II SA/Ke 551/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi B. U. na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 18 sierpnia 2025 r. [...] w przedmiocie odmowy wydania nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji; II. zasądza od Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz B. U. kwotę [...](pięćset) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z 18 sierpnia 2025 r. [...], po rozpatrzeniu odwołania B. U. i D. U. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta Kielce z 19 maja 2025 r. odmawiającej wydania nakazu wykonania określonych czynności lub robót budowlanych polegających na przebudowie związanej ze zmianą sposobu użytkowania piętra budynku usługowo – handlowego, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa i art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r., poz. 418), utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że w toku prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego I i II instancji postępowania wyjaśniającego w sprawie robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania budynku usługowo - handlowego zlokalizowanego w K. na działkach o nr ewid. [...] i [...], podczas przeprowadzonej 13 czerwca 2024 r. kontroli ustalono, że na piętrze tego budynku w trzech wcześniej istniejących salach sprzedaży wykonane zostały roboty budowlane polegające na wydzieleniu za pomocą ścianek działowych z płyt gipsowo kartonowych poszczególnych pomieszczeń, w tym sanitariatów, pomieszczeń socjalnych, pokoi urodzinowych oraz na poszerzeniu trzech otworów drzwiowych. Ponadto w jednym z pomieszczeń wykonana została konstrukcja metalowa ze strefą zabaw dla dzieci, zjeżdżalniami, kuleczkami i podestami. Na podstawie oświadczeń właścicieli budynku ustalono, że od kwietnia 2024 r. pomieszczenia zostały wynajęte, a najemca, zgodnie ze zgłoszeniem z 18 czerwca 2024 r. wykonał prace remontowe dostosowujące lokale do aktualnych wytycznych sanepidu. Następnie w toku postępowania organ uzyskał "Opinię dotyczącą budynku usługowo - handlowego w K. przy ul. [...]", w której stwierdzono, że trzy poszerzenia otworów przejściowych zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i obowiązującymi warunkami technicznymi. W aktach sprawy znajduje się także "Opinia dotycząca wymogów przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych przez Państwową Straż Pożarną" z 21 czerwca 2024 r., z której wynika, że szerokość drogi ewakuacyjnej, szerokość biegu schodów klatki schodowej z części wynajmowanej do wyjścia na zewnątrz, wysokość stopnia schodu i szerokość spocznika spełniają wymogi przepisów rozporządzenia z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Zatem nie ma obowiązku przeprowadzenia czynności kontrolno-rozpoznawczych dla bawialni, gdyż część najmowanego, istniejącego budynku nie zmieniła kwalifikacji zgodnie z § 209 ww. rozporządzenia jako ZŁ III - budynek użyteczności publicznej. Ponadto z informacji uzyskanej od Prezydenta Miasta Kielce wynikało, że dostosowywanie obecnych pomieszczeń użytkowych - sklepu odzieżowego na bawialnię - jest zmianą sposobu użytkowania, o której mowa w art. 71 Prawa budowlanego. W trakcie przeprowadzonych przez inspektorów PINB dla Miasta Kielce 13 listopada 2024 r. oględzin w sprawie robót budowlanych i użytkowania piętra przedmiotowego budynku zapisano w protokole, że w jednym z pomieszczeń wydzielono powierzchnię pod kawiarnię i sprzedaż artykułów spożywczych. Następnie ustalono, że 30 grudnia 2024 r. zapadła decyzja Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego zatwierdzająca kawiarnię zlokalizowaną w bawialni do prowadzenia działalności w zakresie przygotowania napojów, porcjowania i sprzedaży ciast oraz sprzedaży artykułów spożywczych. PINB dla Miasta Kielce, po wszczęciu postępowania w sprawie przebudowy, wydał 19 grudnia 2024 r. decyzję nakładającą na inwestora wykonanej przebudowy piętra budynku usługowo-handlowego, obowiązek przedłożenia opinii technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych, którą Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wydaną 20 lutego 2025 r. decyzją uchylił w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Dalej organ odwoławczy podał, że przedmiotem niniejszego postępowania jest decyzja organu I instancji