II SA/Ke 577/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 listopada 2011r. sprawy ze skargi K.G. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na rok 2005 we wznowionym postępowaniu I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata A.M. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z dnia [...], sprostowaną postanowieniem z dnia [...] - o numerze po sprostowaniu [...] - Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa po rozpatrzeniu odwołania K. G. od decyzji Kierownika Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] o uchyleniu decyzji dotychczasowej oraz odmowie płatności bezpośredniej do gruntów rolnych na rok 2005, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa zaskarżoną decyzję utrzymał w mocy. Do wydania tego rozstrzygnięcia doszło na tle następujących okoliczności. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa przyznał K. G. płatność na 2005r. w łącznej wysokości 3449,98zł., w tym jednolitą płatność obszarową w wysokości 1530zł oraz uzupełniającą płatność obszarową w wysokości 1919,98zł, wskazując, że powierzchnia, co do której naliczono płatność wynosi 6,80 ha. Decyzja ta została doręczona K. G. w dniu 24 kwietnia 2006r. i z uwagi na to, że nie została zaskarżona ,stała się ostateczna. Postanowieniem z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa na podstawie art. 149 § 1 w zw. z art. 145 § 1 pkt 5 kpa wznowił z urzędu postępowanie zakończone wyżej opisaną decyzją wskazując, że po jej wydaniu wyszły na jaw istotne dla sprawy nowe okoliczności. Następnie decyzją z dnia [...] na podstawie art. 151 § 1 ust. 2 kpa oraz art. 3 ust. 1 ustawy z dnia 18 grudnia 2003r. o płatnościach bezpośrednich do gruntów rolnych i oddzielnej płatności z tytułu cukru uchylił swoją decyzję z dnia [...] i odmówił przyznania K. G. płatności bezpośrednich do gruntów rolnych na 2005r. wskazując w uzasadnieniu, że zadeklarowanie we wniosku wykluczonych powierzchni, to jest zgłoszenie do płatności działek rolnych o łącznej powierzchni 0,20 ha w działkach rolnych B i C uznaje za nieścisłość popełnioną umyślnie, co stosownie do art. 138 ust. 2 rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 oraz art. 53 rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004r. skutkuje odmową przyznania płatności. Decyzja ta została wysłana do zainteresowanego w dniu 28 kwietnia 2011r. W odwołaniu od tej decyzji K. G. zwrócił się o "anulowanie" kary w postaci odmowy płatności, kwestionując jednocześnie ustalenie organu, iż umyślnie popełnił nieścisłość. Organ odwoławczy uznał odwołanie za niezasadne. Wskazał, że K. G. we wniosku z dnia 13 maja 2005r. domagał się przyznania płatności do gruntu o pow. 6,80ha i po przeprowadzeniu kontroli administracyjnej organ I instancji płatność do takiej powierzchni przyznał. W dniu 22 lipca 2007r. w czasie weryfikacji na miejscu zgodności danych zawartych we wniosku o przyznanie płatności na 2007r. a stanem faktycznym stwierdzono, że części powierzchni działek ewidencyjnych nr 287 i 288 nie były użytkowane rolniczo na dzień kontroli. Ponadto stwierdzono, że powierzchnia tych działek nie była również utrzymana w dobrej kulturze rolnej na dzień 30 czerwca 2003r. Stanowiło to podstawę do zastosowania art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Na podstawie przeprowadzonego postępowania w sprawie przyznania płatności do gruntów na 2005r. stwierdzono, że działki A i B, położone na działkach ewidencyjnych Nr 287 i 288 nie kwalifikują się do jednolitej płatności obszarowej i uzupełniającej płatności obszarowej, w związku z naruszeniem art. 143 b ust. 4 Rozporządzenia Rady (WE) Nr 1782/2003 z dnia 29 września 2003r., w myśl którego do przyznania płatności w ramach jednolitych płatności obszarowych kwalifikuje się wszystkie działki rolne spełniające kryteria określone w ust. 4 oraz działki rolne obsadzone zagajnikami o krótkiej rotacji, które były utrzymywane w dobrej kulturze rolnej w dniu 30 czerwca 2003r. Nie budzi wątpliwości zdaniem organu odwoławczego, że działki rolne A i B zostały zadeklarowane na powierzchni, która na dzień 30 czerwca 2003r. nie była utrzymana w dobrej kulturze rolnej, co potwierdzają zdjęcia, z których wynika, że na powierzchniach zgłoszonych do płatności znajdują się drzewa, a nie jak pierwotnie deklarował skarżący trawy. Kwestią decydującą o wykluczeniu z płatności było oświadczenie K. G. z dnia 22 lutego 2006r. w którym pomimo, że był on zapoznany z ortofotomapami działek ewidencyjnych, na których zadeklarował działki rolne A i B, podtrzymał deklarację z dnia 13 maja 2005r. Podkreślenia zdaniem organu wymaga, że zdjęcia lotnicze przedstawione stronie w dniu 22 lutego 2006r. przedstawiały, że na obszarze