II SA/Ke 561/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Protokolant Marta Bieniek, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 25 września 2013r. sprawy ze skargi R. C. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz R. C. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu zażalenia R. C., utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z dnia 7 grudnia 2012r., uzupełnionym w dniu 30 stycznia 2013r., R. C. wystąpił o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną: siecią i wewnętrzną instalacją kanalizacji sanitarnej, siecią i wewnętrzną instalacją kanalizacji deszczowej, siecią i wewnętrzną instalacją wodociągową i wody przeciwpożarowej, siecią i wewnętrzną instalacją gazową, siecią i wewnętrzną instalacją elektryczną wraz ze stacją transformatorową 15kV, wewnętrzną instalacją oświetlenia terenu, słupami i pylonami reklamowymi, drogami wewnętrznymi komunikacyjnymi z placami manewrowymi i miejscami parkingowymi na 210 samochodów osobowych oraz z przebudową zjazdu oraz budową nowego zjazdu publicznego z drogi publicznej [...]. Organ I instancji, orzekając o zawieszeniu ww. postępowania na podstawie art. 62 ust. 2 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2012r. poz. 647 ze zm.), zwanej dalej u.p.z.p., oraz art. 123 – 126 K.p.a., wskazał, że wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego. Dla wnioskowanego terenu nie ma bowiem aktualnie obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego i Gmina S. nie przystąpiła do jego sporządzenia. Dodatkowo, teren wnioskowanej inwestycji znajduje się na obszarze nieprzeznaczonym w sporządzonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta S. pod lokalizację obiektów handlowych wielkopowierzchniowych. W zażaleniu na ww. postanowienie R. C. wskazał, że obowiązek sporządzenia planu miejscowego dla obszarów rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 nie wynika z przepisów art. 15 ust. 3 pkt 4 i art. 10 ust. 2 pkt 8 w związku z art. 20 ust. 1 u.p.z.p. Ponadto w studium obejmującym ten obszar nie określono obowiązku sporządzenia planu miejscowego. Jednocześnie nie można przyjąć, że sam wniosek generuje obowiązek sporządzenia planu miejscowego na przedmiotowym terenie ze względu na to, że dotyczy wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzieliło w całości ustalenia faktyczne i podstawę prawną powołane przez organ I instancji, podkreślając że stosownie do art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 u.p.z.p. w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8 powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku. Z przepisu art. 14 ust. 7 u.p.z.p., podobnie jak z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 u.p.z.p., wynika wprost obowiązek sporządzenia planu miejscowego, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. W tym zakresie Kolegium podkreśliło, że decyzja o tym, czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy została pozostawiona z woli ustawodawcy organowi stanowiącemu gminy, który w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zobowiązany jest do sporządzenia m.p.z.p. Uprawnienie to stanowi wyraz ochrony prawnej interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 u.p.z.p.) i koreluje z zasadą zachowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, które przyjęto za podstawę polityki przestrzennej (art. 1 ust. 1 u.p.z.p.). Dlatego też zasadna jest wykładnia uwzględniająca regulację art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. jako źródło obowiązku sporządzenia m.p.z.p. Wskazano przy tym, że studium – które jest aktem polityki przestrzennej – jest obligatoryjnie sporządzane dla całego obszaru gminy. W rezultacie przepis art. 62 ust. 2 u.p.z.p. obliguje organ do zawieszenia postępowania administracyjnego do czasu uchwalenia planu, jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy inwestycji polegającej na budowie wielkopowierzchniowego obiektu handlowego. Na potwierdzenie swojego stanowiska organ powołał się na orzecznictwo sądowe (wyroki NSA: z dnia 26.10.2011r. sygn. akt II OSK 1531/10 oraz z dnia 18.12.2012r. sygn. akt II OSK 1515/11). Brak jest bowiem podstaw prawnych do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla inwestycji, dla której sporządzenie m.p.z.p. – jak to wynika z regulacji art. 10 ust. 2 pkt 8 i ust. 3 u.p.z.p. – jest obowiązkowe. Odnosząc się do treści zażalenia Kolegium przytoczyło art. 64 ust. 3 Konstytucji RP oraz art. 6 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p, podkreślając że ograniczenia w zagospodarowaniu terenu są dopuszczalne w drodze ustawy. Odnosząc się do tego, że studium na terenie wskazanym we wniosku o ustalenie lokalizacji inwestycji celu publicznego nie przewiduje lokalizacji inwestycji wielkopowierzchniowych Kolegium wyjaśniło, że inwestor może wystąpić ze stosowną inicjatywą w celu zmiany części studium, obejmującej teren planowanej inwestycji, zgodnie z jego zamiarami inwestycyjnymi. Natomiast, jak wynika z wyjaśnień organu I instancji w piśmie z dnia 2 lutego 2012r., w studium zostały już wyznaczone obszary przewidziane pod lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m². Obecnie żaden z tych obszarów nie pokrywa się z lokalizacją planowanej inwestycji. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach R. C. zarzucił wydanym w niniejszej sprawie postanowieniom naruszenie: I. prawa materialnego które miało wpływ na wynik sprawy, to jest art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 u.p.z.p. oraz art. 14 ust. 7 poprzez błędne uznanie, że istnieje obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych – mimo, że taki obowiązek może wynikać tylko z przepisów odrębnych – których obecnie w przypadku wielkopowierzchniowych obiektów handlowych nie ma (z uwagi na wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008 r., K 46/07), II. przepisów postępowania w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, to jest: - art. 6 K.p.a. poprzez zawieszenie postępowania administracyjnego w sprawie wydania decyzji o warunkach zabudowy, mimo braku podstaw prawnych do zawieszenia takiego postępowania, - art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy zaskarżonej decyzji, mimo że winna być uchylona z uwagi na brak podstaw do zawieszenia postępowania administracyjnego, - art. 62 ust. 2 w zw. z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 u.p.z.p. poprzez błędne uznanie, że postępowanie administracyjne winno być zawieszone z uwagi na obowiązek sporządzenia m.p.z.p. dla wielkopowierzchniowych obiektów handlowych – mimo że nie ma takiego obowiązku. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie w całości ww. postanowień oraz o zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012r. poz. 270 ), zwanej dalej ustawą P.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy P.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Zaskarżonym rozstrzygnięciem Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie Prezydenta Miasta z dnia [...] o zawieszeniu postępowania administracyjnego prowadzonego na wniosek skarżącego w przedmiocie ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku handlowo-usługowego wraz z infrastrukturą techniczną – powołując jako podstawę prawną rozstrzygnięcia następujące przepisy: - art. 62 ust. 2 u.p.z.p., zgodnie z którym jeżeli wniosek o ustalenie warunków zabudowy dotyczy obszaru, w odniesieniu do którego istnieje obowiązek sporządzenia planu miejscowego, postępowanie administracyjne w sprawie ustalenia warunków zabudowy zawiesza się do czasu uchwalenia planu, - art. 14 ust. 7 u.p.z.p., zgodnie z którym plan miejscowy sporządza się obowiązkowo, jeżeli wymagają tego przepisy odrębne. - art. 10 ust. 3 u.p.z.p., zgodnie z którym obowiązek przystąpienia do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w przypadku, o którym mowa w ust. 2 pkt 8, powstaje po upływie 3 miesięcy od dnia ustanowienia tego obowiązku. - art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p. – zgodnie z którym w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. W odniesieniu do ostatniego z cyt. przepisów wskazać trzeba, że – jak słusznie wskazano w skardze – wyrokiem z dnia 8 lipca 2008r. o sygn. akt K 46/07 (Dz. U. nr 123, poz. 803) Trybunał Konstytucyjny orzekł, że ustawa z dnia 11 maja 2007r. o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych (Dz. U. nr 127, poz. 880) jest niezgodna z art. 2, art. 20 i art. 22 Konstytucji RP. Zgodnie z pierwotnym brzmieniem ww. art. 10 ust. 2 pkt 8 u.p.z.p., obowiązującym do zmiany wprowadzonej ustawą o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² oraz obszary przestrzeni publicznej. Przepis art. 12 ustawy o tworzeniu i działaniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych wprowadził zmianę w art. 10 ust. 2 pkt 8 ustawy polegającą na zastąpieniu wyrazów: "powyżej 2000 m²" wyrazami "powyżej 400 m²". Zmiana ta, wskutek ww. wyroku Trybunału Konstytucyjnego, przestała obowiązywać z dniem 11 lipca 2008r. U podstaw wydania ww. postanowień legło m. in. stwierdzenie organów o tym, że w stanie faktycznym niniejszej sprawy zawieszenie postępowania jest obligatoryjne wobec złożenia wniosku o wydanie decyzji w sprawie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie obiektu handlowego o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m² (8720 m²). Skarżący oponuje powyższym twierdzeniom, argumentując że z art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 u.p.z.p. nie można wywodzić wprost obowiązku sporządzenia m.p.z.p. dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Przepis ten, zdaniem strony, nie przewiduje sam w sobie obowiązku sporządzenia m.p.z.p., stanowiąc jedynie, że taki wymóg może wynikać z przepisów odrębnych. W tym zakresie w skardze podniesiono, że regulacji takich odnośnie wielkopowierzchniowych obiektów handlowych obecnie brak – z uwagi na ww. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 8 lipca 2008r. sygn. akt K 46/07. Prezentując wykładnię cyt. przepisów strona powołała się jednocześnie na wyrok WSA w Krakowie z dnia 25 lutego 2010r. o sygn. akt II SA/Kr 1429/09. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że rozstrzygnięcie niniejszej sprawy w pierwszym rzędzie sprowadza się do rozstrzygnięcia, w jakich regulacjach należy upatrywać źródeł obowiązku uchwalenia m.p.z.p. – czy wyłącznie w regulacjach przepisów odrębnych, czy też w regulacji u.p.z.p. W tej mierze tut. Sąd – w składzie orzekającym w niniejszej sprawie – w całości podziela stanowisko wyrażone w wyroku NSA z dnia 26 października 2011r. o sygn. akt II OSK 1531/10 – którym uchylono powoływany przez stronę wyrok WSA w Krakowie i oddalono wniesioną w tej sprawie skargę. W uzasadnieniu powołanego orzeczenia NSA wskazał że "przepis art. 14 ust. 7 omawianej ustawy nie jest jedynym przepisem regulującym obowiązek sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Mianowicie taki obowiązek wynika z przepisów art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 10 ust. 3 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Do takiego wniosku prowadzi bowiem wykładnia systemowa i celowościowa, której nie podzielił Sąd pierwszej instancji w zaskarżonym wyroku. Podzielając rozumienie wskazanych przepisów zaprezentowane w wyrokach NSA z dnia 11 marca 2008r. II OSK 87/07, z dnia 13 października 2009r. II OSK 1558/08 należy odnotować, że celem miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jest ustanowienie lokalnego porządku planistycznego. Dlatego też z woli ustawodawcy decyzja o tym czy i w jakim miejscu gminy może powstać obiekt wielkopowierzchniowy została pozostawiona organowi stanowiącemu gminy, który, w sytuacji określenia w studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, zobowiązany jest do sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Trzeba mieć na względzie, że studium, które jest aktem polityki przestrzennej, jest obligatoryjnie sporządzane dla całego obszaru gminy. Ustawodawca pozostawił gminie, jako podstawowej jednostce samorządu terytorialnego, prawo decydowania o rozmieszczeniu wielkopowierzchniowych obiektów handlowych, jako wyraz ochrony prawnej interesu publicznego (art. 1 ust. 2 pkt 9 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym). Koreluje to z zasadą zachowania ładu przestrzennego oraz zrównoważonego rozwoju, które przyjęto za podstawę polityki przestrzennej (art. 1 ust. 1 omawianej ustawy). Dlatego też zasadna jest wykładnia uwzględniająca regulację art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z ust. 3 omawianej ustawy jako źródło obowiązku sporządzenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszarów rozmieszczenia wielkopowierzchniowych obiektów handlowych. Sąd pierwszej instancji nie wyjaśnił w sposób przekonujący dlaczego zdecydowane pierwszeństwo przypisał wykładni gramatycznej, kiedy przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w celu odkodowania z ich treści rzeczywistej normy i odczytania jej właściwego sensu wymagają stosowania wykładni systemowej, jak i celowościowej. Umieszczenie art. 10 w rozdziale zatytułowanym "Planowanie przestrzenne w gminie" nie stoi w żadnym razie na przeszkodzie w takim odczytaniu treści ust. 2 pkt 8 i ust. 3 jak zostało przyjęte wyżej. Można wręcz stwierdzić, że ustawodawca umieszczając omawiany przepis w niniejszym rozdziale tym samym podkreślił, że usytuowanie obiektów wielkopowierzchniowych należy do sfery lokalnego porządku planistycznego." Pomimo nietrafności zaprezentowanej w skardze w powyższym zakresie argumentacji – a w konsekwencji możliwości wywiedzenia obowiązku uchwalenia m.p.z.p. na podstawie regulacji u.p.z.p – organy, wydając postanowienia w przedmiocie zawieszenia postępowania, nie ustrzegły się naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 123 – 126 K.p.a., w związku z brakiem podstaw do zastosowania przepisu prawa art. 62 ust. 2 u.p.z.p. – do czego doszło w wyniku naruszenia przepisów prawa materialnego – to jest art. 10 ust. 2 pkt 8 w zw. z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p., które miało wpływ na wynik sprawy. W tym miejscu jeszcze raz przytoczyć trzeba art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p., zgodnie z którym w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę obiektów handlowych, o których mowa w art. 10 ust. 2 pkt 8. Z kolei stosownie do tego ostatniego przepisu w studium określa się w szczególności obszary, dla których obowiązkowe jest sporządzenie m.p.z.p. na podstawie przepisów odrębnych, w tym obszary wymagające przeprowadzenia scaleń i podziału nieruchomości, a także obszary rozmieszczenia obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 400 m2 oraz obszary przestrzeni publicznej. Tymczasem, jak wynika z ustaleń organów obu instancji – niekwestionowanych przez skarżącego - teren wnioskowanej inwestycji znajduje się na obszarze nieprzeznaczonym w sporządzonym studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania Miasta S. pod lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m2. Tym samym, w niniejszej sprawie brak było podstaw do zastosowania art. 62 ust. 2 u.p.z.p., a organy, orzekając w przedmiocie zawieszenia prowadzonego postępowania, uchyliły się w istocie od obowiązku załatwienia sprawy (art. 7 K.p.a.). Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy Kolegium wyeliminuje dotychczas popełnione uchybienia i wyda stosowne rozstrzygnięcie. Nadmienić trzeba, że Sąd, orzekając w granicach niniejszej sprawy (art. 134 ustawy P.p.s.a.) – której przedmiotem było zawieszenie postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy – nie mógł wypowiedzieć się co do rozstrzygnięcia, jakie powinno ostatecznie je zakończyć. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w pkt I wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku uzasadnia art. 152 ustawy P.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 ustawy P.p.s.a.