II SA/Ke 532/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Sędzia WSA Beata Ziomek po rozpoznaniu w dniu 11 grudnia 2024 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A. S. na postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 12 lipca 2024 r. [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z 12 lipca 2024 r. [...] Inspektor Nadzoru Budowlanego po rozpatrzeniu zażalenia złożonego przez A. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. z 14 maja 2024 r., wstrzymujące budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego /kategoria obiektu I/, na działce nr ewid.[...], obręb B. P., gm. P., prowadzoną przez B. i L. małż. W. , w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym i w przepisach, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w związku z art. 144 kpa, uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie pierwszej instancji w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych. W uzasadnieniu Wojewódzki Inspektor podał, że pismo A. S. z 18 października 2023 r., wskazujące nieprawidłowości dotyczące budowy budynków na działce o nr [...], poskutkowało podjęciem przez organ pierwszej instancji czynności wyjaśniających, w trakcie których pozyskano m.in. dokumentację związaną z pozwoleniem na budowę, udzielonym dla inwestorów B. i L. małż. W. decyzją Starosty [...] z 7 września 2005 r. Zawiadomieniem z 6 listopada 2023 r., skierowanym do inwestorów, organ pierwszej instancji wyznaczył na 23 listopada 2023 r. kontrolę budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce nr ewid.[...] W trakcie tej kontroli ustalono m.in., że budynek mieszkalny wykonany jest w technologii tradycyjnej (murowanej) i znajduje się w stanie wykończeniowym (wykonane zostały m.in. elewacja zewnętrzna oraz instalacje wewnętrzne: wodociągowa, kanalizacyjna, elektryczna i centralnego ogrzewania oraz wykonano tynki wewnętrzne). Ponadto stwierdzono nieprawidłowości i odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego. Nie stwierdzono natomiast prowadzenia robót budowlanych przy przedmiotowym budynku mieszkalnym. Zawiadomieniem z 14 marca 2024 r. organ pierwszej instancji wszczął postępowanie administracyjne w sprawie budowy budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...] i przeprowadził analizę usytuowania tego budynku w stosunku do granicy działki nr ewid.[...], w wyniku której stwierdzono, że ściana bez otworów okiennych i drzwiowych przedmiotowego budynku znajduje się w odległości od ok. 2,3 m do 2,7 m od granicy działki nr [...]. Następnie w oparciu o te ustalenia wydał zaskarżone postanowienie. Dalej organ odwoławczy podał, że wstrzymanie prowadzenia robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. [...]) dalej zwanej: "Pb" może mieć miejsce tylko wtedy, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast kiedy roboty te zostały wykonane i aktualnie nie są prowadzone, orzekanie o wstrzymaniu robót budowlanych jest bezprzedmiotowe. Organ II instancji jednak wskazał, że art. 50 ust. 1 Pb w pkt 4 odnosi się do robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. W tym zakresie uznał ustalenia organu pierwszej instancji za prawidłowe i zaznaczył, że fakt istotnego odstąpienia nie jest kwestionowany przez strony. Wojewódzki Inspektor podkreślił, że organ pierwszej instancji powinien przeprowadzić ocenę legalności obiektu budowlanego i dalej prowadzić na zasadzie kontroli następczej postępowanie naprawcze dotyczące zrealizowanych już robót budowlanych, stosując środki, o których mowa w art. 51 ust. 1 pkt 3 Pb w związku z art. 51 ust. 7 Pb (por. wyrok NSA z 24 listopada 2021 r. II OSK 3555/18). W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze na powyższe postanowienie, domagając się jego uchylenia A. S., postanowieniu temu zarzuciła naruszenie: a. art. 7 i 77 § 1 kpa poprzez błędne ustalenie, że w chwili wydania zaskarżonego postanowienia nie były prowadzone prace budowlane na działce nr [...], b. art. 50 ust. 1 pkt 4 Pb poprzez jego błędną interpretację i niezastosowanie polegające na niewstrzymaniu prac budowlanych prowadzonych na działce nr [...]