II SA/Ke 551/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 26 listopada 2014 r. sprawy ze skargi A. G. na uchwałę Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 27 lutego 2014 r. nr XXXV/337/13 w przedmiocie zamiaru przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej oddala skargę. II SA/Ke 551/14 Uzasadnienie Rada Miejska w Staszowie w dniu 27 lutego 2013r. na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. "h" ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j.: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) i art. 5 ust. 5g ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.), podjęła uchwałę nr XXXV/337/13 w sprawie zamiaru przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej. W § 1 uchwały wskazano, że z dniem 1 września 2013r. podejmuje się zamiar przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej osobie fizycznej –E. C. w trybie i na zasadach określonych w art. 5 ust.5g do ust.5r ustawy o systemie oświaty. W § 2 w pkt 1 i 2 ustalono, że obwód Publicznej Szkoły Podstawowej pozostaje bez zmian. Stopień organizacyjny w/w szkoły nie ulega zmianie i obejmuje klasy I-III. W § 3 upoważniono Burmistrza Miasta i Gminy Staszów do zawarcia z osobą fizyczną umowy przekazania placówki wymienionej w § 1 uchwały na warunkach określonych w art. 5 ust. 5g - 5r ww. ustawy o systemie oświaty. W § 4 zobowiązano Burmistrza Miasta i Gminy Staszów do wykonania czynności o których owa w art. 5 ust.5l ustawy o systemie oświaty i zobowiązano go (w § 5 ) do wykonania uchwały. W § 6 określono, że uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą uchwałę wniosła A. G. zarzucając podjęcie uchwały bez podstawy prawnej i naruszenie zasady praworządności wyrażonej w art.7 Konstytucji RP. W uzasadnieniu skargi wyjaśniła m.in, że była zatrudniona na stanowisku nauczyciela w Publicznej Szkole Podstawowej w Wiśniowej od 2007r. W roku poprzedzającym przekazanie szkoły osobie fizycznej pracowała w wymiarze czasu pracy 6/18, przy pensji zasadniczej 2647,00 zł (w odniesieniu do całego etatu). W dniu 2 września 2013r. na skutek zaskarżonej - " intencyjnej" uchwały, a następnie "władczej" zmieniono jej warunki pracy na niekorzyść, tj. wymiar zatrudnienia do 5/40 godzin wymiaru pracy w tym 4/30 godzin dydaktycznych, a wynagrodzenie ustalono na 352,96 zł. Nadto pracodawca poinformował, że w pozostałym zakresie treść stosunku pracy będzie kształtowana na podstawie kodeksu pracy. Wskazała, że ma interes prawny we wniesieniu skargi, ponieważ w wykonaniu uchwały intencyjnej, a następnie władczej, zmieniono jej warunki pracy na niekorzyść. Stwierdzenie nieważności uchwały skutkować może uwzględnieniem powództwa o przywrócenie do pracy na poprzednich warunkach pracy i płacy. Odmienna wykładnia naruszałaby art.45 ust.1 Konstytucji RP czyniąc prawo do sądu iluzorycznym w sytuacji, w której roszczenie wynikające z normy prawa materialnego –prawa pracy nie mogłoby być uwzględnione z uwagi na odmowę kontroli zgodności z prawem uchwały. Ponadto wskazała, że ponosi skutki materialne podjęcia uchwały, ponieważ otrzymywała wyższe wynagrodzenie od poprzedniego pracodawcy, gromadziła składki z tytułu ubezpieczenia społecznego, miała opłacane składki na ubezpieczenie zdrowotne, a jako nauczyciel mianowany z uwagi na trwałość takiego stosunku pracy oczekiwała, że stan taki trwać będzie dostatecznie długo. Ponadto skutki prawne zaskarżonej uchwały dotykają nauczycieli, ponieważ utracili większość przywilejów określonych w ustawie z dnia 26 stycznia 1982r. Karta Nauczyciela. Zarzuciła, że uchwała została podjęta bez podstawy prawnej, ponieważ ustawa o systemie oświaty nie daje podstaw do podjęcia dwóch uchwał: intencyjnej i wykonawczej. Uchwała intencyjna nie zawiera konkretnych postanowień, nie może więc inicjować procedury powiadamiania pracowników i związków zawodowych na podstawia art.5 ust.5l ustawy. Uprawnienia pracowników i nauczycieli mogą wiec być realizowane tylko na podstawie uchwały o przekazaniu szkoły, a nie na podstawie uchwały o zamiarze uruchomienia procedury określonej w art. 5 ust.5g ustawy. Wynika to wprost z art.5 ust.5l ustawy. Skarżąca podniosła , że ustalenie obwodu szkoły przekazywanej nie należy do kompetencji Rady Miejskiej, ponieważ obwód ustala się w umowie o przekazaniu szkoły osobie fizycznej, co wynika z art.5 ust.5h ustawy o systemie oświaty. Z uwagi na powyższe, wniosła o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały. Gmina Staszów wniosła o oddalenie skargi podnosząc m.in. że skarżąca nie wykazała w sposób należyty interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały. Nie przywołała przepisów prawa materialnego, które gwarantowałyby jej ciągłość zatrudnienia na niezmiennych warunkach pracy i płacy przez okres niezbędny do uzyskania wieku emerytalnego. Stabilności warunków zatrudnienia nie gwarantuje także sama Karta Nauczyciela przewidująca możliwość ograniczenia zatrudnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Przedmiotem kontroli Sądu w niniejszej sprawie była uchwała Rady Miejskiej w Staszowie z dnia 3 sierpnia 2012 r., Nr XX/121/12 w sprawie zamiaru przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej osobie fizycznej. Zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2011 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej u.s.g., każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. Skargę na uchwałę lub zarządzenie, o których mowa w ust. 1, można wnieść w imieniu własnym lub reprezentując grupę mieszkańców gminy, którzy na to wyrażą pisemną zgodę (ust. 2a). Skarżąca A. G. pismem z dnia 29 kwietnia 2014r. 2012 r., wezwała Radę Miejską w Staszowie do usunięcia naruszenia prawa dokonanego zaskarżoną uchwałą. W odpowiedzi na powyższe, Rada Miejska podjęła w dniu 21 maja 2014r. uchwałę o nieuwzględnieniu wezwania do usunięcia naruszenia prawa dokonanego przedmiotową uchwałą. Pismem z dnia 27 maja 2014r. Rada Miejska powiadomiła A. G. o powyższej uchwale, doręczając jej kserokopię. W dniu 9 czerwca 2014r. A. G. wniosła skargę do sądu za pośrednictwem organu. Skarga została wobec tego wniesiona w terminie o jakim mowa w art. 53 § ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j.: Dz. U. z 2012 r. Nr 270 ze zm.), dalej zwanej p.p.s.a. Zgodnie ze stanowiskiem Naczelnego Sądu Administracyjnego, wyrażonym w uchwale z dnia 2 kwietnia 2007 r. o sygn. akt II OPS 2/07 (publ. ONSAiWSA 2007/3/60), art. 53 § 2 powyższej ustawy ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W pierwszej kolejności, rozważeniu w tej sprawie wymaga, czy skarżąca posiada interes prawny w zaskarżeniu przedmiotowej uchwały. Merytoryczna ocena zasadności skargi wniesionej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest bowiem możliwa, jeśli skarżący nie ma legitymacji procesowej do wniesienia skargi. Jak podnosi się to w orzecznictwie i doktrynie prawa, skarga wnoszona na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest rodzajem skargi powszechnej, służącej każdemu, kto zarzuca naruszenie porządku prawnego. Środek ten jest nakierowany na ochronę praw podmiotowych. Nawet sprzeczność uchwały z prawem nie daje legitymacji do wniesienia skargi, jeżeli taka uchwała nie narusza chronionego interesu prawnego lub uprawnienia skarżącego. Skargę na uchwałę organu gminy może wnieść tylko podmiot, który zgodnie z normą prawa materialnego ma interes prawny lub uprawnienie. Istotą interesu prawnego jest związek z konkretną normą prawa materialnego, którą można wskazać jako jego podstawę i z której można wywodzić swoje uprawnienia. Interes prawny winien być aktualny, obiektywnie istniejący w dacie wejścia w życie zaskarżonego aktu, bądź najpóźniej w dacie złożenia skargi. Nie może to być tylko interes przewidywany w przyszłości, hipotetyczny. Naruszenie interesu prawnego konkretnego podmiotu nie może polegać na tym, że uchwała mogłaby stwarzać zagrożenie wystąpienia naruszenia w przyszłości. Jednocześnie interes prawny powinien być indywidualny, własny i skonkretyzowany. Oznacza to, że musi on wynikać ze ściśle określonego przepisu prawa oraz odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego zaskarżony akt. Interes prawny, którego istnienie warunkuje przyznanie legitymacji skargowej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., powinien bezpośrednio dotyczyć sfery prawnej podmiotu wnoszącego skargę, a więc skarżącemu powinno przysługiwać konkretne prawo podmiotowe o charakterze prywatnoprawnym, bądź publicznoprawnym, wynikające z przepisów prawa materialnego, które najpóźniej w dacie wniesienia skargi zostało naruszone zaskarżonym aktem. Skarżący wnosząc skargę musi więc wykazać, że zaskarżona uchwała naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sytuację prawną, np. pozbawia go pewnych uprawnień, czy też uniemożliwia ich realizację. Brak bezpośredniego wpływu uchwały (zarządzenia) na sferę prawną określonego podmiotu nie pozwala na przyznanie mu legitymacji. Przenosząc powyższe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy, w ocenie Sądu, skarżąca nie wykazała związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a naruszeniem jej aktualnej, indywidualnej sytuacji prawnej. Należy