II SA/Ke 56/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Sędzia WSA Agnieszka Banach, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 marca 2022 r. sprawy ze skargi Z. B. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji. Decyzją z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] (zwane dalej SKO), po rozpatrzeniu odwołania Z. B. od decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] z dnia [...] orzekającej o odmowie zmiany kwoty zasiłku stałego, ustalonej Z. B. w decyzji znak: [...] z dnia [...] w wysokości 485,16 zł, uchyliło w całości zaskarżoną decyzję i w to miejsce orzekło o odmowie zmiany decyzji z dnia [...] znak: [...] w części dotyczącej wysokości przyznanego Z. B. zasiłku stałego w kwocie 485,16 zł. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Decyzją z dnia [...] organ I instancji przyznał Z. B. świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego od dnia 1 lutego 2020 r. bezterminowo w kwocie 485,16 zł miesięcznie. Jednocześnie strona została objęta ubezpieczeniem zdrowotnym z tytułu pobierania zasiłku stałego – na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 66 ustawy z dnia 27 sierpnia 2004 r. o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. Wnioskiem z dnia 30 marca 2021 r. Z. B. wystąpił o wyrejestrowanie go z ubezpieczenia, gdyż od dnia 1 kwietnia 2021 r. będzie podlegać ubezpieczeniu w KRUS. Jednocześnie wnioskodawca wystąpił z prośbą o przeliczenie jego dochodu i pomniejszenie go o kwotę opłacanej miesięcznej składki na KRUS w kwocie 143,00 zł. Dodatkowo w piśmie z dnia 11 maja 2021 r. Z. B. wniósł o niewliczanie do jego dochodu zasiłku pielęgnacyjnego, oczekując jednocześnie wyrównania zasiłku stałego z tego tytułu. W wyniku rozpatrzenia ww. wniosków organ I instancji wydał wymienioną na wstępie decyzję w przedmiocie odmowy zmiany decyzji w sprawie zasiłku stałego wskazując, że: - z zaświadczenia Wójta Gminy [...] z dnia 26 marca 2021 r. wynika, że strona posiada ½ udziału w gospodarstwie rolnym o całkowitej powierzchni 1,07 ha fizycznych (w tym 0,96 ha użytków rolnych), co stanowi 0,304 ha przeliczeniowych – a zatem powierzchnia użytków rolnych gospodarstwa rolnego strony nie przekracza 1 ha przeliczeniowego, wobec czego na podstawie art. 8 ust. 4 pkt 6 i art. 8 ust. 4a ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), zwanej dalej u.p.s., dochodu z powierzchni użytków rolnych nie wlicza się do dochodu; - z art. 8 ust. 3 i ust. 4a u.p.s. wynika, że przychodem w rozumieniu ustawy jest każdy rodzaj dochodu bez względu na źródło uzyskania, nie wlicza się do dochodu jedynie tych, które zostały enumeratywnie wymienione w art. 8 ust. 4 i ust. 4a u.p.s.; w obecnym stanie prawnym ustawa nie dopuszcza więc, aby przy obliczaniu dochodu nie wliczać zasiłku pielęgnacyjnego; - niemożliwe jest zatem pomniejszenie dochodu strony o kwotę wypłacanego zasiłku pielęgnacyjnego oraz kwotę składki na ubezpieczenia społeczne w KRUS opłacanej na wniosek. W odwołaniu od ww. decyzji Z. B. podniósł, że ustawodawca nie określa jednostki ubezpieczeniowej, lecz ogólnie wskazuje, że od dochodu m.in. odlicza się składki na ubezpieczenie społeczne. Zdaniem odwołującego się decyzję, nieuwzględniającą odliczenia od dochodu kosztów na ubezpieczenie społeczne, należy zmienić. Odnosząc się natomiast do kwestii zasiłku pielęgnacyjnego strona wskazała, że w tym przedmiocie ustawodawca jasno się nie wypowiedział, lecz w jego ocenie logiczne jest, że zasiłek pielęgnacyjny