II SA/Ke 545/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie: Sędzia WSA Renata Detka po rozpoznaniu w dniu 26 lipca 2021 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi J. M. na uchwałę Rady Gminy z dnia 20 lutego 2020 r. nr XV/116/2020 w przedmiocie zamiaru przekształcenia szkoły podstawowej postanawia: odrzucić skargę. Sygn. akt II SA/Ke [...] UZASADNIENIE W dniu 20 lutego 2020 r. Rada Gminy pojęła [...] w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej im. J. J. w M. w S. F. im. J. J. w M. o stopniu organizacyjnym klas I-III z oddziałem przedszkolnym. Podstawę uchwały stanowił art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h i pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 89 ust. 1 i 9 i art. 29 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe. W § 1 ust. 1 uchwały wskazano, że zamierza się z dniem 31 sierpnia 2021 r. dokonać przekształcenia Szkoły Podstawowej im. J. J. w M. o stopniu organizacyjnym klas I-VIII z oddziałem przedszkolnym w S. F. im. J. J. w M. obejmującą strukturą organizacyjną klasy I-III z oddziałem przedszkolnym, podporządkowaną organizacyjnie Szkole Podstawowej w Z. w Zespole Placówek Oświatowych w Z. . W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze J. M. zaskarżyła powyższą uchwałę w całości wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej uchwale zarzuciła naruszenie art. 89 ustawy o systemie oświaty, poprzez brak zawiadomienia, co najmniej 6 miesięcy przed terminem likwidacji, o zamiarze likwidacji szkoły, wszystkich rodziców uczniów. Skarżąca podniosła, że legitymację do wniesienia skargi wywodzi z naruszenia jej interesu prawnego, polegającego na przekształceniu szkoły, do której uczęszcza jej dziecko W. M.. Jej syn jest uczniem klasy 7 szkoły, a decyzja o przekształceniu wpłynie w sposób negatywny z uwagi na zmianę środowiska nauczycielskiego. W jej ocenie, jako rodzicowi niepełnoletniego ucznia, przysługuje jej przymiot strony w postępowaniu opisanym w art. 89 Prawa oświatowego. Skargę tę połączono w jednym piśmie ze skargą na uchwałę nr [...] z 26 marca 2021 r. podjętą przez Radę Gminy w sprawie przekształcenia ww. szkoły, a opisane wyżej zarzuty dotyczą obu skarg. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak naruszenia interesu prawnego skarżącej. Z uwagi na fakt, że obie uchwały jako odrębne akty nie mogą być objęte jedną skargą, na podstawie art. 57 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, z późn. zm.), dalej zwanej p.p.s.a., zarządzono rozdzielenie wniesionych skarg w celu ich rozstrzygnięcia w odrębnych postępowaniach. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przed przystąpieniem do merytorycznej oceny zasadności skargi sąd zobowiązany jest do ustalenia, czy odpowiada ona warunkom formalnym, czy wniesiona została w terminie, a także czy jest dopuszczalna. W myśl art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a., sąd odrzuca skargę jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Przedmiotem skargi była uchwała Rady Gminy, wydana na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h i pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2019 r., poz. 506 ze zm.), zwanej dalej u.s.g. oraz art. 89 ust. 1 i 9 w zw. z art. 29 pkt 1 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (Dz. U. z 2019 r., poz. 1148 ze zm.), komunikująca zamiar przekształcenia szkoły podstawowej. Zgodnie z art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h u.s.g., do wyłącznej właściwości rady gminy należy podejmowanie uchwał w sprawach majątkowych gminy, przekraczających zakres zwykłego zarządu, dotyczących tworzenia, likwidacji i reorganizacji przedsiębiorstw, zakładów i innych gminnych jednostek organizacyjnych oraz wyposażania ich w majątek. Przepis ten stanowił podstawę dla rady gminy do wyrażenia zamiaru przekształcenia szkoły w formie uchwały. Z kolei stosownie do art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, szkoła