wydana a contrario w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. Jak wynika z ustaleń organu I instancji, w trzech pomieszczeniach użytkowanych wcześniej jako sklep odzieżowy na piętrze budynku wykonano roboty budowlane, w tym ingerujące w elementy konstrukcyjne budynku (poszerzenie otworów drzwiowych) stanowiące przebudowę tych pomieszczeń połączone ze zmianą ich użytkowania na bawialnię dla dzieci oraz związaną z nią kawiarnię. Wykonanie przebudowy wraz ze zmianą sposobu użytkowania nastąpiło ponad 20 lat po wydaniu w 2003 r. decyzji o pozwoleniu na użytkowanie przedmiotowego budynku, a zatem nie będzie w tej sprawie miał zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, dla którego istotnym odstąpieniem od zatwierdzonego projektu byłaby, zgodnie z art. 36a ust. 5 pkt 1 ww. ustawy, zmiana sposobu użytkowania. Następnie cytując treść art. 3 pkt 7a art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a Prawa budowlanego Wojewódzki Inspektor uznał, że przebudowa w tym przypadku została wykonana samowolnie. Dopuszczenie się samowoli budowlanej w zakresie zmiany sposobu użytkowania obiektu, związanej z wykonaniem robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę nie podlega postępowaniu legalizacyjnemu prowadzonemu na podstawie art. 71a ust. 1 Prawa budowlanego, przepis ten ma bowiem zastosowanie wyłącznie w przypadku zmiany sposobu użytkowania bez wykonywania jakichkolwiek robót wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia. Natomiast zgodnie z obowiązującą linią orzeczniczą postępowanie naprawcze prowadzone jest w oparciu o art. 50-51 ww. ustawy w przypadku samowolnych robót budowlanych i zmiany sposobu użytkowania obiektu lub jego części. Taka legalizacja robót budowlanych, ze względu na ich wyższy stopień skomplikowania, wyprzedza legalizację samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu w zakresie uregulowanym art. 71 a ustawy Prawo budowlane (zob. wyrok NSA z 29 lutego 2008 roku, II OSK 119/07). Tak więc właściwe było w prowadzonym postępowaniu zastosowanie art. 51 ust. 1 pkt 2 ww. ustawy. Organ II instancji podniósł, że w toku postępowania ustalono, że wykonane roboty, w tym poszerzenie otworów przejściowych, zostały wykonane zgodnie ze sztuką budowlaną i spełnione są dla dojść do bawialni wymogi dotyczące przepisów bezpieczeństwa pożarowego zawarte w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zatem zasadnie PINB ocenił, że brak jest podstaw do nakładania obowiązku wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych związanych z wykonaną przebudową i stosując a contrario art. 51 ust. 1 pkt 2 w związku z ust. 7, zasadnie odmówił nakazania wykonania jakichkolwiek czynności lub robót budowlanych w tym budynku. Co do zarzutu dotyczącego nieuwzględnienia wyroku Sądu Okręgowego w Kielcach z 10 maja 2023 r. organ wskazał, że orzeczenie to nie wpłynie na dostęp do bawialni, która ma ten dostęp zapewniony od strony zachodniej. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia wnieśli B. U. i D. U., którego skarga została odrzucona. Skarżąca w skardze podniosła, co następuje. 1. Zaskarżona decyzja pozostawia poza wszelką kontrolą kwestię zmiany sposobu użytkowania piętra budynku. Decyzja ta bowiem bez podstawy prawnej legalizuje samowolną zmianę sposobu użytkowania piętra budynku, pomimo że użytkowanie piętra budynku sprzeczne jest z decyzją o pozwoleniu na budowę i decyzją o pozwoleniu na użytkowanie, a organy obu instancji ograniczyły zakres kontroli tylko do spraw technicznych i bezpieczeństwa przeciwpożarowego. Skarżąca podkreśliła, że pozwolenie na budowę dla przedmiotowego budynku udzielone zostało na budynek usługowo-handlowy (sprzedaż art. przemysłowych, biuro) i nie obejmowało ono bawialni i gastronomii. Organ winien więc sprawdzić, czy zmiana sposobu użytkowania piętra budynku jest zgodna z planem zagospodarowania przestrzennego bądź decyzją o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu. 2. Organ błędnie ustalił, że zmiana sposobu użytkowania piętra budynku ze sklepu odzieżowego na bawialnię z kawiarnią jest następstwem robót budowlanych wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę i w związku z tym, że zmiana sposobu użytkowania piętra budynku winna zostać rozstrzygnięta w oparciu o art. 50- 