zgłoszonym do płatności znajduje się teren zadrzewiony, a mimo to K. G. utrzymywał, że na powierzchni działek rolnych A i B jest zachowana dobra kultura rolna. Strona również oświadczyła, że zna zasady przyznawania płatności bezpośrednich do gruntów na 2005r. i zobowiązała się do utrzymywania gruntów w dobrej kulturze rolnej. W związku z faktem, że różnica pomiędzy powierzchnią zgłoszoną, a stwierdzoną wynosiła 0,20 ha, co stanowi 4,55 % w myśl art. 138 ust. 2 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 1973/2004 oraz art. 53 Rozporządzenia Komisji (WE) nr 796/2004, pozbawia to K. G. prawa do płatności. Na koniec organ wskazał, że wykluczenie nie miałoby zastosowania, gdyby strona poinformowała, że wniosek jest nieprawidłowy bądź nastąpiły zmiany po jego złożeniu. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skardze na tę decyzję K. G. zarzucił, że okoliczność, iż w 2007r. "coś było źle" nie może świadczyć o tym, że również w 2005r. tak było, że mapy są sporządzane nie corocznie ale co kilka lat, a poza tym mapy z samolotu nie odzwierciedlają stanu faktycznego. W odpowiedzi na skargę Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Na rozprawie pełnomocnik skarżącego dodatkowo zarzucił, iż zarówno zaskarżona decyzja jak i utrzymana nią w mocy decyzja organu I Instancji zostały wydane po upływie 5-letniego terminu, o jakim mowa w art. 146 kpa i w związku z tym domagał się ich uchylenia. Pełnomocnik organu do tego zarzutu się nie odniósł. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zaskarżona decyzji została wydana w wyniku wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 5 kpa. Zgodnie natomiast z art. 146 § 1 kpa uchylenie decyzji z przyczyn określonych w art. 145 § 1 pkt 3-8 nie może nastąpić, jeżeli od dnia doręczenia lub ogłoszenia decyzji upłynęło 5 lat. Tymczasem w niniejszej sprawie decyzja ostateczna, kończąca postępowanie, które następnie zostało wznowione, została doręczona K. G. w dniu 24 kwietnia 2006r., natomiast zaskarżona do Sądu decyzja została wydana w dniu [...], a więc niewątpliwie po upływie 5-letniego terminu o jakim mowa w art. 146 § 1 kpa. Sąd w całości podziela stanowisko wyrażone między innymi w wyroku WSA we Wrocławiu z dnia 30 czerwca 2010r. w sprawie III SA/Wr 258/10 ( Lex nr 757884 ), iż dla zachowania terminów zakreślonych w art. 146 § 1 kpa konieczne jest wydanie decyzji przez organy obu instancji, jeśli orzeczenie organu I instancji poddane zostało kontroli instancyjnej. Dopiero bowiem drugoinstancyjne rozstrzygnięcie powoduje ostateczne załatwienie sprawy, także w postępowaniu wznowieniowym. W świetle utrwalonego stanowiska zarówno prezentowanego w komentarzach jak i orzecznictwie sądowo-administracyjnym organ II instancji rozpoznając odwołanie od decyzji organu I instancji nie ogranicza się tylko do skontrolowania prawidłowości decyzji organu niższej instancji, ale - zgodnie z zasadą dwuinstancyjności - ma obowiązek ponownie rozpatrzyć i rozstrzygnąć sprawę. Dlatego też w licznych orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny wskazywał na to, że po upływie terminów określonych w art. 146 kpa (określanych wręcz jako terminy przedawnienia) organ administracji traci uprawnienie do orzekania w kwestii uchylenia decyzji (przykładowo wyrok NSA z dnia 30 kwietnia 2009r. sygn. II OSK 124/09, z dnia 25 czerwca 1999 sygn. IV SA 1018/97, WSA w Warszawie z dnia 9 listopada 2005r. sygn. VII SA/Wa 463/05). Zgodnie z art. 151 § 2 kpa w takiej sytuacji, to jest gdy w dacie orzekania przez organ po wznowieniu postępowania upłynął już okres o jakim mowa w art. 146 kpa, organ, o ile ustali, że faktycznie zachodziły podstawy do wznowienia postępowania skutkujące uchyleniem decyzji, winien ograniczyć się do stwierdzenia wydania zaskarżonej decyzji z naruszeniem prawa. Skoro w niniejszej sprawie organ odwoławczy po upływie 5-cioletniego terminu, o jakim mowa w art. 146 § 1 kpa orzekł w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji, już tylko z tego powodu decyzja ta, jako wydana z naruszeniem art. 152 w zw. z art. 146 § 1 kpa podlegała uchyleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r.prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi ( Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. W tym miejscu można by rozważyć, czy również decyzja organu I instancji nie została wydana z uchybieniem tego terminu. Po pierwsze zauważyć należy, iż przepisy kodeksu postępowania administracyjnego nie regulują terminów liczonych w latach, w związku z czym zachodzi wątpliwość, czy przepis art. 57 § 4 kpa ma do takiego terminu zastosowanie. Po drugie wątpliwości może budzić to, czy przepisy art. 57 kpa mają zastosowanie tylko do stron