wskazać, że z treści samej skargi wynika, że Rada Miejska w Staszowie podjęła dwie uchwały w przedmiocie przekazania Publicznej Szkoły i Przedszkola w Wiśniowej osobie fizycznej : pierwszą podjętą w dniu 27 lutego 2013r o zamiarze przekazania prowadzenia Publicznej Szkoły Podstawowej i Przedszkola w Wiśniowej osobie fizycznej, która jest przedmiotem zaskarżenia w tej sprawie i drugą uchwałę "władczą" o przekazaniu tej szkoły, w wyniku których jak twierdzi skarżąca doszło do naruszenia jej interesu prawnego poprzez pogorszenie sytuacji ekonomicznej i pozbawienia pewnych uprawnień z Karty Nauczyciela. Zaskarżona uchwała jest zatem tzw. uchwałą o charakterze intencyjnym i pomijając tu kwestię, czy rada miejska miała prawo do jej podjęcia w oparciu o przepisy ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j.: Dz. U. z 2004 r. Nr 256, poz. 2572 ze zm.) dalej jako ustawa o systemie oświaty, stwierdzić należy, że zaskarżona uchwała mająca charakter intencyjny nie mogła w żaden sposób wpływać na sytuację prawną skarżącej. Przepis art. 5 ust. 5g ustawy o systemie oświaty stanowi: "Jednostka samorządu terytorialnego, będąca organem prowadzącym szkołę liczącą nie więcej niż 70 uczniów, na podstawie uchwały organu stanowiącego tej jednostki oraz po uzyskaniu pozytywnej opinii organu sprawującego nadzór pedagogiczny, może przekazać, w drodze umowy, osobie prawnej niebędącej jednostką samorządu terytorialnego lub osobie fizycznej, prowadzenie takiej szkoły". Zgodnie z przepisem art. 5 ust. 5h, umowa, o której mowa w ust. 5g, określa w szczególności: 1) w przypadku szkoły podstawowej i gimnazjum - wskazanie czy, szkole ustala się obwód, a jeżeli szkole nie ustala się obwodu - warunki przyjmowania uczniów do szkoły; 2) tryb przejęcia szkoły lub placówki przez jednostkę samorządu terytorialnego w przypadkach, o których mowa w ust. 5j i 5k; 3) warunki korzystania z mienia przejętej szkoły lub placówki; 4) tryb kontroli przestrzegania warunków umowy; 5) warunki i tryb rozwiązania umowy za wypowiedzeniem. Uchwała intencyjna nie wywołuje bezpośredniego skutku w postaci upoważnienia do zawarcia umowy o jakiej mowa w w/w art. 5 ust.5g w zw. z art.5 ust.5h ustawy o systemie oświaty. W wyniku podjęcia takiej uchwały, nie mógł być zatem w żaden sposób naruszony interes prawny skarżącej. Ponadto podkreślanie przez skarżącą pogorszenia jej sytuacji ekonomicznej w wyniku podjęcia tej uchwały ocenić należy jako naruszenie jej interesu faktycznego a nie prawnego. Powoływanie się na zmiany w zakresie stosunków zatrudnieniowych nauczycieli, chociażby w wymiarze trwałości stosunków pracy czy emerytalno - rentowym nie mogą być kwalifikowane w kategoriach naruszeń prawa świadczących o istnieniu interesu prawnego. Wskazywane argumenty aczkolwiek istotne, świadczą o istnieniu po jej stronie jedynie interesu faktycznego. Skarżąca nie wskazała, że zaskarżona uchwała poprzez naruszenie prawa jednocześnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną – wynikająca z konkretnie wskazanego przepisu prawa materialnego. Nie przywołała żadnego przepisów prawa materialnego, z których bezpośrednio wynikałyby jej prawa (obowiązki), które zostały naruszone zaskarżoną uchwałą. Interesu prawnego nie można wywodzić z ogólnego powoływania się na pogorszenie sytuacji ekonomicznej i prawnej nauczyciela w przypadku samego zamiaru przekazania szkoły osobie fizycznej wskazanej w zaskarżonej uchwale. Odnosząc się do zarzutu skarżącej o pozbawieniu jej prawa do sądu poprzez odmowę kontroli zaskarżonej uchwały, powołać należy orzeczenie Trybunału Konstytucyjnego, który w wyroku z dnia 16 września 2008 r. w sprawie SK 76/06 (publ. OTK-A 2008/7/121) stwierdził, że art. 101 ust.1 u.s.g. nie narusza art.45 ust.1 Konstytucji RP tj. prawa do sądu, odsyłając do regulacji materialnoprawnej konkretnego interesu prawnego, stanowiącego konieczną przesłankę inicjowania przez jednostkę kontroli sądu administracyjnego uchwał lub zarządzeń organu gminy. W związku z powyższym, wobec stwierdzenia, że po stronie skarżącej istnieje jedynie interes faktyczny w zaskarżeniu uchwały, brak było podstaw do skutecznego wniesienia skargi w trybie art.101 ust.1 u.s.g. W tej sytuacji argumenty skarżącej wskazujące na podjęcie zaskarżonej uchwały niezgodnie z prawem nie mogły zostać poddane ocenie Sądu. Możliwość zbadania zgodności z prawem zaskarżonej uchwały przez Sąd, byłaby możliwa tylko przy ustaleniu, że interes prawny skarżącej został naruszony kwestionowaną uchwałą Rady Miejskiej w Staszowie. Z powyższych względów Sąd na podstawie art.151 p.p.s.a. oddalił skargę.