51, nie zaś art. 71 a Prawa budowlanego. Organ dokonał następujących błędnych ustaleń faktycznych, które mają istotny wpływ na wynik sprawy: a. błędnie uznał, że zmiana sposobu użytkowania piętra budynku ze sklepu odzieżowego na bawialnię dokonana przez najemcę piętra jest następstwem robót budowlanych wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę, podczas gdy prace budowlane wykonywane przez inwestora bawialni nie wymagały decyzji o pozwoleniu na budowę, gdyż polegały na montażu ścianek działowych z płyt gipsowo- kartonowych na stelażu metalowym, które nie ingerowały w konstrukcję budynku, b. w zaskarżonej decyzji przyjęto ustalenia organu pierwszej instancji, że "...w trzech pomieszczeniach użytkowanych wcześniej jako sklep odzieżowy na piętrze budynku usługowo- handlowego wykonano roboty budowlane, w tym ingerujące w elementy konstrukcyjne budynku (poszerzenie otworów drzwiowych) stanowiące przebudowę tych pomieszczeń połączone ze zmianą ich użytkowania na bawialnię dla dzieci oraz związaną z nią kawiarnię". Organ dokonał błędnych ustaleń, gdyż roboty budowlane ingerujące w elementy konstrukcyjne budynku (poszerzenie otworów drzwiowych) nie były połączone ze zmianą użytkowania sklepu odzieżowego na bawialnię. Prace ingerujące w elementy konstrukcyjne budynku nie mają żadnego związku ze zmianą sposobu użytkowania sklepu odzieżowego na bawialnię. Wykonane były bowiem jeszcze podczas funkcjonowania na piętrze budynku sklepu odzieżowego, 5 lat przed zawarciem umowy najmu z inwestorem bawialni, c. organ błędnie ustalił, że zmiana sposobu użytkowania sklepu odzieżowego na bawialnię z kawiarnią, zlokalizowanych na piętrze budynku jest następstwem robót budowlanych wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę, d. organ błędnie przyjął, że inwestorem prac budowlanych polegających na poszerzeniu 3 otworów drzwiowych wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę był inwestor bawialni, podczas gdy inwestorem tych prac byli właściciele budynku usługowo- handlowego, bądź poprzedni najemcy piętra budynku prowadzący sklep odzieżowy. Poszerzenie otworów drzwiowych wykonane zostało bowiem 5 lat przed zawarciem umowy najmu z inwestorem bawialni, 3. organy obu instancji dokonały błędnych ustaleń faktycznych poprzez przyjęcie, że decyzja z 19 grudnia 2024 r. dotyczyła oceny technicznej robót budowlanych wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę polegających na poszerzeniu 3 otworów drzwiowych, podczas gdy organ przeprowadził i zakończył ocenę techniczną robót budowlanych wymagających decyzji o pozwoleniu na budowę polegających na poszerzeniu 3 otworów drzwiowych jeszcze przed wydaniem tej decyzji i przed wszczęciem postępowania administracyjnego w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu na piętrze budynku. Zatem organ błędnie ustalił, że w przedmiotowym postępowaniu dotyczącym zmiany sposobu użytkowania lokalu na piętrze budynku należy zastosować art. 50- 51 Prawa budowlanego ze względu na ingerencję podczas zmiany sposobu użytkowania piętra budynku w elementy konstrukcyjne, tj. wykonanie poszerzenia 3 otworów drzwiowych. Ingerencja w zmiany konstrukcyjne miała bowiem miejsce 5 lat wcześniej, więc prace budowlane związane z poszerzeniem otworów drzwiowych nie mają związku ze zmianą sposobu użytkowania lokalu bawialni. Ponadto organ zakończył postępowanie w sprawie poszerzenia otworów drzwiowych jeszcze przed wszczęciem postępowania w sprawie zmiany sposobu użytkowania lokalu na piętrze. 4. Organy błędnie ustaliły, że decyzja z 19 grudnia 2024 r. wydana w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego miała doprowadzić piętro budynku do stanu zgodnego z prawem w zakresie poszerzenia 3 otworów drzwiowych, czyli ingerencji w konstrukcję budynku, gdyż przedmiotem nałożenia obowiązków wynikających z tej decyzji nie były kwestie związane z elementami konstrukcyjnymi, lecz tylko prace, które nie ingerowały w konstrukcję budynku - polegające na wykonywaniu ścian działowych z płyt gipsowo-kartonowych, na wykonanie których nie jest wymagana decyzja o pozwoleniu na budowę. 