postępowania czy też także do organów. Przyjęcie założenia, że przepisy art. 57 kpa stosują się odpowiednio także do organu powodowałoby, że z jednej strony należałoby dojść do przekonania, że wydając decyzję w dniu 26 kwietnia 2011r. organ I instancji zachował 5-letni termin, jako, że upływał on w dniu 24 kwietnia 2011r., który to dzień był niedzielą, a więc dniem wolnym od pracy, a dzień kolejny to poniedziałek wielkanocny, czyli także święto. Z drugiej jednak strony, gdyby dojść do wniosku, że do organu mają zastosowanie odpowiednio także przepisy art. 57 § 5 kpa wskazujące, kiedy uważa się, że termin został zachowany, wówczas stosownie do art. 57 § 5 pkt 2 kpa również organ I instancji nie zachował terminu 5-cioletniego, gdyż decyzję wysłał do strony dopiero w dniu 28 kwietnia 2011r. Skład orzekający w niniejszej sprawie przychyla się do stanowiska, że przepisy art. 57 kpa, w szczególności jego § 4 nie mają zastosowania do organów w zakresie zachowania przez nie terminu materialno - prawnego, co oznaczałoby w niniejszej sprawie, że także decyzja organu I instancji została wydana z uchybieniem 5-cioletniego terminu. Bez względu jednak na to, jakie by zająć stanowisko odnośnie tej kwestii, to jak wcześniej wspomniano niewątpliwie decyzja organu II instancji została wydana po upływie 5 lat od doręczenia skarżącemu decyzji, która została następnie uchylona, i już sama ta okoliczność wystarcza do uchylenia zaskarżonej decyzji. Ponownie rozpoznając sprawę organ uwzględni powyższe rozważania, a dodatkowo będzie miał na uwadze, że zdaniem Sądu w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego zachodzą także uzasadnione wątpliwości co prawidłowości dokonanych przez ten organ ustaleń, jakoby K. G. zawyżył, i to celowo, zgłoszoną do dopłat na 2005r. powierzchnię gruntów rolnych o 20 arów. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że skarżący w 2005r. zgłosił do dopłat grunt o pow. 6,80 ha, w tym między innymi działki rolne oznaczone literami A i B położone na działkach ewidencyjnych nr 287 i 288 i że zadeklarowana w tych działkach powierzchnia gruntów była zadrzewiona, podczas gdy z deklaracji wynikało, że na działkach tych ma rosnąć trawa. Powierzchnia zawyżona według organu wynosi 0.2 ha, co stanowi 4,45 % powierzchni stwierdzonej. Tymczasem z załączonego do akt wniosku z dnia 13 maja 2005r., z jego części zatytułowanej "oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych, odnośnie działki A znajdującej się na działkach ewidencyjnych o numerach 217 i 218 (a nie jak wskazuje organ 287 bądź 288) zdaje się wynikać, że działka ta została wykreślona przez wnioskodawcę w dniu 13 maja 2005r., a więc jeszcze przed wezwaniem do usunięcia braków, co miało miejsce w dniu 19 lipca 2005r. Poza tym zawarte na znajdującej się w aktach sprawy płycie zdjęcie działki rolnej A, położonej na działkach ewidencyjnych 217 i 218, przedstawia teren porośnięty trawą, na którym w oddali znajdują się budynku i tylko niewielka kępa drzew. Z kolei jeśli chodzi o działkę rolną B o powierzchni 0,10 ha, odpowiadającą według wniosku z dnia 13 maja 2005r. części działki ewidencyjnej oznaczonej numerem 287 o pow. 0,42 ha to zauważyć należy, iż znajdujące się na płycie dwa zdjęcia działki rolnej B przedstawiają działkę ewidencyjną Nr 62. Działka ewidencyjna nr 287, której części według wniosku z 2005r. miała odpowiadać działka rolna B w czasie prowadzonej w 2007r. kontroli odpowiadała działce rolnej I. Zdjęcie tej działki faktycznie przedstawia teren zadrzewiony ale nie można na jego podstawie ustalić, czy przedstawia ono tę część działki, która miała mieć powierzchnię 10 arów, i która stanowiła zaledwie jedną czwartą powierzchni działki ewidencyjnej nr 287 o łącznej pow. 0,42ha. Ponadto Sąd zauważa także pewną niekonsekwencję organu, który z jednej strony wznowił postępowanie na tej podstawie, że została ujawniona nowa okoliczność polegająca na tym, że część zadeklarowanego obszaru jako porośniętego trawą okazała się obszarem zadrzewionym, a z drugiej strony wskazuje, że już w toku postępowania zakończonego wydaniem w dniu [...] decyzji organ I instancji wzywał K. G. do złożenia wyjaśnień w związku ze stwierdzeniem przez ten organ, że teren jest zadrzewiony, która to okoliczność ma zdaniem organu odwoławczego potwierdzać celowe popełnienie nieprawidłowości. W takiej sytuacji organ mógłby upatrywać podstawy wznowienia ewentualnie w ujawnieniu się nowych dowodów, nie zaś nowej okoliczności. Stosownie do art. 152 p.p.s.a. Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Na podstawie art. 250 tej samej ustawy Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie z tytułu kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu.