II SA/Ke 548/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 5 sierpnia 2015r. sprawy ze skargi U. N. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie ograniczenia sposobu korzystania z nieruchomości oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Starosta S., działając na podstawie art. 124 ust. 1, 2, 4 i 6 w związku z art. 6 pkt 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2014 r. poz. 518 ze zm.) oraz art. 104 k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku złożonego w dniu 7 lutego 2014r. przez [...] Sp. z o.o. z siedzibą w W. Oddział w T. o ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] o powierzchni 0,2500 ha, położonej w W., obręb 15, gmina W. poprzez udzielenie zezwolenia na przeprowadzenie przez w/w nieruchomość przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. gazociągu wysokiego ciśnienia [...] PN 6,3 MPa, MOP 6,0 MPa relacji Sandomierz-Ostrowiec Świętokrzyski wraz z linią światłowodową orzekł: 1. Ograniczyć sposób korzystania z nieruchomości położonej w W. obręb 15, gmina W., oznaczonej w ewidencji gruntów działką nr [...] o powierzchni 0,2500 ha stanowiącej własność U. N., dla której Sąd Rejonowy w Sandomierzu prowadzi księgę wieczystą nr [...], poprzez udzielenie [...] Sp. z o. o. z siedzibą w W. Oddział w T., zezwolenia na przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. gazociągu wysokiego ciśnienia [...] PN 6.3MPa MOP 6.0 MPa relacji Sandomierz - Ostrowiec Świętokrzyski wraz z linią światłowodową, zgodnie z ustaleniami Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego, zatwierdzonego uchwałą Nr IX/46/2011 Rady Gminy W. z dnia 14 listopada 2011 r. w sprawie uchwalenia Miejscowego Planu Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W. w granicach sołectw gminy (Dz. Urz. Woj. Świętok. z 2012 r. poz. 82 i z 2013 r. poz. 315), 2. Ustanowić pas strefy kontrolowanej gazociągu [...] na działce nr [...] na czas jego eksploatacji, o powierzchni ok. 454,1 m2 - jako trwałe ograniczenie praw rzeczowych na nieruchomości objętej wnioskiem. Gazociąg zaprojektowano w przebiegu równoległym do wschodniej granicy działki nr [...] w odległości 4,0 m od granicy. W odległości ok. 34,0 m od południowej granicy działki, trasa gazociągu zbliża się do wschodniej granicy, a w odległości ok. 57,5 m przechodzi na sąsiednią działkę nr 34/3. 3. Zobowiązać właściciela nieruchomości – U. N. do udostępnienia nieruchomości w celu wykonania czynności związanych z założeniem, a następnie z konserwacją oraz usuwaniem awarii przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. gazociągu wysokiego ciśnienia [...] PN 6.3Mpa MOP 6.0MPa wraz z linią światłowodową relacji Sandomierz - Ostrowiec Świętokrzyski. 4. Zobowiązać [...] z o. o. z siedzibą w W. Oddział w T. do przywrócenia nieruchomości do stanu poprzedniego niezwłocznie po zakończeniu robót. Jeżeli przywrócenie nieruchomości do stanu poprzedniego stanie się niemożliwe albo powoduje nadmierne trudności lub koszty, bądź na skutek zrealizowania inwestycji zmniejszy się wartość nieruchomości, w odrębnej decyzji ustalone zostanie odszkodowanie za wynikłe z tego tytułu szkody. 5. Ostateczna decyzja o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości stanowić będzie podstawę do dokonania wpisów w księdze wieczystej. Wpisu dokonuje się na wniosek starosty wykonującego zadania z zakresu administracji rządowej. Odwołanie od decyzji Starosty S. wniosła U. N., zarzucając m.in. naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. poprzez przyznanie nadrzędności interesu publicznego nad interesem obywatela, pominięcie okoliczności, że projektowany przebieg gazociągu jest całkowicie sprzeczny z normami środowiskowymi, stwierdzenie, że nie jest możliwe przeprowadzenie gazociągu trasą omijającą przedmiotową nieruchomość oraz brak przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia oddziaływania inwestycji w zakresie bezpieczeństwa. Odwołująca wniosła o zmianę decyzji organu I instancji