II SA/Ke 557/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 października 2012r. sprawy ze skargi T.S. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji obiektu budowlanego oddala skargę. Postanowieniem z dnia [...] znak - [...], Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, po rozpatrzeniu zażalenia T. S. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizacji dwóch budynków gospodarczych wybudowanych samowolnie na działce nr ewid. 877 przy ul. M. w K. - na podstawie art.138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 144 k.p.a. - utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że zaskarżone postanowienie zostało podjęte przez powiatowy organ nadzoru budowlanego na podstawie art. 61a k.p.a. w wyniku rozpoznania wniosku T. S. z dnia 16.04.2012r. o dokonanie legalizacji dwóch budynków gospodarczych wybudowanych na działce nr ewid. 877 przy ul. M. w K.. W zażaleniu na to postanowienie T. S. zarzuciła m.in., że już wcześniej tj. w dniu 18.06.2010r. oraz w dniu 21.06.2011r. zwracała się z wnioskiem o dokonanie legalizacji w/w obiektów, nigdy jednak nie uzyskała rozstrzygnięcia organu nadzoru budowlanego w tej sprawie. Podniosła, że w dacie składania pierwszego wniosku art.61a kpa. nie istniał, dlatego obecnie powoływanie się na art. 61a k.p.a. jest niezgodne z prawem. Ponadto jej zdaniem po nowelizacji ustawy Prawo budowlane z dnia 27 marca 2003r. wprowadzającej możliwość legalizacji samowoli budowlanej nakaz rozbiórki może być uchylony na podstawie art. 155 k.p.a. o co wnosi. Rozpoznając zażalenie organ II instancji wyjaśnił, że T. S. dokonała zgłoszenia budowy na działce nr ewid.877 przy ul. M. w K. dwóch budynków gospodarczych, po czym faktycznie zrealizowała jeden duży budynek gospodarczy. Skutkowało to wydaniem w dniu 2.04.2007r. przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. decyzji nakazującej jej rozbiórkę tego obiektu. Decyzja ta została utrzymana w mocy przez organ II instancji decyzją z dnia 29 czerwca 2007r., a skarga na tę decyzję organu odwoławczego została oddalona przez WSA w Kielcach wyrokiem z dnia 20.12.2007r. w sprawie o sygn. II SA/Ke 505/07. Z kolei NSA oddalił skargę kasacyjną T. S. od powyższego wyroku Sądu pierwszej instancji w dniu 7 kwietnia 2009r. w sprawie II OSK 501/08. W 2009r., w toku postępowania egzekucyjnego organ egzekucyjny ustalił, że inwestorka rozebrała środkową część budynku gospodarczego objętego w/w decyzją nakazującą rozbiórkę, w wyniku czego pozostały dwie skrajne części obiektu. Później z wniosku T. S. powiatowy organ nadzoru budowlanego prowadził szereg postępowań nadzwyczajnych. Organ odwoławczy stwierdził, że sprawa rozbiórki całego budynku gospodarczego wzniesionego przez T. S. została już rozstrzygnięta ostateczną i prawomocną decyzją nakazującą rozbiórkę z dnia 2.04.2007r. Dwie części obiektu gospodarczego, których legalizacji obecnie domaga się inwestorka, pozostały po pierwotnie istniejącym budynku gospodarczym objętym właśnie tą decyzją nakazującą rozbiórkę. Z tych też względów nie może być prowadzone postępowanie w sprawie "legalizacji" tych części – pozostałości budynku gospodarczego. Wydanie kolejnej decyzji rozstrzygającej o losie tych obiektów stanowiłoby rażące naruszenie prawa w rozumieniu art.156 § 1 pkt.3 k.p.a., w myśl którego organ stwierdza nieważność decyzji, która dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną. Zatem wszczynanie postępowania w sprawie legalizacji części pozostałych po przedmiotowym budynku gospodarczym jest bezprzedmiotowe, dlatego słusznie odmówiono wszczęcia postępowania w tej sprawie. Prawidłowo organ I instancji zastosował art.61a k.p.a., ponieważ przepis ten obowiązuje od 11 kwietnia 2011r. i rozpatrując wniosek strony z dnia 16.04.2012r. organ pierwszej instancji miał obowiązek zastosować ten przepis przy jego rozpatrywaniu. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach T. S. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia zarzucając organowi naruszenie art. 7, art. 8, art. 10 § 1, art. 11, art. 35, art. 61a, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że wielokrotnie zwracała się do organu I instancji z wnioskiem o dokonanie legalizacji dwóch budynków gospodarczych wniesionych na nieruchomości położnej przy ul. M. 69 w Kielcach. Nigdy jednak nie otrzymała żadnej decyzji administracyjnej a jedynie pisma od organu. Dopiero w odpowiedzi na wniosek z dnia 16.04.2012r. otrzymała postanowienie, którym organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie przedmiotowej legalizacji na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Postanowienie to zdaniem skarżącej narusza prawo, albowiem nie uwzględnia wcześniejszych wniosków, zaś w dacie ich składania przepis art. 61a § 1 nie obowiązywał. W skardze podniesiono, że organ II instancji w ogóle nie odniósł się do zawartego w zażaleniu zarzutu niewydania decyzji ani postanowienia w ustawowym terminie 30 dni będąc do tego zobligowanym przez art. 35 i art. 237 § 1 k.p.a. Skarżąca zakwestionowała stanowisko organu, który stwierdził, że wszczęcie i wydanie w niniejszej sprawie decyzji merytorycznej skutkowałoby jej nieważnością w myśl art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., gdyż dotyczyłaby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej. Zdaniem skarżącej organ nie wskazał żadnej podstawy prawnej do takiej interpretacji art. 61a k.p.a. W skardze przywołano pogląd Magdaleny Laskowskiej, bez wskazania, w jakiej publikacji został on wyrażony, zgodnie z którym po wejściu w życie nowelizacji Prawa Budowlanego z dnia 27.03.2003r. wprowadzającej instytucję legalizacji samowoli budowlanej, inwestor może złożyć wniosek o uchylenie nakazu rozbiórki w trybie art. 155 k.p.a., co umożliwiłoby następnie zalegalizowanie samowoli budowlanej. Organ tymczasem w ogóle nie odniósł się do powyższej argumentacji a jedynie ją przywołał. Zdaniem skarżącej przyzwolenie przez organ II instancji, aby Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego nie reagował na wnioski strony narusza art. 7 k.p.a., natomiast nieustosunkowanie się do przedstawionych zarzutów i argumentacji oznacza naruszenie art. 8 k.p.a. Brak reakcji na składane wnioski i merytorycznego odniesienia się do nich stanowi ponadto naruszenie art. 10 i 11 k.p.a. Brak rozważań co do argumentacji zawartej w zażaleniu oznacza również naruszenie art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Reasumując, w ocenie skarżącej postanowienie organu odwoławczego nie jest merytoryczne, nie wskazuje podstaw prawnych podjętego rozstrzygnięcia, nie odnosi się do zarzutów zażalenia i nie rozpatruje wniosku o uchylenie nakazu rozbiórki w trybie art. 155 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem kontroli sądowej w rozpoznawanej sprawie jest postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji z dnia [...] o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Przepis ten stanowi, że w przypadku gdy żądanie wszczęcia postępowania zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Przesłanką wydania postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania może być zatem nie tylko brak legitymacji procesowej wnoszącego żądanie (przesłanka podmiotowa), ale również inne uzasadnione przyczyny. Najczęściej będą to względy przedmiotowe, przy czym okoliczność zaistnienia przeszkody przedmiotowej musi być znana już w chwili złożenia wniosku (żądania), a więc w istocie wynikać z treści wniosku, aby można było wydać postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania w danej sprawie (por. A. Plucińska-Filipowicz, LEX, Komentarz do art. 61a k.p.a.). W ocenie Sądu przez inne uzasadnione przyczyny, o których mowa w cytowanym przepisie należy rozumieć takie sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania, np. gdy w tej samej sprawie postępowanie administracyjne już się toczy albo w sprawie takiej zapadło już rozstrzygnięcie lub gdy w przepisach prawa brak jest podstawy materialnoprawnej do rozpatrzenia żądania w trybie administracyjnym. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie zapadło w wyniku rozpatrzenia wniosku T. S. z dnia 16.04.2012r. Ten konkretny wniosek poskutkował wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a. Bezsporne jest, że skarżąca składała wcześniej wnioski o legalizację dwóch budynków gospodarczych posadowionych na działce nr ewid. 877 położnej w Kielcach przy ul. M.. Wnioski te były załatwiane pismami, nie zaś w formie decyzji czy postanowienia, albowiem taki sposób procedowania organ uważał za prawidłowy. Skarżąca mogła wnieść do sądu administracyjnego skargę na bezczynność organu, jeśli uważała, że w sprawie tych wniosków organ dopuścił się bezczynności polegającej na niewydaniu w terminie decyzji czy postanowienia. Tego jednak nie uczyniła. W dniu 22.07.2010r. złożyła jedynie zażalenie do Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na bezczynność organu I instancji, które to zażalenie organ wyższego stopnia uznał za nieuzasadnione. W świetle powyższego zarzut skarżącej, jakoby organ nie mógł zastosować w rozpoznawanej sprawie art. 61a § 1 k.p.a., z uwagi na jego wejście w życie już po złożeniu