5. Organy obu instancji nie dostrzegły, że kontrola PINB dotycząca zmiany sposobu użytkowania piętra budynku prowadzona w oparciu o decyzję z 19 grudnia 2024 r. nie dotyczyła kontroli robót budowlanych związanych z konstrukcją budynku, lecz dotyczyła tylko kontroli robót związanych z wykonaniem ścianek działowych i że wobec powyższego bezpodstawnie prowadził postępowanie w oparciu o art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. 6. Organ błędnie zastosował przepisy prawa materialnego, bowiem decyzja z 19 grudnia 2024 r. dotycząca zmiany sposobu użytkowania piętra budynku winna być wydana w oparciu o art. 71a, a nie art. 51 ust.1 pkt 2 Prawa budowlanego. Zdaniem wnoszącej skargę w niniejszej sprawie samowolna zmiana sposobu użytkowania przez inwestora bawialni nie była związana z wykonywaniem robót budowlanych wymagających decyzji pozwalającej na ich realizację. Postępowanie wyjaśniające bezspornie wskazuje, że prace budowlane wykonywane przez inwestora bawialni nie wymagały decyzji o pozwoleniu na budowę. 7. Zaskarżona decyzja wydana została w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego, co uniemożliwi w przyszłości wyegzekwowanie od inwestora doprowadzenia piętra budynku do stanu zgodnego z prawem w zakresie innych naruszeń prawa budowlanego wywołanych zmianą sposobu użytkowania piętra budynku. Wynika to z faktu, że organ w trybie art. 51 ust. 1 pkt 2 decyzję może wydać tylko raz. 8. Wydana decyzja jest zaprzeczeniem istoty postępowania naprawczego, bowiem po przedstawieniu organowi nadzoru budowlanego opinii, których sporządzenie nakazał organ, nie będzie on miał możliwości doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w zakresie innych naruszeń prawa związanych ze zmianą sposobu użytkowania piętra budynku. 9. Skarżąca zaznaczyła, że w sytuacji, gdyby Sąd uznał, iż postępowanie dotyczące samowolnej zmiany sposobu użytkowania powinno być prowadzone w oparciu o art. 50- 51 Prawa budowlanego, to organ błędnie jednak przyjął, że doprowadzenie piętra budynku do stanu zgodnego z prawem w zakresie bezpieczeństwa pożarowego i prawidłowego wykonania ścianek działowych jest wystarczające do zakończenia postępowania. Organ pominął bowiem kwestie doprowadzenia do stanu zgodnego z prawem w zakresie innych istotnych aspektów, w szczególności nie sprawdził czy zmiana sposobu użytkowania piętra w budynku zgodna jest z planem zagospodarowania przestrzennego bądź warunkami zabudowy i innymi przepisami prawa budowlanego. 10. Zaskarżona decyzja nie uwzględniania, że podczas zmiany sposobu użytkowania piętra budynku doszło do istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki i warunków pozwolenia na budowę, a organ bezprawnie zalegalizował naruszenie decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu oraz decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku usługowo- handlowego. Naruszenie tych decyzji dotyczy zakresu terenu inwestycji objętego decyzjami. 11. Organ bezprawnie zalegalizował naruszenie art. 3 pkt. 11 Prawa budowlanego, a zaskarżona decyzja nie doprowadziła do stanu zgodności z prawem w zakresie prawa do dysponowania nieruchomością w rozumieniu tego przepisu, w wyniku czego organ nadzoru przyznał inwestorowi bawialni więcej praw niż wynika to z decyzji o pozwoleniu na budowę i decyzji o pozwoleniu na użytkowanie. Dodatkowym uprawnieniem jest zalegalizowanie jedynego dojścia do bawialni poprzez działkę sąsiednią, nie objętą pozwoleniem na budowę i na użytkowanie. 12. Zaskarżonej decyzji autorka skargi zarzuciła, że umożliwiłaby ona inwestorowi obejście przepisów prawa. Wskazała, że gdyby inwestor zgodnie z prawem złożył wniosek o zmianę sposobu użytkowania przedmiotowej części obiektu budowlanego, to do zgłoszenia musiałby dołączyć oświadczenie o prawie do dysponowania nieruchomością. W tej sprawie organ, nie uwzględniając faktu, że inwestor nie dysponuje tytułem prawnym do nieruchomości sąsiedniej i nie badając w ogóle tej kwestii doprowadziłby do sytuacji, że inwestor uzyskałby zmianę sposobu użytkowania nieruchomości z wykorzystaniem nieruchomości sąsiedniej, czego nigdy nie uzyskałby w drodze legalnie złożonego zgłoszenia. 