i oddalenie wniosku inwestora lub uchylenie decyzji Starosty S. i skierowanie jej do ponownego rozpoznania. Wojewoda Świętokrzyski, po rozpoznaniu odwołania, na podstawie art. 9a oraz art. 124 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (zwanej dalej u.g.n.) oraz art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. utrzymał decyzję Starosty S. z dnia 26 lutego 2015r. w mocy, nie dopatrzył się bowiem naruszeń przepisów k.p.a. i u.g.n. w postępowaniu administracyjnym zakończonym decyzją Starosty S. W uzasadnieniu decyzji Wojewoda [...] wskazał następujący stan faktyczny i prawny sprawy: Zgodnie z art. 124 ust. 1 u.g.n. starosta, wykonujący zadanie z zakresu administracji rządowej, może ograniczyć w drodze decyzji, sposób korzystania z nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzenie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów i urządzeń służących do przesyłania płynów, pary, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Ograniczenie to następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, zgodnie z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Z powyższego przepisu wynika, że w sytuacji, gdy inwestor realizujący cele publiczne na nieruchomościach niestanowiących jego własności, nie uzyska zgody właścicieli na wykonanie prac, o których mowa w art. 124 ust. 1 u.g.n. może, zgodnie z art. 124 ust. 2 tej ustawy, wystąpić do starosty o wydanie zezwolenia ograniczającego sposób korzystania z nieruchomości. Z cytowanego wyżej przepisu wynika również konieczność ustalenia, czy ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości następuje zgodnie z planem miejscowym, a w przypadku braku planu, z decyzją o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego. Nieruchomość położona w W., obręb 15, gmina W., oznaczona jako działka nr [...] o pow. 0,2500 ha, stanowi zgodnie z księgą wieczystą [...] prowadzoną przez Sąd Rejonowy w S. własność U. N. Zgodnie z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W., przyjętym uchwałą nr IX/46/2011 Rady Gminy W. z dnia 14 listopada 2011r. oraz jego zmianą podjętą uchwałą nr XXI/124/2013 Rady Gminy W. z dnia 19 kwietnia 2013r. przedmiotowa działka o numerze [...] położona w W. znajduje się na terenie o symbolu 48 RZ i 60 RZ, tj. tereny upraw rolniczych, łąk i pastwisk. Zmiana planu dopuszcza realizację planowanego przesyłowego gazociągu wysokoprężnego [...] relacji Sandomierz - Ostrowiec Św. wraz z obiektami, urządzeniami i infrastrukturą techniczną w tym światłowodem. Okoliczność ta powoduje, że przedmiotowa działka może być przeznaczona pod realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 ugn. Zgodnie z art. 6 u.g.n. celami publicznymi w rozumieniu ustawy są m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. Zatem podstawowa przesłanka zawarta w art. 124 u.g.n. została spełniona, gdyż ograniczenie sposobu korzystania z nieruchomości nastąpiło w sposób nie naruszający ustaleń wynikających z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Wojewoda wskazał, że z materiału dowodowego wynika, iż działka nr [...] zgodnie z ewidencją gruntów to łąki trwałe - LIII. W związku z powyższym, lokalizacja trasy gazociągu nie zmieni podstawowego przeznaczenia działek oraz nie wprowadzi znaczących ograniczeń w sposobie przyszłego zagospodarowania działek. Dla niniejszego przypadku jedyną uciążliwością będzie strefa ograniczonego użytkowania pasa terenu. Nadto po realizacji inwestycji będzie możliwe dalsze dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości. Organ odwoławczy wskazał, że materiał dowodowy sprawy zawiera m.in. Protokół z negocjacji z dnia 21 lipca 2011r., w sprawie wyrażenia zgody na budowę przedmiotowego gazociągu na działce o numerze [...] wraz z projektem umowy cywilnoprawnej i załącznikiem graficznym. Z dokumentu wynika, że właścicielka nieruchomości odmówiła zgody na jej udostępnienie. Począwszy od dnia 10 maja 2012r. pełnomocnik inwestora prowadził korespondencję z U. S. w