jest świadczeniem przyznanym osobie niepełnosprawnej na częściowe pokrycie kosztów związanych z ochroną zdrowia. SKO, uzasadniając wydane na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., a opisane na wstępie rozstrzygnięcie, podkreśliło że organ I instancji w osnowie zaskarżonej decyzji błędnie wskazał, że odmawia zmiany kwoty zasiłku stałego ustalonej Z. B. w decyzji znak: [...] z dnia [...] w wysokości 485,16 zł – gdyż stosownie do treści art. 106 ust. 6 ustawy zmianie lub uchyleniu podlega decyzja administracyjna, nie zaś kwota przyznanej pomocy. Z tych względów zreformowano zakwestionowaną decyzję poprzez jej uchylenie w całości i w to miejsce orzeczenie o odmowie zmiany decyzji z dnia [...] w części dotyczącej wysokości przyznanego Z. B. zasiłku stałego w kwocie 485,16 zł. W pozostałym zakresie organ odwoławczy przytoczył art. 8 ust. 4 u.p.s., podkreślając że sformułowanie "nie wlicza się", bez dodania "w szczególności", jednoznacznie wskazuje na to, że ustawodawca w sposób enumeratywny wymienił świadczenia, których nie wlicza się do dochodu. Z kolei z art. 8 ust. 3 u.p.s. wprost wynika, że do dochodu wlicza się wszystkie przychody, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania. Takie też stanowisko – przedstawione przez organ I instancji – a więc że zasiłek pielęgnacyjny jest wliczany do dochodu, o którym mowa w art. 8 u.p.s., wynika z orzecznictwa sądów administracyjnych. Jeśli chodzi zaś o nieodliczenie od dochodu strony kwoty opłacanej składki KRUS to organ odwoławczy przytoczył art. 8 ust. 9 u.p.s., podkreślając że w tym zakresie przyjęto fikcję prawną, zgodnie z którą posiadanie gruntu rolnego oznacza jednoczesne uzyskiwanie dochodu. Zgodnie z orzecznictwem od dochodu ryczałtowego z 1 ha przeliczeniowego należy odliczyć składki na ubezpieczenie społeczne rolników. Tym niemniej zwrócono uwagę, że w wyroku NSA z dnia 18 marca 2009 r. o sygn. akt I OSK 1461/08 jest mowa o odliczeniu składki na ubezpieczenie społeczne rolników od dochodu uwzględniającego dochód z gospodarstwa rolnego. Natomiast w niniejszej sprawie wiadomym jest, że strona to właściciel gospodarstwa rolnego o powierzchni 1,07 ha (0,304 ha przeliczeniowego) w ½ części z w/w powierzchni i z tego tytułu nie uzyskuje żadnego dochodu, który podlegałby wliczeniu (art. 8 ust. 4 u.p.s.). Tym samym, skoro dochód z gospodarstwa rolnego nie powiększa dochodu Z. B., to szacując wysokość osiąganych przez stronę dochodów w sytuacji, gdy strona osiąga wyłącznie dochód z posiadanego gospodarstwa rolnego o pow. 0,152 ha przeliczeniowych i opłaca dobrowolnie składkę KRUS – jej wysokość nie podlega odliczeniu od dochodu odwołującego – gdyż dochód z tego tytułu nie podlega wliczeniu do dochodu strony. Gdyby strona uzyskiwała dochód z gospodarstwa rolnego i dochód ten byłby uwzględniany w dochodach rodziny osoby ubiegającej się o świadczenia z pomocy społecznej to, w ocenie organu, faktycznie opłacone składki na ubezpieczenie społeczne rolników winien odliczyć od tego dochodu. Skoro zaś w niniejszej sprawie strona, jakkolwiek posiada gospodarstwo rolne, ale stosownie do treści art. 8 ust. 4 u.p.s. nie osiąga z niego dochodu, to brak jest podstaw do odliczenia opłacanych przez nią dobrowolnie składek KRUS. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Z. B. zakwestionował ww. decyzję SKO, powtarzając argumentację przedstawioną w odwołaniu i wnosząc o wnikliwe i pozytywne rozpatrzenie jego sprawy – z uwagi na zły stan zdrowia i bardzo trudną sytuację osobistą oraz materialną. Skarżący wyjaśnił, iż nie jest w stanie wykonywać żadnej pracy zarobkowej, dlatego też ma krótki okres składkowy ubezpieczenia społecznego. Z tych powodów, zgodnie z informacją KRUS, ubezpieczył się w tym systemie, natomiast organ I instancji, pomimo jego wniosku, odmówił zmiany dotychczasowej decyzji i uwzględnienia różnicy dochodów, a SKO nie rozważyło wnikliwie złożonego odwołania. W jego ocenie ustawodawca zapisał jasno i wprost, że od dochodu odlicza się składki na ubezpieczenie społeczne. Z kolei wliczenie do dochodu kwoty zasiłku pielęgnacyjnego pozbawia daną osobę zaspokojenia potrzeb ochrony zdrowia, a właśnie na ten cel został przyznany zasiłek pielęgnacyjny. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zaskarżona decyzja została wydana w trybie art. 106 ust. 5 u.p.s., zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia, a także można zmienić lub uchylić decyzję, jeżeli wystąpiły przesłanki, o których mowa w art. 11, art. 12 i art. 107 ust. 5. Zmiana decyzji administracyjnej na korzyść strony nie wymaga jej zgody. W rozpatrywanym przypadku wnioskowana przez skarżącego zmiana miałaby dotyczyć decyzji wydanej z upoważnienia Wójta Gminy [...] z dnia [...], którą przyznano Z. B. świadczenie z pomocy społecznej w postaci zasiłku stałego od dnia 1 lutego 2020 r. bezterminowo w kwocie 485,16 zł miesięcznie. Za jedyny dochód skarżącego uznano wówczas zasiłek pielęgnacyjny w kwocie 215,84 zł, a biorąc pod uwagę, że zgodnie z art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s. w przypadku osoby samotnie gospodarującej wysokość zasiłku stałego wynosi różnicę między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej (701 zł) a dochodem wnioskodawcy, przyznany zasiłek wyniósł właśnie 485,16 zł. W ocenie Sądu zgodzić się należy ze stanowiskiem organów, że – wbrew twierdzeniu skarżącego, a uwzględniając jednoznaczną treść art. 8 ust. 4 u.p.s., który wskazuje na enumeratywny katalog wyłączeń – zasiłek pielęgnacyjny nie podlega odliczeniu od dochodu. Decyzja z dnia [...] była zatem w tym zakresie prawidłowa i nie wymagała zmiany. Stanowisko powyższe wynika z ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych, gdzie przyjmuje się, że do dochodu osoby ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej, jak również korzystającej z takiego świadczenia, należy zaliczyć wszystkie dochody poza tymi, które mocą wyraźnego postanowienia ustawy zostały wyłączone. Ponieważ zasiłek pielęgnacyjny nie został mocą ustawy o pomocy społecznej wyłączony z dochodów uwzględnianych przy ustalaniu prawa do świadczeń, należy doliczyć go do wysokości dochodu. W związku z tym, że art. 8 ust. 4 u.p.s. określa wyjątki od zasady ustalania dochodu zamieszczonej w art. 8 ust. 3 tej ustawy, katalog tych wyjątków nie może podlegać wykładni rozszerzającej (por. m.in. wyrok NSA z 2 marca 2017 r., sygn. I OSK 2654/15, wyrok WSA w Gliwicach z 19 września 2019 r., sygn. II SA/Gl 515/19, wyrok WSA w Krakowie z 13 listopada 2018 r., sygn. III SA/Kr 964/18). Odmiennie należy natomiast ocenić stanowisko organów dotyczące kwestii pomniejszenia miesięcznych przychodów skarżącego o kwotę składki na ubezpieczenia społeczne. Bezspornym jest, że skarżący począwszy od 1 kwietnia 2021 r. podlega ubezpieczeniu społecznemu rolników i odprowadza z tego tytułu składki na ubezpieczenie społeczne. Skarżący złożył na tę okoliczność decyzję Prezesa KRUS z dnia 19 kwietnia 2021 r. wraz z