II SA/Ke 543/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 6 września 2012 roku sprawy ze skargi M.B. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia oceny stanu technicznego obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu przedłożenia oceny stanu technicznego obiektu budowlanego. Rozstrzygnięcie organu II instancji zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: W dniu 5.12.2011r. pracownicy organu I instancji, na skutek interwencji K. K., dokonali kontroli na działce nr ewid. 172/28 w miejscowości P., gmina D., w wyniku której stwierdzono, że na przedmiotowej działce znajduje się m. in. budynek o wymiarach w rzucie 6,10 x 11,60 m murowany, parterowy, dobudowany bez ściany własnej do budynku mieszkalnego znajdującego się na tej samej działce. Przedmiotowy budynek posiada dach jednospadowy o konstrukcji stalowej, pokryty blachą i jest użytkowany jako warsztat ślusarski, o czym świadczą narzędzia znajdujące się wewnątrz obiektu. Obecna podczas kontroli K. K. oświadczyła, że przedmiotowy budynek został wybudowany w 1996r., przy czym nie przedłożyła żadnych dowodów na poparcie tych twierdzeń. Natomiast właściciel nieruchomości M. B. stwierdził, że przedmiotowy obiekt budowlany został wybudowany w 1993r. – bez wymaganego pozwolenia na budowę. W toku postępowania wyjaśniającego M. B. przedłożył kserokopie dokumentów na zakup materiałów budowlanych oraz urządzeń wyposażenia warsztatu obejmujące lata 1990-1995, kserokopię decyzji Naczelnika Urzędu Skarbowego w Kielcach z dnia [...] oraz kserokopię postanowienia Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Kielcach z dnia 30.06.1995r., sygn. akt: 2 Ds. 1176/95. Postanowieniem z dnia [...] organ I instancji nałożył na M. B. obowiązek przedłożenia – w terminie do dnia 30.08.2012r. – oceny technicznej opisanego powyżej budynku warsztatu ślusarskiego z jednoczesnym wskazaniem, że ocena techniczna winna rozstrzygnąć wątpliwości, czy budynek został wybudowany w sposób zapewniający bezpieczeństwo konstrukcji, bezpieczeństwo pożarowe, bezpieczeństwo użytkowania oraz czy spełnia wymogi higieniczno - sanitarne, bhp i ergonomii dotyczące prowadzonej w nim działalności. W przypadku stwierdzenia nieprawidłowości ocena techniczna winna wskazywać zakres i sposób wykonania wymaganych zmian i przeróbek niezbędnych do doprowadzenia przedmiotowego budynku do stanu zgodnego z przepisami. Przedmiotowa ocena techniczna winna być wykonana przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i zostać zaopiniowana pod względem obowiązujących wymogów higieniczno - zdrowotnych, bezpieczeństwa i higieny pracy oraz zasad ergonomii przez rzeczoznawców odpowiednich specjalności. Pouczono jednocześnie stronę, że niedostarczenie wymaganej oceny technicznej w wyznaczonym terminie spowoduje wydanie postanowienia w sprawie zlecenia wykonania tej oceny na koszt osoby zobowiązanej. W podstawie prawnej powołano art. 81c ust. 2 oraz art. 80 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Uznano przy tym za wiarygodne twierdzenia M. B. co do daty powstania spornego obiektu, stwierdzając w rezultacie, że w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy z dnia 24.10.1974r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 1981r. nr 38, poz. 229 ze zm.). Organ wskazał także na brak podstaw do wydania decyzji nakazującej rozbiórkę przedmiotowego obiektu budowlanego – z uwagi na fakt, że nie występują przesłanki, o których mowa w art. 37 ust. 1 i ust. 2 ustawy Prawo budowlane z 1974r. Ze względu natomiast na niemożność dokonania oceny, czy w stosunku do przedmiotowego obiektu budowlanego zachodzi konieczność wydania decyzji w trybie art. 40, czy też art. 42 Pr. bud. z 1974r., za niezbędne uznano przedłożenie żądanej oceny technicznej. W zażaleniu na ww. postanowienie M. B. podniósł, że przepis art. 81c ust. 2 Pr. bud. z 1994r. nie ma zastosowania do przedmiotowego obiektu budowlanego, który został wybudowany pod rządami ustawy Pr. bud. z 1974r. - Prawo budowlane. Ponadto, zdaniem strony organ I instancji dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 7, 8, 9 i 12 k.p.a. Zażalenie na ww. postanowienie wniosła również K. K., zarzucając temu rozstrzygnięciu, że jest dla niej krzywdzące. W uzasadnieniu strona wskazała na uciążliwą dla niej działalność prowadzoną przez M. B. w przedmiotowym zakładzie oraz na zewnątrz warsztatu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, utrzymując na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 k.p.a. zakwestionowane rozstrzygnięcie, za prawidłowe uznał ustalenia organu I instancji o tym, że w niniejszej sprawie doszło do samowolnej budowy obiektu budowlanego przed dniem 1.01.1995r., a w rezultacie, że w niniejszej sprawie winny mieć zastosowanie przepisy ustawy Pr. bud. z 1974r. – o czym świadczy zgromadzony w aktach sprawy materiał dowodowy. Podkreślono przy tym, że przepis art. 103 ust. 2 Pr. bud. z 1994r., który zawiera odesłanie do przepisów poprzednio obowiązującej ww. regulacji nie obejmuje granicami swojej dyspozycji kwestii stanu technicznego obiektu budowlanego. Jakkolwiek organ I instancji nie wyartykułował tego wprost, to u podstaw wydania przez niego zaskarżonego postanowienia legły wątpliwości zarówno co do jakości wykonanych robót budowlanych, jak i stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego. Uchybienie to organ odwoławczy uznał za nieistotne, gdyż fakt wystąpienia powyższych wątpliwości można wywieść z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia. Jednocześnie z akt sprawy nie wynika, aby właściciel nieruchomości przedłożył chociażby do wglądu jakiekolwiek dokumenty związane z użytkowaniem tego obiektu. W rezultacie bez sporządzenia stosownej oceny technicznej nie da się ocenić, czy występują przesłanki do legalizacji spornego obiektu zgodnie z funkcją jaką pełni oraz czy zachodzą przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 37 bądź art. 40 Pr. bud. z 1974r. Z tego też względu poczynione przez organ I instancji wywody co braku występowania przesłanek, o których mowa w art. 37 Pr. bud. z 1974r. uznano za przedwczesne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. B. zarzucił postanowieniu organu II instancji naruszenie: 1. przepisów prawa materialnego tj. art. 103 ust. 2 Pr. bud. z 1994r. poprzez błędne przyjęcie, że przepis art. 81c ust. 2 tej ustawy ma zastosowanie w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym wobec przedmiotowego budynku wybudowanego samowolnie przed dniem 1.01.1995r., 2. przepisów postępowania tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. W uzasadnieniu skargi wskazano, że przepis art. 81c ust. 2 Pr. bud. z 1994r. nie ma zastosowania w postępowaniach prowadzonych w sprawie legalizacji samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego, gdyż przepis ten stosuje się tylko i wyłącznie w postępowaniach dotyczących stanu technicznego obiektu budowlanego, a więc w postępowaniach w sprawie utrzymania obiektów budowlanych. Ponadto skarżący podniósł, że w niniejszej sprawie nie poczyniono ustaleń co do złego stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego. Natomiast obowiązek wykonania oceny technicznej może być nakładany wyłącznie w postępowaniach dotyczących pozwoleń na budowę – a nie w postępowaniach legalizacyjnych. Ponadto wykonanie tak rozbudowanej oceny rodzi problemy ze znalezieniem odpowiedniego jej autora, jak również generuje duże koszty – niewspółmierne do wartości obiektu. Zdaniem M. B. to do organu nadzoru budowlanego należy ocena, czy obiekt budowlany narusza przepisy techniczno - budowlane i czy w związku z tym zachodzą przesłanki do wydania decyzji, o której mowa w art. 40 Pr. bud. z 1974r. Obowiązku takiego nie można przerzucać na zobowiązanego, jako że to organ nadzoru budowlanego powinien wiedzieć jakie rozstrzygnięcie winno zapaść w sprawie. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie postanowień oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w pisemnych motywach zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 – t. j.