie potrzeb i zasobów finansowych organów pomocy społecznej. Z powyższych względów uzasadnienie decyzji przyznającej świadczenie z zakresu pomocy społecznej powinno zawierać ustalenia organu dotyczące możliwości płatniczych ośrodka pomocy społecznej (por. wyroki Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 28.03.2006r., sygn. akt I SA/Wa 180/06, LEX nr 197477 oraz z dnia 23.09.2005r., sygn. akt I SA/Wa 1553/04, LEX nr 192950). W niniejszej sprawie możliwości finansowe organu I instancji zostały odzwierciedlone w tabeli wysokości zasiłku celowego z przeznaczeniem na zakup żywności (...), stanowiącej załącznik nr 1 do zarządzenia wewnętrznego Dyrektora Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie z dnia 30.12.2014r. nr 34/2014. Przedmiotowa tabela różnicuje wysokość przysługującego zasiłku w zależności od dochodów osiąganych przez beneficjenta pomocy, zgodnie z zasadą, że im wyższy osiągany dochód, tym mniejsze świadczenie jest przyznawane. Oczywistą rzeczą jest bowiem niemożliwość zaspokojenia przez ośrodek pomocy społecznej wszystkich potrzeb osób potrzebujących w zgłaszanej przez nie wysokości. Tym samym, wobec sprecyzowania kwot przedmiotowego zasiłku celowego oddzielnie dla każdej grupy docelowych świadczeniobiorców – różniących się od siebie osiąganymi dochodami – organ zabezpieczył rozdzielenie posiadanych środków w sposób najbardziej efektywny, tak aby pomoc w największej wysokości dotarła do osób rzeczywiście najbardziej jej potrzebujących. Nie może bowiem budzić wątpliwości, że osoba, której dochód w rodzinie mieści się w przedziale od 0 do 225 zł, winna otrzymać większe wsparcie ze strony ośrodka pomocy społecznego (zgodnie z powołaną tabelą jest to 130 zł) niż osoba, której dochód jest dwukrotnie większy (od 345 zł do 465 zł) – tak jak w przypadku skarżącej (dochód na osobę w rodzinie – 448,92 zł miesięcznie), która kwestionuje otrzymanie pomocy w kwocie 60 zł. Zdaniem Sądu, uwzględniając ustawową dyrektywę dostosowywania rodzaju, formy i rozmiaru świadczeń do okoliczności konkretnej sprawy (art. 3 ust. 3 u.p.s.), brak jest podstaw by podzielić argumentację strony skarżącej o naruszeniu przez organy obu instancji zasady równości wobec prawa i zakazu dyskryminacji (art. 32 Konstytucji RP). W sprawie niniejszej organy dostatecznie wykazały, że wysokość przyznanego M. J. świadczenia była uzależniona od środków, jakie zostały przeznaczone w tym okresie na zasiłki celowe z przeznaczeniem na zakup żywności. Jeśli chodzi zaś o kwotę zasiłku celowego, jakiego oczekuje skarżąca (217 zł, co odpowiada kosztowi miesięcznego abonamentu obiadu dwudaniowego), Sąd rozpoznający sprawę w całości podziela argumentację przedstawioną przez WSA w Olsztynie w wyroku z dnia 20.01.2015r., sygn. akt II SA/Ol 1079/14, LEX nr 1634893. w którym wskazał, że cyt: "Spełnienie kryteriów przez osobę ubiegającą się o zasiłek nie oznacza, że istnieje po jej stronie roszczenie o przyznanie tego świadczenia w wysokości, której oczekuje. Zainteresowany musi liczyć się bowiem z tym, że organ odmówi przyznania mu tego świadczenia lub jego wysokość będzie inna niż ta, którą określił w złożonym wniosku. Jak już wskazano wysokość, jak i samo przyznanie świadczenia uzależnione są bowiem od możliwości finansowych organu przyznającego pomoc oraz ilości innych osób potrzebujących wsparcia i zamieszkujących na terenie danej gminy". W świetle powyższych okoliczności uznać należy, że organy obu instancji, orzekając w przedmiocie przyznania stronie zasiłku celowego na zakup żywności w wysokości 60 zł na marzec 2015r., nie przekroczyły granic przyznanego im w tym zakresie uznania administracyjnego. Niezależnie od powyższego wskazać należy, że zakwestionowane przez M. J. świadczenie nie jest jedynym, które otrzymuje z pomocy społecznej, gdyż, jak wynika z akt administracyjnych, w marcu 2015r. uzyskała od Miejskiego Ośrodka Pomocy Rodzinie pomoc w łącznej wysokości 655,70 zł. Na kwotę tą składał się: 1) dodatek mieszkaniowy - 309,93 zł, 2) dodatek energetyczny - 15,77 zł, 3) zasiłek okresowy z powodu niepełnosprawności - 20,00 zł, 3) zasiłek celowy z przeznaczeniem na zakup żywności – 60,00 zł, 4) zasiłek celowy na dofinansowanie zaległego rachunku za gaz - 250,00 zł. Dokonując oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia pod względem jego legalności, Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 ustawy P.p.s.a. Tym samym, kwestionowana przez skarżącą decyzja nie narusza prawa. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy P.p.s.a.