publiczna, z zastrzeżeniem ust. 2, 3 i 14-18, może być zlikwidowana z końcem roku szkolnego przez organ prowadzący szkołę, po zapewnieniu przez ten organ uczniom możliwości kontynuowania nauki w innej szkole publicznej tego samego typu, a także kształcącej w tym samym lub zbliżonym zawodzie. Organ prowadzący jest obowiązany, co najmniej na 6 miesięcy przed terminem likwidacji, zawiadomić o zamiarze likwidacji szkoły: rodziców uczniów, a w przypadku uczniów pełnoletnich - tych uczniów, właściwego kuratora oświaty oraz organ wykonawczy jednostki samorządu terytorialnego właściwej do prowadzenia szkół danego typu. Przepisy ten stosuje się odpowiednio w przypadku przekształcenia szkoły lub placówki (art. 89 ust. 9 ustawy Prawo oświatowe). Zaskarżona uchwała realizowała więc obowiązek wynikający z normy zawartej w zdaniu drugim art. 89 ust. 1 ustawy Prawo oświatowe, przy czym zamiar likwidacji szkoły gmina komunikuje w formie uchwały. Podstawą wniesienia skargi na uchwałę organu gminy stanowi art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że uchwała rady gminy w sprawie zamiaru likwidacji (przekształcenia) szkoły publicznej stanowi określony w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a., inny niż akt prawa miejscowego, akt organu jednostki samorządu terytorialnego podjęty w sprawie z zakresu administracji publicznej (por. postanowienia Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 19 września 2019 r., sygn. akt IV SA/Po 230/19, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke 265/17, dostępne na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Warunkiem przeprowadzenia przez sąd administracyjny merytorycznej kontroli takiego aktu jest natomiast spełnienie warunku, o jakim mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., czyli stwierdzenie, że narusza on interes prawny lub uprawnienie skarżącego. Tak rozumiana legitymacja skargowa służy podmiotowi, który wykaże naruszenie przez zaskarżony akt własnego interesu prawnego lub uprawnienia, innymi słowy wykaże, że akt ten godzi w indywidualną sferę prawną podmiotu przez wywołanie negatywnych następstw prawnych. Podmiot skarżący akt w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać istnienie związku pomiędzy tym aktem, a jego indywidualną sytuacją prawną, tj. wykazać, że zaskarżony akt poprzez naruszenie prawa jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawno-materialną (wynikającą z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego), nakłada obowiązki, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację. W orzecznictwie i doktrynie eksponuje się przede wszystkim bezpośredniość, konkretność i realność interesu prawnego strony, kształtowanego aktem stosowania prawa materialnego. O powodzeniu takiej skargi przesądza bowiem wykazanie naruszenia przez organ konkretnego przepisu prawa materialnego, wpływającego negatywnie na sytuację prawną skarżącego (zob. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 1 kwietnia 2009 r., sygn. akt II OSK 1475/08; z dnia 12 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 1761/12; z dnia 22 marca 2013 r., sygn. akt I OSK 2236/12, dostępne jak wyżej). Podkreśla się także, że uprawnienie wynikające z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, tak więc nawet ewentualna sprzeczność danego aktu z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli akt ten nie narusza prawem chronionego interesu prawnego lub uprawnienia strony skarżącej (zob. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2002 r., sygn. akt II SA [...], LEX nr 81964). W niniejszej sprawie skarżąca upatruje swój interes prawny w tym, że jest rodzicem dziecka uczęszczającego do szkoły, co do której rada gminy podjęła zamiar przekształcenia. Wyjaśnienia wymaga, że uchwała o zamiarze przekształcenia szkoły jest aktem stanowiącym szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia działań, które będą miały charakter zewnętrzny. W doktrynie tego rodzaju akty określa się mianem "intencyjnych". Ich podjęcie stanowi niezbędną w procesie przekształcenia szkoły publicznej formalnoprawną przesłankę takiego przekształcenia (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 listopada 2010 r. I OPS [...]; wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 24 września 2015 r., sygn. akt I OSK [...], z dnia 18 lipca 2013 r., I OSK [...]; postanowienia WSA: w R. z 11 września 2020 r., sygn. akt II SA/Rz [...]; w K. z dnia 22 czerwca 2017 r., sygn. akt II SA/Ke [...]; wszystkie dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). Akty takie nie są skierowane do ogółu mieszkańców gminy, tak jak ma to miejsce w przypadku aktów prawa miejscowego i nie wpływają na sytuację prawną żadnych mieszkańców gminy. Podkreślenia wymaga, że likwidacja (przekształcenie) publicznych szkół i placówek oświatowych następuje w szczególnym trybie, różniącym się od trybu likwidacji innych jednostek organizacyjnych. Za podstawową szczególną cechę likwidacji (przekształcenia) szkół należy uznać dwuetapowość procedury likwidacyjnej. Pierwszym etapem jest podjęcie uchwały o zamiarze likwidacji (przekształcenia) określonej szkoły lub placówki, z czym mamy do czynienia w niniejszej sprawie. Podjęcie tej uchwały stanowi podstawę do podejmowania przez organ wykonawczy dalszych, ustawowo określonych czynności mających ostatecznie na celu likwidację (przekształcenie) szkoły lub placówki. Uchwała o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły jest zatem aktem stanowiącym szczególnego rodzaju informację o zamiarze podjęcia w przyszłości działań, które niewątpliwie będą miały charakter zewnętrzny. Sama uchwała o zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły lub placówki nie wywołuje więc w stosunku do podmiotów trzecich konkretnych skutków prawnych, w przeciwieństwie do uchwały o likwidacji (przekształceniu) szkoły Wobec tego uznać należy, że w niniejszej sprawie [...] w sprawie zamiaru przekształcenia Szkoły Podstawowej im. J. J. w M. w S. F. im. J. J. w M. o stopniu organizacyjnym klas I-III z oddziałem przedszkolnym, dopiero otwiera proces przekształcenia szkoły. Nie może więc naruszać czyichkolwiek interesów prawnych w rozumieniu art. 101 ust. 1 u.s.g., aby można było skutecznie zaskarżyć tę uchwałę do sądu administracyjnego na podstawie tego przepisu. Jest to bowiem pierwszy etap procedury, a właściwe przekształcenie następuje dopiero na podstawie odrębnej uchwały, podjętej na podstawie art. 89 ust. 1 zdanie pierwsze ustawy Prawo oświatowe. Zabezpieczenie interesów rodziców dzieci uczęszczających do szkoły, która ma być zlikwidowana (przekształcona), dotyczących poszanowania gwarancji proceduralnych przysługujących takim rodzicom z mocy art. 89 ust. 1 Prawa oświatowego, następuje w postępowaniu zakończonym podjęciem uchwały o likwidacji (przekształceniu) szkoły. W takim postępowaniu konieczne jest między innymi zawiadomienie rodziców uczniów o podjętym już zamiarze likwidacji (przekształcenia) szkoły, na 6 miesięcy przed terminem tej likwidacji (przekształcenia), co podlega kontroli sądu w razie zaskarżenia uchwały, w wyniku której dochodzi już do likwidacji bądź przekształcenia. Nie można zatem przyjąć, że w niniejszej sprawie, dotyczącej zamiaru przekształcenia szkoły, w jakikolwiek sposób został naruszony interes prawny skarżącej, będącej rodzicem dziecka uczęszczającego do Szkoły Podstawowej w M. (por. także wyrok NSA z dnia 18 lipca 2013 r., I OSK [...], dostępny jak wyżej). Tym samym, nie było podstaw do merytorycznego odniesienia się przez Sąd do zarzutów i twierdzeń zawartych w skardze. Zarzuty te będą rozpatrywane przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w sprawie II SA/Ke [...], w której przedmiotem skargi jest uchwała Rady Gminy z 26 marca 2021 r. w sprawie przekształcenia Szkoły Podstawowej im. J. J. w M.. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w zw. z art. 101 ust. 1 u.s.g.