13. Zaskarżonej decyzji skarżąca zarzuciła zalegalizowanie niezgodności bawialni i dojścia do bawialni z przepisami techniczno-budowlanymi - § 16 ust. 1 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Wskazała, że zgodnie z tym przepisem, minimalna szerokość dojścia do budynku użyteczności publicznej winna wynosić 1,5 m. Natomiast jedyne dojście, które zostało zorganizowane dla klientów, personelu i na dostawę masy towarowych z drogi publicznej ulicy [...] do bawialni prowadzi przez rampę o szerokości 1,28 m. 14. Skarżąca stwierdziła, że organy nie podjęły żadnych czynności w celu doprowadzenia do zgodności z prawem dojścia do lokalu bawialni, nie podjęły czynności w celu przywrócenia do użytkowania dojścia do lokalu bawialni z terenu nieruchomości własnej właścicieli budynku, poprzez teren objęty zgodami budowlanymi, które zgodne jest z warunkami technicznymi. Nadzór budowlany nie podjął też żadnych czynności w sprawie bezprawnego zablokowania dojścia do bawialni od strony działek nr [...] i [...] objętych zgodami budowlanymi. Wyjście z bawialni na działki nr [...] i [...] zamknięte jest kratami, pomimo że jest ono oznaczone wewnątrz budynku, jako wyjście ewakuacyjne. 15. Zdaniem skarżącej zaskarżona decyzja nie doprowadza do stanu zgodności z prawem w zakresie dokonanej zmiany zagospodarowania terenu zwiększającej obszar zagospodarowania obiektu poza działkę objętą zgodami budowlanymi. 16. Zaskarżona decyzja nie uwzględnia prawomocnego wyroku Sądu Okręgowego w K. II Ca [...] i tytułu wykonawczego, który ma wpływ na doprowadzenie wykonanej inwestycji do stanu zgodnego z prawem. Wyrok ten zobowiązuje właścicieli budynku do wydania części nieruchomości sąsiedniej, na której znajdują się podjazd i schody. Właściciele budynku nie zastosowali się do tego wyroku. Dokonując zmiany sposobu użytkowania sklepu odzieżowego na bawialnię z kawiarnią wyznaczyli dojście do bawialni przez nieruchomość sąsiednią, którą zgodnie z wyrokiem zobowiązani są wydać. 17. W niniejszym postępowaniu stroną postępowania winni być właściciele budynku, nie zaś najemca części budynku. Ze względu na zmianę sposobu użytkowania bez dokonania zgłoszenia postępowanie winno być prowadzone w oparciu o art. 71a Prawa budowlanego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Odnosząc się do zarzutów skargi dotyczących wejścia od strony wschodniej budynku do bawialni z kawiarnią znajdujących się na piętrze budynku przy ulicy [...] w K. organ wskazał, że Sąd Rejonowy W K. Wydział VIII Cywilny postanowieniem z 22 stycznia 2024 r. w sprawie o sygn.. akt VIII Ns [...] udzielił zabezpieczenia na czas trwania postępowania w sprawie z wniosku R. S., M. S. i B. P. o ustanowienie służebności drogi koniecznej w ten sposób, że zezwala na korzystanie przez każdoczesnego właściciela zabudowanej nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów jako działka nr [...] oraz [...] położonej w K., na przechodzenie i przejeżdżanie do drogi publicznej ulicy [...] w K. pasem o szerokości 3 m, w tym istniejącym podjazdem o szerokości 1,5 licząc od strony wschodniej budynku znajdującego się na nieruchomości wnioskodawczyń, z nieruchomości składającej się między innymi z działki [...] położonej w K. ul. [...]. Na rozprawie sądowej skarżąca poparła skargę, pełnomocnik organu i pełnomocnik uczestników wnieśli o oddalenie skargi, a uczestnik postępowania D. U. przyłączył się do skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, częściowo z przyczyn w niej wskazanych. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, dalej p.p.s.a. (Dz. U. 2026.143 t.j. ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Sąd stwierdził naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Przedmiotem sprawy określonym w zawiadomieniu z dnia 18 listopada 2024 r. o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego oraz w zapadłych w sprawie decyzjach, była kwestia wdrożenia postępowania naprawczego, o jakim mowa w art. 50 i 51 Prawa budowlanego w stosunku do robót budowlanych, których wykonanie stwierdzono w czasie kontroli i oględzin przeprowadzonych w dniu 13 czerwca 2024 r., w dniu 13 listopada 2024 r. i w dniu 9 kwietnia 2025 r., na piętrze budynku usługowo-handlowego zlokalizowanego na działkach nr [...] i [...] przy ulicy [...] w K.. Organy obu instancji przyjęły przy tym, że powodem przeprowadzenia postępowania naprawczego, mimo zgłaszanych wniosków o przeprowadzenie postępowania dotyczącego samowolnej zmiany sposobu użytkowania tego piętra, było uznanie, że ta zmiana wiązała się z wykonaniem robót budowlanych wymagających pozwolenia na