rozliczeniem składki, która za okres od kwietnia do czerwca 2021 r. wynosiła ogółem 429 zł. Niewątpliwie jest to zatem nowa okoliczność, wpływająca na sytuację dochodową strony, a zatem winna być rozważana na gruncie art. 106 ust. 5 u.p.s. Z kolei mając na uwadze przewidziany w art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s. sposób obliczenia wysokości zasiłku stałego, wysokość dochodu danej osoby ustalona w oparciu o art. 8 u.p.s. ma bezpośredni wpływ na wysokość tego zasiłku – im niższy dochód (nieprzekraczający rzecz jasna kryterium dochodowego) podlegający odjęciu od kwoty kryterium dochodowego, tym wyższa kwota zasiłku. Zgodnie z art. 8 ust. 3 u.p.s. za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o: 1) miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu; 2) składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach; 3) kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, do którego odwołał się także organ II instancji w zaskarżonej decyzji, wpłacone składki na ubezpieczenie społeczne rolników stanowią podstawę do odliczenia ich od dochodu rodziny na podstawie art. 8 ust. 3 pkt 2 u.p.s. W orzeczeniach tych zasadniczy problem, jaki był rozważany, dotyczył tego, czy ostatnio przytoczony przepis w ogóle obejmuje także składki na ubezpieczenie społeczne rolników. Głównym źródłem wątpliwości było to czy powołanie się przez ustawodawcę w art. 8 ust. 9 u.p.s. na dochód uzyskiwany z hektara przeliczeniowego, a nie na przychód oznacza, że ustawodawca sam dokonał już pomniejszenia o składki na ubezpieczenie i wskazał kwotę uzyskiwaną z hektara przeliczeniowego jako ostateczną, niepodlegającą pomniejszeniu. Otóż w orzecznictwie przyjęto, że ust. 9 art. 8 nie traktuje się jako przepisu szczególnego wyłączającego zastosowanie ust. 3. Ten ostatni przepis ma charakter ogólny i odnosi się do wszystkich przychodów, czyli ogółu wpływów z jakiegokolwiek tytułu, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszonych m.in. o składki na ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach. Takimi przepisami są regulacje ustawy z 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników (t.j. Dz.U. z 2021 r. poz. 266 ze zm.), dalej jako "u.s.r.", co oznacza, że składki płacone do KRUS powinny być odliczone od dochodu. Gdyby ustawodawca rzeczywiście nie zamierzał przyznać rolnikom prawa do odliczania uiszczanych przez nich składek na ubezpieczenie społeczne rolników od dochodu ustalanego na potrzeby pomocy społecznej, to taki zamysł powinien znaleźć jednoznaczne odzwierciedlenie w treści art. 8 ust. 3 pkt 2 u.p.s. Skoro zaś przepis ten wyłączeń takich nie zawiera, to nie można ich wywodzić w drodze zabiegów interpretacyjnych na niekorzyść osób korzystających z pomocy społecznej (por. I. Sierpowska, "Pomoc społeczna. Komentarz", wyd. VI, opubl. Lex/el. 2021, powołując się na wyrok NSA z 18 marca 2009 r., I OSK 1461/08). Jakkolwiek m.in. w ostatnio powołanym wyroku NSA stwierdził, że nie ma jakichkolwiek podstaw do przyjęcia, że od dochodu uwzględniającego także dochód z gospodarstwa rolnego, ustalony na podstawie art. 8 ust. 9 u.p.s., nie podlegają odliczeniu składki na ubezpieczenie społeczne rolników, zasadniczy akcent w tym stwierdzeniu – w związku z rozważanym problemem – został położony właśnie na możliwość w ogóle odliczenia tych składek. Dotyczyło ono przy tym sytuacji typowej, tj. gdy w skład dochodu wnioskodawcy wchodzi również dochód z gospodarstwa rolnego – także ten ustalony w sposób