sprawie warunków wyrażenia zgody na umiejscowienie w/w inwestycji na przedmiotowej działce przez jej właścicielkę. Dokumenty zawierały m.in. krótki opis planowanej inwestycji i sposobu jej wykonania, informację o ustaleniu strefy kontrolowanej oraz propozycje finansowe za umieszczenie gazociągu na nieruchomości. W załączeniu przesyłane były zarówno projekty umów cywilnoprawnych, jak i załączniki graficzne. Wobec braku porozumienia i w efekcie nie podpisania umowy cywilnoprawnej pomiędzy inwestorem a właścicielką przedmiotowej działki, pełnomocnik inwestora wnioskiem z dnia 22 stycznia 2014r., skierowanym do Starosty S. wystąpił na podstawie art. 124 u.g.n. o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania z nieruchomości poprzez przeprowadzenie przewodów i urządzeń służących do przesyłania gazu ziemnego, tj. gazociągu wysokiego ciśnienia [...] wraz z linią światłowodową. Wniosek zawierał wymagane przepisem artykułu 116 u.g.n. dokumenty i uzasadnienie. Starosta S. zawiadomieniem z dnia 31 marca 2014r. zawiadomił strony postępowania m.in. o jego wszczęciu. U. N. wniosła o zawieszenie postępowania dotyczącego ograniczenia sposobu korzystania z w/w działki do chwili wydania prawomocnego wyroku przez Sąd Rejonowy w S., w sprawie toczącej się z wniosku [...] Sp. z o.o. o odpłatne ustanowienie służebności przesyłu na działce [...] . Starosta S. postanowieniem z dnia 12 maja 2014r. odmówił zawieszenia postępowania w sprawie ograniczenia sposobu korzystania z przedmiotowej nieruchomości. Wojewoda [...], w wyniku złożonego przez U. N. zażalenia na w/w postanowienie, postanowieniem z dnia 7 lipca 2014r. stwierdził jego niedopuszczalność, zaś Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, prawomocnym postanowieniem z dnia 25 listopada 2014r. (sygn. akt II SA/Ke 968/14) odrzucił skargę U. N. na w/w postanowienie. Pismem z dnia 5 lutego 2015r. organ I instancji zawiadomił strony o możliwości zapoznania się z zebranym materiałem dowodowym, w oparciu o który podjęta została decyzja. Kończąc postępowanie, Starosta S. wydał decyzję z dnia 26 lutego 2015r. znak: [...]. Odnosząc się do zarzutu strony, iż nastąpiło naruszenie przepisów art. 7 i 77 k.p.a. poprzez przyznanie nadrzędności interesu publicznego nad interesem obywatela organ odwoławczy wskazał, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych (np. wyrok NSA z dnia 10-12-2014r. sygn. akt. II OSK 1282/13), że prawo własności, którego ochronę zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Z kolei stosownie do regulacji art. 31 ust. 3 Konstytucji ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ingerencja w sferę prawa własności pozostawać musi w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do wskazanych wyżej celów, dla osiągnięcia których ustanawia się określone ograniczenia. W ocenie organu odwoławczego chybiony jest zarzut mówiący o przyznaniu nadrzędności interesu publicznego nad interesem obywatela, bowiem organ I instancji podjął wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny oraz słuszny interes obywatela, a ponadto podjęte rozstrzygnięcie szczegółowo uzasadnił. Przedmiotowy gazociąg zapewni przesył gazu ziemnego z Sandomierza w kierunku Ostrowca Św. i Kielc. Inwestycja zapewni bezpieczeństwo zaopatrzenia w paliwo gazowe odbiorców. Obecnie eksploatowany gazociąg DN 300 pracuje na granicy możliwości technicznych oraz uniemożliwia zwiększenie dostaw gazu w rejonie Ostrowca Św. i Kielc. Ponadto jest on wyeksploatowany i w złym stanie technicznym, co przekłada się na bezpieczeństwo ludzi i mienia. Trasa projektowanego gazociągu została wyznaczona przy uwzględnieniu warunków terenowych (np. przekroczenie istniejących dróg), technicznych (np. wyeliminowanie zbędnych załamań i kierunków trasy, co ma wpływ na ewentualne awarie), obowiązujących przepisów prawa oraz uwarunkowań ewidencyjnych i urbanistycznych. Zdaniem wnioskodawcy zmiana projektowanej trasy jest niemożliwa, gdyż skutkowałaby wprowadzeniem