budowę lub zgłoszenia, których jednak nie uzyskano, ani nie dokonano. Organy zastosowały tu utrwalony w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który podziela również Sąd w składzie rozpoznającym sprawę, że postępowanie legalizacyjne w przypadku samowolnej zmiany sposobu użytkowania obiektu budowlanego wiążącej się z przebudową tego obiektu bez wymaganego pozwolenia na budowę, powinno być prowadzone w trybie tzw. postępowania naprawczego uregulowanego w art. 50 i art. 51 Prawa budowlanego (wyroki NSA z dnia 27 listopada 2019 r. sygn. akt II OSK 80/18, z dnia 5 kwietnia 2016 r. sygn. akt II OSK 1883/14, z dnia 24 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 2330/17, z dnia 15 września 2015 r. sygn. akt II OSK 138/14, z dnia 9 września 2020 r. sygn. akt II OSK 1349/20 i z dnia 6 listopada 2020 r. sygn. akt II OSK 1776/20). Jako spełnienie wspomnianego warunku powiązania zmiany sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu z jego przebudową bez wymaganego pozwolenia na budowę, organy uznały ustalenie, że jednym z elementów robót budowlanych zakwalifikowanych jako przebudowa, powiązanych ze zmianą sposobu użytkowania piętra przedmiotowego budynku na bawialnię dla dzieci oraz związaną z nią kawiarnię, było poszerzenie trzech otworów drzwiowych stanowiące roboty budowlane ingerujące w elementy konstrukcyjne budynku. Zgodnie bowiem z zastosowanym przez organy art. 29 ust. 4 pkt 1 lit. a) Prawa budowlanego w brzmieniu obowiązującym w dacie podejmowania zaskarżonej decyzji, nie wymaga decyzji o pozwoleniu na budowę oraz zgłoszenia, o którym mowa w art. 30, wykonywanie robót budowlanych polegających na przebudowie budynków, których budowa wymaga uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, oraz budynków mieszkalnych jednorodzinnych, z wyłączeniem przebudowy przegród zewnętrznych oraz elementów konstrukcyjnych. Nie kwestionując wspomnianego, kluczowego dla sprawy zakwalifikowania poszerzenia trzech otworów drzwiowych na piętrze przedmiotowego budynku, jako przebudowy ingerującej w elementy konstrukcyjne tego budynku (co nie było też kwestionowane przez żadną ze stron i ma oparcie w dokonanych w sprawie ustaleniach), należy zauważyć, że organy nie odniosły się w żaden sposób do zgłaszanych w toku postępowania, w odwołaniu i w skardze zarzutów, że poszerzenie tych trzech otworów drzwiowych miało miejsce około 5 lat przed kwestionowaną zmianą sposobu użytkowania części przedmiotowego obiektu budowlanego oraz, że było dokonane przez innego inwestora niż inwestor pozostałych stwierdzonych w sprawie, niewymagających pozwolenia na budowę, ani zgłoszenia robót budowlanych związanych ze zmianą sposobu użytkowania tej części obiektu. Te pozostałe roboty budowlane polegały na wydzieleniu za pomocą ścianek działowych z płyt gipsowo-kartonowych poszczególnych pomieszczeń, w tym sanitariatów, pokoi socjalnych, pokoi urodzinowych, wykonaniu konstrukcji metalowej ze strefą zabaw dla dzieci, zjeżdżalniami, kuleczkami i podestami oraz wydzieleniu powierzchni pod kawiarnię. Data poszerzenia tych trzech otworów drzwiowych została wskazana przez właścicieli przedmiotowego budynku, tj. [...] i J. S., w czasie kontroli przeprowadzonej w dniu 13 czerwca 2024 r. (k. I-6) akt administracyjnych). Fakt dokonania tego poszerzenia otworów drzwiowych jeszcze przed wynajęciem w kwietniu 2024 r. piętra przedmiotowego budynku K. J. i O. B. - wspólnikom spółki cywilnej "[...]", został potwierdzony przez nich samych na rozprawie przed WSA w Kielcach w dniu 12 marca 2026 r. (k. 62). Niesporne natomiast w sprawie było, że pozostałe, poza poszerzeniem otworów drzwiowych, wymienione wyżej roboty budowlane, zostały wykonane w okresie od kwietnia do czerwca 2024 r. przez wyżej wymienionych najemców, którzy przystosowali w ten sposób wynajęty obiekt do wykorzystywania jako bawialnia z kawiarnią. Z takich ustaleń może wypływać wniosek, że roboty budowlane polegające na poszerzeniu trzech otworów drzwiowych w pomieszczeniach na piętrze budynku przy ulicy [...] w K., mogły nie być w ogóle związane z dokonaną przez wspólników spółki cywilnej "[...]" zmianą sposobu użytkowania przedmiotowej części tego obiektu. Skoro bowiem mogły zostać wykonane na kilka lat przed wynajęciem obiektu wspólnikom tej spółki, którzy