pierwszego wniosku o legalizację, nie zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżone postanowienie zapadło bowiem w wyniku rozpatrzenia wniosku z dnia 16.04.2012r. kiedy to przedmiotowy przepis już obowiązywał (od dnia 11.04.2011r.). Jak to trafnie zauważyły organy rozpatrujące wniosek T. S. z dnia 16 kwietnia 2012r., obiekt budowlany, którego obecnie domaga się legalizacji, był przedmiotem postępowania administracyjnego, w wyniku którego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K. decyzją z dnia [...] orzekł nakaz rozbiórki samowolnie wzniesionego budynku gospodarczego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dla Miasta K., prowadził powyższe postępowanie w trybie art. 48 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r., nr 156, poz. 1118 ze zm.), który przewiduje możliwość legalizacji wzniesionego bez wymaganego pozwolenia na budowę obiektu budowlanego. W związku z tym w ramach tej regulacji, postanowieniem z dnia 4 stycznia 2007r nałożył na inwestorkę szereg obowiązków, których wykonanie tę legalizację umożliwiało. Skarżąca jednakże nie skorzystała z tej możliwości i nałożonych na nią obowiązków nie wykonała. Fakt ten spowodował wydanie w dniu [...] przez organ I instancji decyzji nakazującej rozbiórkę całego samowolnie wybudowanego budynku gospodarczego. Zgodność z prawem decyzji z dnia [...] oraz utrzymującej ją w mocy decyzji organu odwoławczego z dnia 29 czerwca 2007r. potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach wyrokiem z dnia 20 grudnia 2007r. (sygn. II SA/Ke 505/07) oraz Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 7 kwietnia 2009r. (sygn. II OSK 501/08). Nakaz rozbiórki jest wobec tego ostateczny i prawomocny. Trafnie organ odwoławczy zauważył, co jest okolicznością niesporną, że T. S. w toku postępowania egzekucyjnego rozebrała jedynie środkową część budynku gospodarczego, co do którego orzeczono nakaz rozbiórki. Tym samym do rozebrania pozostały jeszcze dwie części tego budynku w postaci dwóch budynków gospodarczych, których legalizacji skarżąca aktualnie się domaga. Obiekty, których dotyczy wniosek o legalizację z dnia 16.04.2012r. są zatem pozostałością po budynku gospodarczym, którego nakaz rozbiórki orzeczono decyzją z dnia [...] Innymi słowy wniosek z dnia 16.04.2012r. o legalizację dotyczy części tego samego obiektu, w stosunku do którego wydana została ostateczna, prawomocna i funkcjonująca w obrocie prawnym decyzja orzekająca jego rozbiórkę. W takim przypadku ponowne prowadzenie postępowania w sprawie legalizacji samowoli budowlanej nie jest dopuszczalne. Stanowiłoby to bowiem obejście prawa i pozwalało na uchylenie się od wykonania nakazu zawartego w decyzji ostatecznej (por. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2008r., sygn. II OSK 1506/07). Słusznie więc organ wskazał, że rozpatrzenie wniosku o legalizację przedmiotowych budynków gospodarczych i wydanie kolejnej decyzji rozstrzygającej o losie tych obiektów, stanowiących pozostałości po budynku gospodarczym już objętym prawomocną decyzją o rozbiórce stanowiłoby naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 3 k.p.a., ponieważ dotyczyłoby sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, w której skarżąca miała możliwość skorzystania z prawa do legalizacji samowoli budowlanej. Odnosząc się do twierdzeń skarżącej o możliwości uchylenia nakazu rozbiórki na podstawie art. 155 k.p.a., to jak wynika z akt sprawy, taki wniosek skarżąca już wcześniej składała i w wyniku jego rozpatrzenia zapadła decyzja odmowna Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], utrzymana w mocy decyzją Głównego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], a skarga na to rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie została oddalona prawomocnym wyrokiem z dnia 17 maja 2011r. (sygn. VII SA/Wa 2430/10). Podsumowując, w rozpoznawanej sprawie odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., w sytuacji gdy wniosek o wszczęcie postępowania dotyczy sprawy już rozstrzygniętej, była oczywiście uzasadniona. Skoro bowiem żaden przepis prawa nie wskazuje na możliwość wyeliminowania z obrotu prawnego decyzji orzekającej rozbiórkę w następstwie wszczęcia bądź zakończenia postępowania legalizacyjnego wobec obiektu budowlanego objętego nakazem rozbiórki, to należy uznać, że orzeczony wobec tego obiektu nakaz rozbiórki blokuje możliwość prowadzenia postępowania zmierzającego do legalizacji tej samej samowoli budowlanej. W świetle powyższego ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji na podstawie art. 151 p.p.s.a.