dodatkowych punktów zmiany kierunku przebiegu gazociągu. Przyczyniłoby się to do dodatkowego ryzyka pojawienia się potencjalnych miejsc awarii na połączeniach kształtek oraz utrudniłoby lub wręcz uniemożliwiłoby zastosowanie urządzeń diagnostycznych. Wiązałoby się to także ze zwiększeniem długości i obszaru strefy kontrolowanej projektowanej inwestycji. Wojewoda Świętokrzyski uznał za bezzasadny zarzut dotyczący przeprowadzenia gazociągu trasą omijającą przedmiotową nieruchomość. Strona odwołująca nie wskazała innej, alternatywnej propozycji umiejscowienia gazociągu wraz ze stosownym umotywowaniem, tak jak to przedstawił to inwestor we wniosku z dnia 2 stycznia 2014r. Biorąc powyższe pod uwagę, Wojewoda uznał, że organ I wyważył interes prywatny z interesem publicznym. Przeznaczenie przedmiotowej działki zostało już wcześniej określone w miejscowym planie zagospodarowania pzrestrzennego. Mimo że interes strony przemawiał za konstytucyjnym prawem własności, organ prawidłowo uznał, że wobec nadrzędności interesu społecznego, jakim jest cel publiczny - budowa gazociągu, sprawa nie mogła zostać załatwiona w sposób zgodny z interesem U. N., co powoduje jej zarzut za bezzasadny. Odnosząc się do zarzutów dotyczących braku przeprowadzenia postępowania w przedmiocie ustalenia oddziaływania inwestycji w zakresie bezpieczeństwa oraz jego sprzeczności z normami środowiskowymi, Wojewoda Świętokrzyski stwierdził, że przepis art. 124 u.g.n., w oparciu o który podejmowane jest rozstrzygnięcie w sprawie nie nakłada na organy takiego obowiązku. Niniejsze postępowanie jest jedynie etapem przygotowania do realizacji inwestycji docelowej jaką jest budowa przedmiotowego gazociągu i ma na celu uzyskanie przez inwestora zgody na wejście w teren, w sytuacji, gdy strony nie doszły do porozumienia we wcześniejszym czasie, w wyniku prowadzonych rokowań. Dopiero posiadanie prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, pozwala inwestorowi na wystąpienie do właściwego organu z wnioskiem o pozwolenie na budowę. Podnoszony zarzut braku ustalenia organu w zakresie bezpieczeństwa oraz norm środowiskowych nie może zostać uznany za słuszny. Strona przede wszystkim nie określiła w sposób precyzyjny o jakie normy i jakie bezpieczeństwo jej chodzi. Ponadto kwestia ta leży w interesie inwestora, realizującego daną inwestycję. Organ podkreślił, że powodem realizacji planowanego gazociągu jest zły stan techniczny istniejącego gazociągu, który zostanie wyłączony z eksploatacji, a co za tym idzie realizacja tego gazociągu spowoduje właśnie poprawę bezpieczeństwa ludzi i mienia, co zostało juz wcześniej wskazane. Ponadto żaden przepis prawa nie nakłada na organy orzekające o ograniczeniu sposobu korzystania z nieruchomości pozyskania opinii biegłego w zakresie norm środowiskowych. Okoliczność ta nie wyklucza jednak możliwości pozyskania takiej opinii przez właściciela nieruchomości i przedłożenia jej do akt sprawy. Nieuzasadnionym jest jednak żądanie, aby pozyskana ona była z urzędu przez organ I instancji. W związku z powyższym Wojewoda [...] uznał, że przebieg gazociągu i jego lokalizację poprzedziła analiza warunków terenowych, obowiązujących przepisów prawa oraz uwarunkowań technicznych i urbanistycznych, a materiał dowodowy zgromadzony został w sposób wyczerpujący i pozwalający na zajęcie stanowiska zarówno przez organ I jak i II instancji, decyzja zawiera wszelkie elementy wymagane prawem, ze szczególnym uwzględnieniem przepisu art. 107 k.p.a.. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na decyzję Wojewody Świętokrzyskiego "z dnia 17 kwietnia 2014r." wniosła U. N., domagając się jej uchylenia oraz uchylenia poprzedzającej ją decyzji Starosty S. z dnia 26 lutego 2015r. i przekazania sprawy organowi I instancji do ponownego rozpoznania oraz zasądzenia kosztów postępowania. Skarżąca zarzuciła: - rażące naruszenie fundamentalnej zasady postępowania administracyjnego –prawdy obiektywnej wyrażonej w art. 7 k.p.a. i skonkretyzowanej w art. 77 k.p.a., - bezzasadne przyjęcie – wbrew normom k.p.a. nadrzędności interesu publicznego nad słusznym interesem strony – poprzez bezzasadne pozbawienie władztwa nad rzeczą, - pominięcie okoliczności, że usytuowanie gazociągu jest sprzeczne z normami środowiskowymi. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że żaden przepis prawa nie pozwala na domniemywanie wyższości interesu publicznego nad słusznym interesem obywatela. Organy obu instancji domniemują wyższość interesu publicznego, ignorując fakt, że posadowienie gazociągu wprowadza daleko idące ograniczenia w korzystaniu z nieruchomości, wskazując na ustanowienie strefy kontrolowanej, zakaz jakichkolwiek (poza trawnikiem) inwestycji. Ponadto projektowany gazociąg przebiega koło już istniejącego gazociągu DN 300, który też ma strefę kontrolną. Ograniczenia dotyczą nie tylko budowy wiążącej się ze znacznymi zniszczeniami na posesji skarżącej, ale później eksploatacji gazociągu. W ocenie skarżącej, nie została wyjaśniona kwestia bezpieczeństwa osób i mienia, w sytuacji gdy prace będą prowadzone w bezpośrednim sąsiedztwie starych gazociągów. Skarżąca zarzuciła, że inwestor przedstawił inny przebieg gazociągu w postępowaniu dotyczącym uzgodnienia środowiskowego planowanej inwestycji. Zdumiewa także skarżącą pośpiech organów obu instancji w procesowaniu nad wnioskiem złożonym dnia 7 lutego 2014r., podczas gdy trwa postępowanie sądowe w przedmiocie ustanowienia służebności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do dyspozycji art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sadów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zaskarżonych aktów i czynności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Zasady słuszności, czy też celowości nie mogą być brane pod uwagę przy rozstrzyganiu sprawy. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Na Sądzie zatem ciąży obowiązek kontroli zgodności zaskarżonej decyzji z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Podstawą zatem orzekania w postępowaniu sądowadministracyjnym jest materiał dowodowy zgromadzony w sprawie w toku postępowania administracyjnego prowadzonego przez właściwe organy w danej sprawie. W konsekwencji sąd administracyjny nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych w danej sprawie administracyjnej, a jedynie bada, czy ustalenia faktyczne dokonane przez organy administracji publicznej, których decyzje zostały zaskarżone odpowiadają prawu Podstawą materialnoprawną zaskarżonej decyzji jest przepis art. 124 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami, zwanej dalej u.g.n., który przewiduje w ust. 1 możliwość ograniczenia prawa do nieruchomości przez udzielenie zezwolenia na zakładanie i przeprowadzanie na nieruchomości ciągów drenażowych, przewodów służących do przesyłania płynów, gazów i energii elektrycznej oraz urządzeń łączności publicznej i sygnalizacji, a także innych podziemnych, naziemnych lub nadziemnych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń, jeżeli właściciel lub użytkownik wieczysty nie wyraża na to zgody. Unormowanie to jest szczególnym rodzajem wywłaszczenia, zdefiniowanego w art. 112 ust. 2 u.g.n., w związku z tym może być dokonane jedynie w sytuacji, gdy cel publiczny nie może być zrealizowany w inny sposób, niż poprzez ograniczenie praw do nieruchomości (art. 112 ust. 3). Sytuacja przewidziana w tym przepisie stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności, a decyzja udzielająca zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości prac określonych w art. 124 ust. 1 poprzedza rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę inwestycji, w którym stanowi dowód posiadania przez wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Ograniczenie prawa własności w trybie art. 124 u.g.n. możliwe jest, gdy plan miejscowy przewiduje na danej nieruchomości realizację celu publicznego lub w przypadku braku planu, gdy wydana została ostateczna decyzja o