. Błąd w ustaleniach faktycznych poprzez przyjęcie, że prace budowlane nie były prowadzone na działce nr [...] w chwili wydania przez PINB w P. postanowienia o wstrzymaniu prac budowlanych. W uzasadnieniu autor skargi podał, że organ odwoławczy nie uwzględnił, że 23 listopada 2023 r. przeprowadzono kontrolę budynków, w wyniku której stwierdzono nieprawidłowości i odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i błędnie ustalono, że na przedmiotowym budynku wówczas nie były prowadzone prace budowlane. Organ I instancji przeprowadził analizę usytuowania budynku jednorodzinnego i stwierdził, że ściana bez otworów okiennych i drzwiowych tego budynku znajduje się w odległości od ok. 2,3 m do 2,7 m od granicy działki [...] Położenie budynku mieszkalnego i gospodarczego jest niezgodne z zatwierdzonym projektem budowlanym przepisami prawa budowlanego i stanowi istotne odstępstwo od zatwierdzonego projektu budowlanego. W kontroli nie brała udziału skarżąca jako strona postępowania, gdyż nie została zawiadomiona o terminie, pomimo że jej nieruchomość graniczy z nieruchomością, na której jest prowadzona budowa. Protokół kontroli nie został przez nią podpisany i nie mogła się odnieść do ustaleń dokonanych w trakcie kontroli. W toku tej czynności błędnie ustalono i przyjęto, że wszystkie prace zostały wykonane i budowa została zakończona. W dniu przeprowadzenia kontroli prace budowlane nie były zakończone, a jedynie chwilowo przerwane, bowiem inwestorzy zostali uprzedzeni o planowanej kontroli. Po zakończeniu kontroli prace były prowadzone w dalszym ciągu zarówno w budynku jak i na terenie wokół budynku mieszkalnego. Istniały zatem przesłanki do wstrzymania prac budowlanych podobnie jak w przypadku budynku gospodarczego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie i w całości podtrzymał stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem oceny Sądu było postanowienie, którym Inspektor Nadzoru Budowlanego uchylił w całości wydane na podstawie art. 50 ust. 1 pkt 4 Pb postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w P. wstrzymujące budowę jednorodzinnego budynku mieszkalnego, na działce nr ewid.[...], obręb B. P., gm. P., prowadzoną w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w pozwoleniu na budowę, projekcie budowlanym i w przepisach i umorzył postępowanie prowadzone w tym przedmiocie przez organ I instancji. Zgodnie z art. 50 ust. 1 pkt 4 Pb w przypadkach innych niż określone w art. 48 ust. 1 lub w art. 49f, organ nadzoru budowlanego wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych wykonywanych w sposób istotnie odbiegający od ustaleń i warunków określonych w decyzji o pozwoleniu na budowę, projekcie zagospodarowania działki lub terenu, projekcie architektoniczno-budowlanym lub w przepisach. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że postanowienie wstrzymujące prowadzenie robót budowlanych ma charakter zabezpieczający, stanowczo ingerując w realizowany proces inwestycyjny poprzez nakaz wstrzymania robót budowlanych. Wydanie przedmiotowego postanowienia ustawodawca uzależnił od spełnienia jednej z enumeratywnie wskazanych przesłanek, co ogranicza swobodę i dowolność działania organów nadzoru budowlanego w tym zakresie. Przede wszystkim trzeba jednak zauważyć, że istota postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych wydawanego na podstawie art. 50 ust. 1 Pb sprowadza się do przerwania robót wykonywanych, a więc robót w toku. Jak wielokrotnie wyjaśniał Naczelny Sąd Administracyjny w swoich wyrokach - przedmiotem dyspozycji tego przepisu jest prowadzenie robót budowlanych, które nie mają jeszcze cech ukształtowanego obiektu budowlanego, a więc są robotami budowlanymi w toku. Wstrzymanie robót budowlanych na podstawie art. 50 ust. 1 Pb może mieć miejsce jedynie w sytuacji, gdy roboty te są wykonywane w dacie wydania postanowienia o ich wstrzymaniu. Natomiast, kiedy roboty te zostały wykonane (w rozumieniu ich zakończenia, przerwania na pewnym etapie, co nie oznacza, że budowa została zakończona i aktualnie nie są prowadzone), powinien mieć zastosowanie art. 51 ust. 7 Pb. Wstrzymanie w takiej sytuacji robót budowlanych byłoby bowiem bezprzedmiotowe. Innymi słowy stosowanie art. 50 ust. 1 jest możliwe wyłącznie w stosunku do robót budowlanych wykonywanych, to jest robót w toku (por. wyrok NSA z 4 czerwca 2007 r., II OSK 861/06, wyrok NSA z 12 października 2007 r., II OSK 629/07, dostępne na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Jak wynika z materiału zgromadzonego w niniejszej sprawie, roboty budowlane polegające na budowie spornego jednorodzinnego budynku mieszkalnego zostały zakończone na dzień wydania zaskarżonego postanowienia. Z protokołu kontroli z 23 listopada 2023 r. wynika, że budynek mieszkalny został wybudowany, pokryty blachodachówką, ponad dach zostały wyprowadzone kominy, zamontowano stolarkę okienna i drzwiową. Ponadto zamontowano orynnowanie i rury spustowe z dachu, elewacja została wykonana z dociepleniem. Z kolei w środku budynku wykonano instalacje wewnętrzne oraz tynki. W tej sytuacji nie było więc podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych. Skoro więc brak było podstaw do wydania postanowienia o wstrzymaniu prowadzenia robót budowlanych, to słusznie Wojewódzki Inspektor na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie i umorzył postępowanie pierwszej instancji w całości. Brak bowiem przedmiotu postępowania, tak jak miało to miejsce w niniejszym przypadku, powoduje jego bezprzedmiotowość. W tym miejscu istotnym jest zaznaczenie, że z zaskarżonego postanowienia wprost wynika, że organ odwoławczy nie podważa oceny PINB w P. co do ustalenia istotnego odstąpienia przez inwestorów od zatwierdzonego projektu budowlanego. Zaskarżone postanowienie nie oznacza więc zakończenia postępowania naprawczego. Jak zresztą wynika z akta administracyjnych, decyzją z 22 sierpnia 2024 r. organ I instancji nałożył na inwestorów obowiązek sporządzenia i przedstawienia w terminie do 30 kwietnia 2025 r. projektu budowlanego zamiennego, będącego w budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce nr ewid.[...], uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wykonanych robót budowlanych. Nie ulega więc wątpliwości, że prawa skarżącej, mimo uchylenia postanowienia z 14 maja 2024 r. i umorzenia postępowania pierwszej instancji w przedmiocie wstrzymania robót budowlanych, są chronione. Nie zasługuje na uwzględnienie znajdujący się w treści skargi zarzut, że skarżąca nie została zawiadomiona o terminie kontroli budowy budynku mieszkalnego i gospodarczego na działce nr ewid.[...] Należy bowiem wyjaśnić, że podjęta przez PINB w P. czynność wyjaśniająca nie była czynnością dowodową podejmowaną przez organ w toku postępowania administracyjnego, do której odnosi się wyrażona w art. 79 § 1 kpa zasada czynnego udziału strony. Upoważnieni inspektorzy PINB w P. dokonali kontroli 23 listopada 2023 r., z której został sporządzony protokół ujawniający przyjęte w jej trakcie ustalenia, a dopiero pismem z 14 marca 2024 r. organ zawiadomił skarżącą o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie budowy jednorodzinnego budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...]. W zawiadomieniu o planowanej na 23 listopada 2023 r. kontroli został prawidłowo powołany art. 81 ust. 4 Pb, zgodnie z którym organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego przy wykonywaniu obowiązków określonych przepisami prawa budowlanego mogą dokonywać czynności kontrolnych. Protokolarne ustalenia dokonane w toku tych czynności stanowią podstawę do wydania decyzji oraz podejmowania innych środków przewidzianych w przepisach prawa budowlanego. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym jednolicie wskazuje się, że czynności kontrolne w rozumieniu powyższego przepisu nie są tożsame z oględzinami jako czynnością procesową przewidzianą w art. 79 kpa i nie mogą mieć w związku z tym do nich zastosowania wymogi wynikające z treści tego przepisu, w tym obowiązek zawiadomienia właściciela nieruchomości sąsiedniej o terminie oględzin (por. wyrok NSA z 29 października 2019 r., II OSK [...] dostępny jw. oraz powołane tam orzecznictwo). Z tych wszystkich względów na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U z 2024 r. poz. 935) skargę należało oddalić. Stosownie do treści art. 119 pkt 3 tej ustawy, niniejsza sprawa został rozpoznana w trybie uproszczonym. Zgodnie z tym przepisem sprawa może zostać rozpoznana w trybie uproszczonym jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie. W trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art.120).