ryczałtowy na podstawie art. 8 ust. 9 u.p.s. NSA, podobnie jak Sądy w innych powołanych w zaskarżonej decyzji wyrokach, nie zajmował się natomiast bezpośrednio problemem związanym z możliwością odliczenia składki na ubezpieczenie społeczne rolników w sytuacji gdy – jak to ma miejsce w niniejszej sprawie – składki takie rzeczywiście są odprowadzane, ale powierzchnia użytków rolnych danej osoby wynosi poniżej 1 ha i w związku z tym na podstawie art. 8 ust. 3 pkt 6 u.p.s. dochód z takich użytków nie podlega wliczeniu do dochodu ustalonego zgodnie z ust. 3 art. 8 u.p.s. SKO w zaskarżonej decyzji wyraziło stanowisko, że w takiej sytuacji składki na ubezpieczenie społeczne nie pomniejszają sumy przychodów zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 2 u.p.s. W ocenie Sądu jednak z poglądem tym nie można się zgodzić. Z art. 8 ust. 3 pkt 2 u.p.s. wprost wynika, że za dochód uważa się "sumę miesięcznych przychodów (...) bez względu na źródło i tytuł ich uzyskania (...) pomniejszoną o (...) składki na (...) ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach". Pomniejszeniu o składki (w tym składki na KRUS) podlega zatem suma miesięcznych przychodów, bez względu na źródło i tytuł ich uzyskania. Jak podkreślano we wspomnianych wyżej orzeczeniach, przepis art. 8 ust. 3 u.p.s. ma charakter ogólny i odnosi się do wszystkich przychodów, czyli ogółu wpływów z jakiegokolwiek tytułu, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszonych m.in. o składki na ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach, w tym w u.s.r. Ustawodawca nie ogranicza możliwości odliczenia składek na ubezpieczenia społeczne tylko do sytuacji, gdy w skład "sumy przychodów" wchodzą także przychody dokładnie z tego źródła, z którym składki są powiązane. Innymi słowy, sposób redakcji art. 8 ust. 3 u.p.s. nie uzależnia odliczenia składek od istnienia przychodu ze źródła, którego te składki dotyczą. Wbrew twierdzeniu organu ustawa nie przewiduje takiego powiązania, co wskazuje na możliwość odliczania składek na ubezpieczenia społeczne także od innych przychodów. Nie ulega przy tym wątpliwości, że skarżący składki, o jakich mowa w art. 8 ust. 3 pkt 2 u.p.s. rzeczywiście odprowadza, a zatem realnie pomniejszają one dochód jego gospodarstwa domowego. Tym bardziej zatem w ocenie Sądu brak jest podstaw do tego aby nie uwzględnić pomniejszenia przychodu o te składki, a w konsekwencji wpływu tego pomniejszenia na wysokość zasiłku stałego. Nie istnieje przy tym ryzyko, że wysokość pomniejszenia przewyższy uzyskiwany dochód, ustawodawca określił bowiem maksymalną kwotę zasiłku stałego, który nie może być wyższy niż aktualnie obowiązujące kryterium dochodowe (art. 37 ust. 2 pkt 1 u.p.s.). Za prawidłowością powyższej argumentacji może przemawiać również fakt, że zgodnie z art. 8 ust. 3 pkt 3 u.p.s. sumę miesięcznych przychodów pomniejsza się także o kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób, która to kwota nie może być przecież wiązana z określonym (konkretnym) źródłem dochodu. Na podstawie powyższych rozważań Sąd uznał, że organy obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. przede wszystkim art. 8 ust. 3 pkt 2 u.p.s., a w konsekwencji art. 37 ust. 2 pkt 1 i art. 106 ust. 5 u.p.s., i dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. i art. 135 p.p.s.a. Sąd uchylił decyzje organów obu instancji. Ponownie rozpoznając sprawę organy uwzględnią ocenę prawną wyrażoną przez Sąd, która wynika z powyższych rozważań.