lokalizacji celu publicznego na danej nieruchomości. W niniejszej sprawie zostało prawidłowo ustalone, że zgodnie z obowiązującym Miejscowym Planem Zagospodarowania Przestrzennego Gminy W., przyjętym uchwałą nr IX/46/2011 Rady Gminy W. z dnia 14 listopada 2011r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy W. w granicach sołectw gminy oraz jego zmianą podjętą uchwałą nr XXI/124/2013 Rady Gminy W. z dnia 19 kwietnia 2013r. przedmiotowa działka o numerze [...] położona w W. znajduje się na terenie o symbolu 48 RZ i 60 RZ, tj. tereny upraw rolniczych, łąk i pastwisk. Uchwała o zmianie planu dopuściła realizację przesyłowego gazociągu wysokoprężnego [...] relacji Sandomierz - Ostrowiec Św. wraz z obiektami, urządzeniami i infrastrukturą techniczną w tym światłowodem. Należy zatem podzielić stanowisko organu, że powyższa okoliczność powoduje, iż przedmiotowa działka może być przeznaczona pod realizację celu publicznego, o którym mowa w art. 6 pkt 2 u.g.n.. Celem publicznym w rozumieniu ustawy jest bowiem, m.in. budowa i utrzymywanie przewodów i urządzeń służących do przesyłania lub dystrybucji gazów, a także innych obiektów i urządzeń niezbędnych do korzystania z tych przewodów i urządzeń. W planie określono teren, obejmujący m.in. działkę nr [...] , na którym przewiduje się realizację gazociągu wysokoprężnego [...] , co było warunkiem niezbędnym do podjęcia negocjacji z właścicielką nieruchomości celem jej udostępnienia, a w przypadku, gdyby do ugody nie doszło - do wydania decyzji w trybie art. 124 u.g.n.. Plan miejscowy nie rozstrzyga bowiem o ograniczeniu korzystania z nieruchomości, sprecyzowanie tego ograniczenia następuje dopiero w decyzji wydanej w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. Udzielenie zezwolenia, stosownie do art. 124 ust. 3 u.g.n., powinno być poprzedzone rokowaniami z właścicielem, których przedmiotem jest udzielenie przez niego zgody na wykonanie prac związanych z realizacją na jego gruncie inwestycji celu publicznego. Przepis art. 124 nie określa formy przeprowadzenia rokowań, jednakże spełnienie tego obowiązku, będącego przesłanką wszczęcia postępowania o uzyskanie zezwolenia na zajęcie nieruchomości oznacza sytuację, w której inwestor określił i zaproponował właścicielowi warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, o jakich mowa w art. 124 u.g.n. Z kolei niemożność uzyskania zgody właściciela oznacza stan, gdy nie odpowiedział on na zaproszenie do rokowań, sprzeciwił się wyrażeniu zgody albo też strony postawiły sobie wzajemnie takie warunki, że uznały je za niemożliwe do przyjęcia. Podkreślić należy, że uzasadniony interes właściciela nieruchomości wymaga, aby przebieg inwestycji celu publicznego był dla tej nieruchomości jak najmniej uciążliwy, a zakres ingerencji w prawa właściciela sprowadzony do minimum. Strony zmierzające do załatwienia sprawy w sposób przewidziany w art. 124 ust. 3 u.g.n. nie są związane żadnymi regułami w zakresie przeprowadzenia rokowań, poza obowiązkiem zainicjowania ich poprzez przedstawienie swojej propozycji rozstrzygnięcia. Rokowania mogą być zakończone w dowolnym czasie, nawet w sytuacji, gdy w ocenie jednej ze stron nie ma szans na zawarcie porozumienia. Nie przewidziano w treści wskazanej normy prawnej szczególnej formy zakończenia rokowań. Oznacza to, że strony samodzielnie i dowolnie decyduję nie tylko o tym, czy na ich skutek dojdą do porozumienia skutkującego dokonaniem czynności prawnej, lecz również o tym, kiedy je zakończyć (por. wyrok NSA z 22 lutego 2012r. sygn. akt I OSK 357/11). W ocenie Sądu, wskazany wyżej wymóg został w rozpoznawanej sprawie zrealizowany. Skarżąca jest współwłaścicielką nieruchomości, oznaczonej nr [...] , położonej w W., obręb 15, gmina W. (księga wieczysta nr [...] prowadzona w Sądzie Rejonowym w S.), przez którą ma być przeprowadzona inwestycja celu publicznego – w postaci gazociągu wysokiego ciśnienia [...] relacji Sandomierz – Ostrowiec Świętokrzyski wraz z instalacją