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 ustawy p.p.s.a.). W szczególności podnieść trzeba, że wbrew zarzutom skargi w niniejszej sprawie – zgodnie z zasadą prawdy obiektywnej, wyrażoną w art. 7 k.p.a. – podjęto wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia jej stanu faktycznego – przeprowadzając w dniu 5.12.2011r. oględziny na działce nr ewid. 172/28 (K-I-4) i zapoznając się ze złożonymi wyjaśnieniami stron. W rezultacie organy zebrały i rozpatrzyły w sposób wyczerpujący cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 k.p.a.) – w szczególności przedłożone przez M. B. kserokopie dokumentów – przy jednoczesnym zachowaniu reguł oceny materiału dowodowego wskazanych w art. 80 k.p.a. Podkreślić przy tym trzeba, że organy prawidłowo ustaliły datę powstania przedmiotowego obiektu budowlanego – przed 1.01.1994r. – o czym świadczą wyjaśnienia inwestora oraz przedstawione przez niego dokumenty obejmujące lata 1990-1995, potwierdzające zakup materiałów budowlanych oraz urządzeń stanowiących wyposażenie zakładu, decyzja Naczelnika Urzędu Skarbowego z dnia [...] w sprawie ustalenia wysokości karty podatkowej na rok 1994 dla M. B. świadczącego usługi ślusarskie oraz postanowienie Prokuratora Prokuratury Rejonowej w Kielcach z dnia 30.06.1995r., sygn. akt: 2 Ds. 1176/95 o umorzeniu dochodzenia w sprawie włamania w dniu 10.05.1995r. do budynku warsztatu ślusarsko-kowalskiego, zlokalizowanego na działce nr 172/28. W świetle powyższego materiału dowodowego nie można uznać za wiarygodne twierdzeń K. K. o tym, że przedmiotowy budynek został wybudowany dopiero w 1996r. – zwłaszcza że strona nie przedłożyła żadnych dowodów na poparcie tych okoliczności. Przechodząc do kontroli zaskarżonego postanowienia pod kątem zgodności z przepisami prawa materialnego wskazać trzeba, że podstawę prawną utrzymanego nim w mocy rozstrzygnięcia organu I instancji stanowił art. 81c ust. 2 ustawy z dnia 7.07.1994r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2010r. nr 243, poz. 1623 ze zm.). Zgodnie z tym przepisem organy administracji architektoniczno-budowlanej i nadzoru budowlanego, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do jakości wyrobów budowlanych lub robót budowlanych, a także stanu technicznego obiektu budowlanego, mogą nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz. Koszty ocen i ekspertyz ponosi osoba zobowiązana do ich dostarczenia. W tym miejscu podkreślić trzeba, że postanowienie wydane na podstawie cyt. art. 81c ust. 2 Pr. bud. z 1994r. ma jedynie charakter dowodowy i dopiero realizacja obowiązków nałożonych w trybie powołanego przepisu pozwoli na zgromadzenie materiału dowodowego, stanowiącego podstawę merytorycznego zakończenia postępowania. Odnosząc się z kolei do pojęcia "uzasadnionych wątpliwości", zawartego w ww. przepisie, wskazać należy, że muszą być one stwierdzone okolicznościami sprawy i występują z reguły w razie samowolnego zrealizowania obiektu budowlanego czy samowolnego wykonania innych robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia – zazwyczaj przez osoby, które nie mają stosownych uprawnień budowlanych (por. wyrok WSA w Szczecinie z dnia 15.02.2012r., sygn. akt: II SA/Sz 1264/11, LEX nr 1123247, wyrok WSA w Olsztynie z dnia 16.07.2008r., sygn. akt: II SA/Ol 344/08, LEX nr 510171). Powyższe przesłanki – zdaniem Sądu – zostały spełnione w stanie faktycznym niniejszej sprawy. Okolicznością niesporną – wskazywaną przez organy obu instancji – jest bowiem wybudowanie przez M. B. na działce nr 172/28 w miejscowości P., gmina D., budynku o wymiarach w rzucie 6,10 x 11,60 m, użytkowanego jako warsztat ślusarski – bez wymaganego pozwolenia na budowę. Ponadto – jak słusznie zauważył organ II instancji – w aktach sprawy brak jest jakiegokolwiek dowodu, aby inwestor dysponował jakimkolwiek dokumentem związanym z użytkowaniem tego obiektu, takim jak książka obiektu lub protokoły z okresowych kontroli, o których mowa w rozdziale 6 Pr. bud. z 1994r. W tych okolicznościach Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach uprawniony był zatem do żądania przedłożenia przez inwestora stosownej oceny technicznej – gdyż dopiero taka ocena, stanowiąca element postępowania dowodowego, umożliwi wyjaśnienie niezbędnych okoliczności, poprzedzających podjęcie merytorycznych rozstrzygnięć w sprawie. Wbrew zarzutom skarżącego o "przerzucaniu" na niego obowiązku wykonania oceny technicznej organy postąpiły prawidłowo, jako że domaganie się dostarczenia odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz jest niedopuszczalne wyłącznie w sytuacji, gdy nie ma wątpliwości co do jakości robót budowlanych lub stanu technicznego budynku (por. wyrok NSA z dnia 7.06.2011r., sygn. akt: II OSK 486/10, LEX nr 992591). Sytuacja taka z całą pewnością nie występuje w niniejszej sprawie, gdzie wobec braku pozwolenia na budowę, projektu budowlano-architektonicznego czy też dziennika budowy brak jest zasadniczych informacji o spornym obiekcie – w zakresie dotyczącym bezpieczeństwa konstrukcji, pożarowego oraz użytkowania. Niebagatelne znaczenie mają przy tym dość duże gabaryty przedmiotowego obiektu (6,10 x 11,60 m) – przylegającego do budynku mieszkalnego, jak również okoliczność, że z racji prowadzonej tam działalności znajduje się tam butla z gazem technicznym oraz instalacja elektryczna – widoczne na materiale fotograficznym (K-I-4). Nie można zatem uznać, że w niniejszej sprawie wykonano roboty budowlane o nieznacznym stopniu skomplikowania, których ocenę – jak chce tego skarżący – organy miałyby dokonywać samodzielnie (por. wyrok NSA z dnia 7 czerwca 2011r., sygn. akt: II OSK 486/10, LEX nr 992591). Wręcz przeciwnie – z uwagi na podniesione powyżej okoliczności – należy w sposób jednoznaczny i fachowy rozstrzygnąć, czy przedmiotowy budynek warsztatu ślusarskiego został wybudowany w sposób zapewniający bezpieczeństwo konstrukcji, bezpieczeństwo pożarowe, bezpieczeństwo użytkowania oraz czy spełnia wymogi higieniczno - sanitarne, bhp i ergonomii dotyczące prowadzonej w nim działalności. W ocenie Sądu, jest to możliwe wyłącznie w formie oceny technicznej – do której przedstawienia prawidłowo został zobowiązany skarżący . Sąd nie podziela również argumentacji skarżącego o naruszeniu art. 103 ust. 2 Pr. bud. z 1994r. poprzez błędne przyjęcie, że przepis art. 81c ust. 2 tej ustawy ma zastosowanie w prowadzonym postępowaniu legalizacyjnym wobec budynku wybudowanego samowolnie przed dniem 1.01.1995r. Regulacja art. 103 ust. 2 Pr. bud. z 1994r. dotyczy bowiem wyłączenia stosowania art. 48 tej ustawy (nakaz rozbiórki obiektu budowlanego wybudowanego bez wymaganego pozwolenia na budowę) w stosunku do obiektów, których budowa została zakończona przed dniem wejścia w życie ustawy lub w stosunku do których przed tym dniem zostało wszczęte postępowanie administracyjne. Do takich obiektów stosuje się przepisy dotychczasowe. Zapis ten został wprowadzony przez ustawodawcę, aby umożliwić inwestorom, którzy dopuścili się samowoli budowlanej pod rządami Pr. bud. z 1974r., skorzystanie po 1.01.1995r. z przepisów poprzedniej ustawy, łagodniej traktującej taką samowolę. Nie budzi natomiast wątpliwości Sądu, że w pozostałym zakresie zastosowanie znajdują przepisy obecnie obowiązującego Pr. bud. z 1994r. Z tego też względu zasadnie organy obu instancji zastosowały w sprawie art. 81c ust. 2 obecnie obowiązującej ustawy. Jakkolwiek organ I instancji w uzasadnieniu postanowienia poczynił ustalenia co do braku podstaw do wydania nakazu rozbiórki na podstawie art. 37 ust. 1 pkt 1 ustawy Pr. bud. z 1974r. to słusznie Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach uznał te wywody za przedwczesne. Wobec braku stosownej oceny technicznej na obecnym etapie postępowania nie sposób bowiem ocenić, czy występują przesłanki do legalizacji spornego obiektu zgodnie z funkcją jaką pełni, czy też zachodzą przesłanki do wydania decyzji w trybie art. 37 bądź art. 40 Pr. bud. z 1974r. Uchybienie organu I instancji, zdaniem Sądu, nie mogło mieć jednakże żadnego wpływu na wynik niniejszej sprawy. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.