dopiero dokonali zmiany sposobu użytkowania tego obiektu w kierunku wykorzystania go jako bawialnię z kawiarnią, to co najmniej wątpliwe jest przyjęcie, że poszerzenie tych otworów było związane z tą zmianą. Rozważań w tym przedmiocie w sprawie zabrakło, przez co nie da się stwierdzić, czy zasadne było zastosowanie do wszystkich robót budowlanych stwierdzonych w przedmiotowym obiekcie, postępowania naprawczego uregulowanego w art. 51 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego. To naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeśliby bowiem okazało się, że wymagająca pozwolenia na budowę przebudowa polegająca na poszerzeniu trzech otworów drzwiowych, kwalifikowana jako dotycząca elementów konstrukcyjnych tego budynku, nie była powiązana z przebudową dokonaną przez K. J. i O. B. - wspólników spółki cywilnej "[...]" w okresie od kwietnia do czerwca 2024 r., to nie byłoby dopuszczalne przeprowadzenie postępowania naprawczego dotyczącego łącznie wszystkich tych robót budowlanych. Zamiast tego organ powinien był bowiem przeprowadzić postępowanie naprawcze dotyczące przebudowy przedmiotowego obiektu polegającej na poszerzeniu otworów drzwiowych, a osobno drugie postępowanie dotyczące zmiany sposobu użytkowania części tego obiektu bez wymaganego zgłoszenia. To pierwsze postępowanie powinno przy tym być przeprowadzone na podstawie przepisów obowiązujących w dacie dokonania tamtej przebudowy. W tym zakresie, w związku z nieustaleniem przez organy obu instancji dokładnej daty dokonania tej przebudowy, tylko ubocznie można zauważyć, że jeżeli rzeczywiście miała ona miejsce około 5 lat przed wynajęciem pomieszczeń na piętrze przedmiotowego budynku spółce "[...]", co nastąpiło w kwietniu 2024 r., to w takiej dacie (tj. w 2019 roku), obowiązywały przepisy prawa budowlanego w istotnie odmiennym brzmieniu od zastosowanych w zaskarżonych decyzjach. W szczególności regulacja określająca, czy roboty budowlane polegające na przebudowie wymagają, czy nie wymagają pozwolenia na budowę, znajdowała się wówczas w art. 29 ust. 2 pkt 1a, 1aa, 1b i 1c Prawa budowlanego (Dz.U. 2018.1202 t.j. ze zm.). Analiza tej regulacji może okazać się konieczna przy ponownym rozpatrywaniu sprawy po ustaleniu przez organ najpierw daty, a następnie ewentualnego funkcjonalnego i (lub) czasowego powiązania poszerzenia otworów drzwiowych na piętrze przedmiotowego budynku z robotami budowlanymi dokonanymi w 2024 r. w związku ze zmianą sposobu użytkowania tej części tego budynku. Stwierdzone przez Sąd naruszenia przepisów postępowania powodują, że przedwczesne, bądź bezprzedmiotowe było odnoszenie się do pozostałych, nieomówionych wyżej zarzutów skargi. Potrzeba odniesienia się do nich może się bowiem zaktualizować dopiero po wyjaśnieniu trybu, w jakim postępowanie lub postępowania dotyczące stwierdzonych robót budowlanych i zmian sposobu użytkowania części przedmiotowego budynku powinny zostać przeprowadzone. Ubocznie więc tylko można wyjaśnić, co następuje. Zarzuty odnoszące się do decyzji PINB z 19 lutego 2024 r. dotyczącej nałożenia na [...] Spółkę Cywilną, jako inwestora wykonanej przebudowy piętra budynku usługowo-handlowego, obowiązku przedłożenia w terminie do 28 lutego 2025 r. opinii technicznej dotyczącej wykonanych robót budowlanych, sporządzonej przez osobę posiadającą uprawnienia budowlane i legitymującej się przynależnością do właściwej izby samorządu zawodowego oraz opinii rzeczoznawcy do spraw przeciwpożarowych oceniającej wykonane roboty budowlane pod względem przepisów przeciwpożarowych - były bezprzedmiotowe, ponieważ decyzja ta została uchylona ostateczną decyzją ŚWINB z 20 lutego 2025 r., a sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Ponadto, jak to trafnie zauważono w decyzji z 20 lutego 2025 r., organ nadzoru budowlanego I instancji może, w razie powstania uzasadnionych wątpliwości co do wykonanych robót budowlanych, a także stanu technicznego przedmiotowego obiektu budowlanego nałożyć, w drodze postanowienia, na osoby, o których mowa w art. 81c ust. 1, obowiązek dostarczenia w określonym terminie odpowiednich ocen technicznych lub ekspertyz, o czym stanowi art. 81c ust. 2 Prawa budowlanego. Zarzuty dotyczące istotnego odstąpienia od zatwierdzonego decyzją z 5 kwietnia 2002 r. projektu budowlanego (k. I-13 akt administracyjnych), nie mogły być przedmiotem oceny w niniejszej sprawie w trybie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, na co trafnie zwrócił uwagę organ II instancji w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Po wydaniu bowiem ostatecznej decyzji zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę, co w sprawie nastąpiło 5 kwietnia 2002 r., a następnie po wydaniu decyzji o pozwoleniu na użytkowanie tego obiektu budowlanego, co z kolei orzeczono odnośnie przedmiotowego obiektu budowlanego ostateczną decyzją z 23 października 2003 r. , nie jest już dopuszczalne ocenianie, czy przeprowadzone w takim obiekcie roboty budowlane, zwłaszcza po upływie tak długiego okresu, jak w niniejszej sprawie (około 20 lat), stanowiły istotne odstąpienie od zatwierdzonego projektu zagospodarowania działki lub terenu, projektu architektoniczno-budowlanego lub innych warunków decyzji o pozwoleniu na budowę. Postępowanie w sprawie pozwolenia na użytkowanie jest bowiem końcowym etapem procesu inwestycyjnego skierowanym na sprawdzenie, czy wybudowany obiekt jest zgodny z obiektem projektowanym, na który organ administracyjny udzielił pozwolenia budowlanego, a więc z tym, co zakładano na etapie wstępnym procesu inwestycyjnego. Instytucja pozwolenia na użytkowanie została wprowadzona m.in. w celu zagwarantowania inwestorowi takiego zakończenia prawnego procesu inwestycyjnego, aby mógł on korzystać ze zrealizowanej i zakończonej prawnie inwestycji - użytkować obiekt. W konsekwencji istnienie w obrocie prawnym decyzji o pozwoleniu na użytkowanie determinuje postawę organów nadzoru budowlanego w kwestii ewentualnego prowadzenia procedury legalizacyjnej przewidzianej w art. 50-51 Prawa budowlanego. Istnienie w obrocie prawnym decyzji o zezwoleniu na użytkowanie jest swoistym potwierdzeniem legalności obiektu budowlanego, którego to pozwolenie dotyczy. Nie można zatem prowadzić postępowania legalizacyjnego w stosunku do obiektu, którego legalność potwierdza inny akt administracyjny, co jest sprzeczne z regułami porządku prawnego, zasadami legalności i praworządności - art. 6 i art. 7 k.p.a. - i podważa zaufanie do organów państwa. Wydanie decyzji o pozwoleniu na użytkowanie i uzyskanie przez tę decyzję przymiotu ostateczności, chronionego zasadą trwałości określoną w art. 16 k.p.a., stanowi dla inwestora ustawową gwarancję, iż może on prawnie korzystać z wybudowanego w sposób legalny obiektu (tak np. wyrok Naczelnego Sadu Administracyjnego z 28 czerwca 2019 r., sygn. akt II OSK 1561/18 i z dnia 1 sierpnia 2012 r., sygn. akt II OSK 2012/11, a także A. P.-F., M. W., Prawo budowlane. Komentarz, opublikowano: LEX/el. 2018). W związku z powyższym, wszczęcie i prowadzenie postępowania naprawczego co do robót budowlanych przeprowadzonych po wydaniu pozwolenia na użytkowanie nie mogłoby być prowadzone na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Takie roboty bowiem stanowią nowe zdarzenie, które może podlegać ocenie organów nadzoru budowlanego w odpowiednim trybie, ale z pominięciem ostatnio wymienionego przepisu. Uwzględniając powyższe rozważania Sąd uchylił zaskarżoną decyzję i utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji ze względu na wskazane wyżej naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a.). Rozpatrując sprawę ponownie organ I instancji, uwzględniając przedstawione powyżej rozważania wyda stosowne rozstrzygnięcie eliminując dotychczasowe naruszenia prawa. W szczególności organ ten ustali, w jakiej dacie doszło do poszerzenia trzech otworów drzwiowych na piętrze przedmiotowego budynku i czy to poszerzenie było czasowo lub funkcjonalnie powiązane z robotami budowlanymi dokonanymi w 2024 r. w związku ze zmianą sposobu użytkowania tej części tego budynku. W zależności od wyników tych ustaleń organ oceni charakter tych robót budowlanych i przeprowadzi stosowne postępowanie. Będzie przy tym pamiętał o konieczności zastosowania właściwych przepisów prawa budowlanego, mających zastosowanie w ustalonym stanie faktycznym. Na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Sąd zasądził od organu na rzecz skarżącej kwotę [...]zł. tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Na kwotę tę złożył się uiszczony przez skarżącą wpis od skargi.