światłowodową, przewidziana zapisami w/w miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z treści akt administracyjnych wynika, że inwestor określił i zaproponował właścicielce nieruchomości warunki uzyskania zgody na wykonanie prac, proponując odszkodowanie za udzielenie prawa do dysponowania nieruchomością. Począwszy od dnia 10 maja 2012r. pełnomocnik inwestora prowadził korespondencję z U. N. w sprawie warunków wyrażenia zgody na umiejscowienie w/w inwestycji na przedmiotowej działce przez jej właścicielkę. Dokumenty zawierały m.in. krótki opis planowanej inwestycji i sposób jej wykonania, informację o ustaleniu strefy kontrolowanej oraz propozycje finansowe za umieszczenie gazociągu na nieruchomości, przesyłane były zarówno projekty umów cywilnoprawnych, jak i załączniki graficzne. Jednak warunki przedstawione przez obie strony były dla nich wzajemnie nie do zaakceptowania i uniemożliwiały wypracowanie kompromisu, który czyniłby zbędnym wydanie kwestionowanej przez skarżącą decyzji. Złożenie przez Spółkę wniosku o wydanie decyzji ograniczającej sposób korzystania ze stanowiącej własność skarżącej nieruchomości świadczy de facto o zakończeniu przez nią tej fazy postępowania. Zatem, wbrew stanowisku skarżącej, brak porozumienia stron był wystarczający do stwierdzenia, że złożenie wniosku o wydanie kontrolowanej decyzji zostało poprzedzone etapem nieskutecznych negocjacji. Ponadto zauważyć należy, że w trybie art. 124 u.g.n. nie podlega weryfikacji organu okoliczność, czy inwestor zaproponował właścicielowi takie warunki, które są dla niego korzystne, czy takie które są dla niego nie do przyjęcia (por. wyrok WSA w W. z dnia 1 grudnia 2011r. I SA/Wa 1657/11). Rolą organów było wyłącznie zbadanie faktu, czy rokowania odbyły się, oraz czy na ich podstawie strony zawarły umowę, czy doszło do porozumienia pomiędzy nimi. Organy administracji nie mogły angażować się w przebieg rokowań. W tej sytuacji, brak zgody skarżącej, jako właścicielki nieruchomości nr [...] nie może powodować, że organ orzekając w trybie art. 124 ust. 1 u.g.n. nie powinien uwzględnić żądanie wnioskodawcy. W związku z tym zarzuty skarżącej dotyczące przeprowadzenia rokowań uznać należy za niezasadne. Nie można podzielić także zarzutu skarżącej, że organ wydając zaskarżoną decyzję niesłusznie przyjął nadrzędność interesu publicznego nad słusznym interesem strony – poprzez bezzasadne pozbawienie władztwa nad rzeczą. Z uzasadnienia decyzji wynika, że organ miał na uwadze to, że przedmiotowy gazociąg wysokiego ciśnienia [...] PN 6.3MPa MOP 6.0MPa umożliwi zwiększenie dostawy gazu w rejon Ostrowca Świętokrzyskiego i Kielc, inwestycja ma na celu zapewnienie bezpieczeństwa obecnego zaopatrzenia w paliwo gazowe, jak również pokrycie rosnącego zapotrzebowania na gaz w rejonie Ostrowca Świętokrzyskiego. W obecnej sytuacji dostawy paliwa gazowego realizuje się poprzez istniejący gazociąg wysokiego ciśnienia DN 300, którego stan techniczny nie gwarantuje pewności zasilania w gaz oraz uniemożliwia zwiększenie dostawy gazu w rejon Ostrowca Świętokrzyskiego i Kielc. Budowa gazociągu będzie realizowana z uwagi na zły stan techniczny istniejącego gazociągu, a co za tym idzie dla bezpieczeństwa ludzi i mienia. Inwestycja jest ściśle powiązana z rozwiązaniami poza jej obszarem, tzn. z możliwością techniczną przekroczenia istniejących dróg, zlokalizowanych w miejscowości W. gmina W., eliminacją zbędnych załamań i zmiany kierunków trasy z uwagi na wykluczenie potencjalnych punktów awarii, uwzględniając bezpieczeństwo użytkowania i eksploatacji. Zmiana projektowanej trasy przebiegu gazociągu skutkowałaby wprowadzeniem dodatkowych punktów zmiany kierunku jego przebiegu (kolan i łuków), co przyczyniłoby się do powstania dodatkowego ryzyka pojawienia się potencjalnych miejsc awarii na połączeniach kształtek oraz utrudniałoby lub uniemożliwiało zastosowanie w razie potrzeby tłoka diagnostycznego do bieżącej kontroli stanu technicznego gazociągu, a tym samym do utrzymywania niezawodności dostaw i bezpieczeństwa użytkowania gazociągu. Wiązałoby się to również ze zwiększeniem długości i obszaru strefy kontrolowanej inwestycji. Zgodnie z przepisem § 10 ust. 3 rozporządzenia Ministra Gospodarki z dnia 26 kwietnia 2013r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać sieci gazowe i ich usytuowanie w strefie kontrolowanej gazociągu nie należy wznosić obiektów budowlanych, urządzać stałych składów i magazynów oraz podejmować działań mogących spowodować uszkodzenia gazociągu podczas jego użytkowania. Działka skarżącej, która będzie zajęta pod planowaną inwestycję jest łąką, na której nie ma możliwości zabudowy i, jak sama skarżąca stwierdziła, obok istnieje strefa kontrolowana obecnie istniejącego, a przeznaczonego do likwidacji gazociągu [...]. Ponadto zapisy planu przewidują, że na terenach oznaczonych symb. 48RZ obowiązują ograniczenia w strefach ochronnych gazociągu, zgodnie z ustaleniami zawartymi w rozdz. 5. Lokalizacja trasy gazociągu nie zmieni podstawowego przeznaczenia działek oraz nie wprowadzi znaczących ograniczeń w sposobie przyszłego ich zagospodarowania. Jedyną uciążliwością będzie strefa ograniczonego użytkowania pasa terenu. Nadto po realizacji inwestycji będzie możliwe dalsze dotychczasowe wykorzystanie nieruchomości. W tej sytuacji nie można powiedzieć, że organ orzekający nieprawidłowo wyważył interes prywatny skarżącej z interesem publicznym. Ponadto organ słusznie podniósł, że podnoszona przez skarżącą ochrona prawa własności, którą zapewniają przepisy art. 21 ust. 1 i art. 64 ust. 1 i 3 Konstytucji RP, przepisy art. 6 ust. 1 Europejskiej Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności oraz art. 1 Protokołu nr 1 nie jest prawem bezwzględnym i doznaje określonych ograniczeń. Dopuszcza je Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej, stanowiąc w art. 64 ust. 3, że własność może być ograniczona tylko w drodze ustawy i tylko w takim zakresie, w jakim nie narusza to istoty prawa własności. Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, w tym prawa własności mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób (art. 31 ust. 3 Konstytucji. Jak wyżej wskazano, decyzja udzielająca zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości prac, określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n. stanowi ingerencję w konstytucyjnie chronione prawo własności, ale jest przewidziana w ustawie o gospodarce nieruchomościami. Odnosząc się do zarzutu, że usytuowanie gazociągu jest sprzeczne z normami środowiskowymi stwierdzić należy, że niniejsze postępowanie jest jedynie etapem przygotowania do realizacji inwestycji docelowej jaką jest budowa przedmiotowego gazociągu i ma na celu uzyskanie przez inwestora zgody na wejście na nieruchomość, w sytuacji, gdy strony nie doszły do porozumienia we wcześniejszym czasie w wyniku prowadzonych rokowań. Decyzja udzielająca zezwolenia na przeprowadzenie na nieruchomości prac, określonych w art. 124 ust. 1 u.g.n. poprzedza rozstrzygnięcie w przedmiocie pozwolenia na budowę inwestycji, w którym stanowi dowód posiadania przez wnioskodawcę prawa do dysponowania nieruchomością na cele budowlane, o którym mowa w art. 32 ust. 4 pkt 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. W niniejszym postępowaniu organ orzekający nie bada inwestycji pod względem zgodności z normami środowiskowymi, nie rozstrzyga także o sposobie realizacji inwestycji. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji pod względem jej legalności, Sąd nie stwierdził, aby w toku postępowania administracyjnego doszło do naruszenia prawa materialnego bądź przepisów postępowania, które mogłoby stanowić podstawę uwzględnienia skargi z przyczyn wskazanych w art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a. Tym samym, kwestionowana przez skarżącą decyzja nie budzi zastrzeżeń z punktu widzenia jej legalności. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. nr 153, poz. 1270).