II SA/Ke 580/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 17 października 2012 roku sprawy ze skargi G.C. na decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa z dnia [...] nr [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2011 I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. Decyzją z dnia [...] nr [...] Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa (zwanej dalej ARiMR) utrzymał w mocy decyzję Kierownika Biura Powiatowego nr [...] z dnia [...] w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2011 – w pomniejszonej wysokości. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Wnioskiem z dnia 16 maja 2011r. G. C. wystąpiła o przyznanie płatności na rok 2011 z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych, deklarując użytkowanie pięciu działek rolnych o łącznej powierzchni 3,03 ha, w wariancie "półnaturalne łąki dwukośne P01b". W dniu 25 lipca 2011r. G. C. zwróciła się do organu I instancji z wnioskiem o przesunięcie terminu wykonania koszenia łąk na miesiąc sierpień, uzasadniając to podmokłym i zalewowym terenem, co uniemożliwia terminowe wykonanie koszenia. Następnie G. C. złożyła w dniu 18 listopada 2011r. oświadczenie o wykonaniu koszenia łąk. Decyzją z dnia [...] Kierownik Biura Powiatowego przyznał G. C. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości w kwocie 2.323,20 zł, przy czym powierzchnia zakwalifikowana do przedmiotowej pomocy wyniosła 2,64 ha. Decyzją z dnia 27 stycznia 2012r. Dyrektor Oddziału Regionalnego, po rozpatrzeniu odwołania G. C., uchylił ww. decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Kontrola przeprowadzona w gospodarstwie producenta rolnego w dniu 16 marca 2012r. wykazała następujące nieprawidłowości: - działka o nr ewid. 7 (deklarowana działka rolna I) – powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 0,32 ha – zamiast deklarowanej we wniosku 0,39 ha, - działka o nr ewid. 487 (deklarowana działka rolna F) – powierzchnia kwalifikująca się do płatności wynosi 0,96 – zamiast deklarowanej we wniosku 1,13 ha . W uwagach do protokołu kontroli G. C. zakwestionowała powyższe ustalenia. Mając na uwadze powyższe organ I instancji decyzją z dnia [...] przyznał G. C. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych w pomniejszonej wysokości w kwocie 2.032,80 zł, przy czym powierzchnia zakwalifikowana do przedmiotowej pomocy wyniosła 2,31 ha. W podstawie prawnej powołano art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 28 listopada 2003r. o wspieraniu rozwoju obszarów wiejskich ze środków pochodzących z Sekcji Gwarancji Europejskiego Funduszu Orientacji i Gwarancji Rolnej (Dz. U. nr 229, poz. 2273 ze zm.), art. 58 akapit 1, akapit 2 Rozporządzenia Komisji (WE) NR 1122/2009 z dnia 30 listopada 2009r. ustanawiającego szczegółowe zasady wykonania rozporządzenia Rady (WE) nr 73/2009 odnośnie do zasady wzajemnej zgodności, modulacji oraz zintegrowanego systemu zarządzania i kontroli w ramach systemów wsparcia bezpośredniego przewidzianych w wymienionym rozporządzeniu oraz wdrażania rozporządzenia Rady (WE) nr 1234/2007 w odniesieniu do zasady wzajemnej zgodności w ramach systemu wsparcia ustanowionego dla sektora wina (Dz. Urz. L 316/65), § 11 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 lipca 2004r. w sprawie szczegółowych warunków i trybu udzielania pomocy finansowej na wspieranie przedsięwzięć rolnośrodowiskowych i poprawy dobrostanu zwierząt objętej planem rozwoju obszarów wiejskich (Dz. U. nr 174, poz. 1809 ze zm.) oraz art. 104 K.p.a. W odwołaniu od ww. decyzji G. C. podniosła, że jakkolwiek podczas kontroli działki o nr ewid 7 została zmierzona granica przebiegu działki do rzeki, to urządzenie GPS wykazało że granica ta przebiega w środku koryta rzeki – z czym strona się nie zgadza. W tym zakresie wskazano, że na zdjęciu ortofotomapy z dnia 21 stycznia 2011r. szerokość rzeki wynosi ok. 9 m, a na zdjęciu ortofotomapy z dnia 11 grudnia 2011r. szerokość rzeki to jedynie 3 m. Natomiast powierzchnia ewidencyjna przedmiotowej działki wynosi 0,44 ha, podczas gdy powierzchnia zmierzona i stwierdzona to 0,32 ha – z czego wynika, że ok. 30% tej działki znajduje się w rzece, albo na tej części są zarośla i zakrzaczenia. Nie jest to, zdaniem G. C., zgodne z rzeczywistym stanem faktycznym i nie stwierdziła tego kontrola, zwłaszcza że odpowiednich ustaleń w tym zakresie nie dokonano podczas oględzin gruntu. Podobne zastrzeżenia odwołująca się zgłosiła wobec powierzchni działki o nr ewid. 487 przyjętej przez kontrolujących – z tą różnicą, że granicę zmierzono do rzeki, oświadczając, że " pozostała część działki jest w rzece lub u sąsiada". Dyrektor Oddziału Regionalnego, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, podzielił w całości ustalenia faktyczne i podstawę prawną powołane przez organ I instancji. Wskazano przy tym, że zawyżenie przez wnioskodawcę powierzchni o 0,24 ha – co stanowi 8,6 % obszaru uprawnionego do płatności – skutkuje przyznaniem płatności w pomniejszonej wysokości w kwocie 2.032,80 zł. Odnosząc się do treści odwołania wyjaśniono stronie, że pomiary powierzchni zgłoszonych do płatności odbywały się w oparciu o materiał graficzny złożony wraz z wnioskiem w dniu 16 maja 2011r. Na przedmiotowych załącznikach producent rolny zaznaczył granice upraw zgłoszonych do płatności, których powierzchnie zostały zawarte w części VIII formularza wniosku "Oświadczenie o sposobie wykorzystania działek rolnych". Kopie załączników graficznych zostały przekazane do organu odpowiedzialnego za kontrole na miejscu, a na ich podstawie przeprowadzono wywiad terenowy oraz wykonano zdjęcia kontrolowanych działek. Następnie dokonano pomiarów powierzchniowych działek zgłoszonych do płatności, w oparciu o które stwierdzono rozbieżności pomiędzy powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią zmierzoną. Mając na uwadze powyższe stwierdzono, że obszerny materiał dowodowy zgromadzony w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości, a stwierdzona powierzchnia działek rolnych jest powierzchnią prawidłową odzwierciedlającą stan faktyczny – zwłaszcza, że zdjęcia wykonane na powierzchni spornych działek rolnych również wskazują, że obszar zadeklarowany do płatności nie jest równy powierzchni kwalifikującej się do ich przyznania. Końcowo wskazano, że każdego roku obszar użytkowany może ulegać zmianie powierzchniowej ze względu na zmianę sposobu użytkowania gruntów, co oznacza że ustalona powierzchnia ewidencyjno – gospodarcza winna odpowiadać i opierać się na aktualnym zagospodarowaniu działek zgłoszonych do płatności z wyłączeniem obszarów nie kwalifikujących się do płatności. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach G. C. zarzuciła ww. decyzji z dnia [...] naruszenie przepisów postępowania, w szczególności art.. 7, 8, 9, 77 i 80 k.p.a., wnosząc o jej uchylenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania. Skarżąca powtórzyła argumentację przedstawioną w odwołaniu, dodając zarzut o braku odniesienia się przez organ II instancji do zgłoszonych w tym piśmie uwag i zastrzeżeń co do sposobu dokonania pomiarów ww. działek. W tym zakresie G. C. po raz kolejny wskazała, że pomiary powierzchni zgłoszonych przez nią do płatności działek były całkowicie dowolne i niezgodne z rzeczywistością, zwłaszcza że w ostatnich latach zostały zwiększone zabiegi pielęgnacyjne, przez co rzeczywiste powierzchnie działek wykorzystywanych rolniczo uległy powiększeniu. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. W odniesieniu do zarzutów skargi wskazano, że podczas kontroli została zmierzona cała powierzchnia kwalifikująca się do płatności (powierzchnia łąki) na wskazanej działce ewidencyjnej - od rzeki do granicy sąsiednich działek i na podstawie przedmiotowego pomiaru (mając na względzie tolerancję pomiaru) stwierdzono, że powierzchnia działki rolnej I kwalifikująca się do płatności wynosi 0,32 ha. G. C. obrysowała na załączniku dołączonym do odwołania odcinek za rzeką (widoczną wraz ze szpalerem drzew powyżej wyrysu), który wykracza poza granice ewidencyjne działki nr 7. W tym zakresie organ podkreślił, że pomiar wykonany w dniu 16 marca 2012r. biegł wzdłuż linii drzew położonych przy korycie rzeki. Natomiast z gruntów położonych za rzeką, która przecina działkę ewidencyjną nr 7 – zgodnie z danymi z systemu działek rolnych – można zakwalifikować powierzchnię 0,03 ha, jednak ze względu na to, że jest to powierzchnia mniejsza od 0,10 ha i niespójna ze zmierzoną powierzchnią 0,32 ha (powierzchnie rozdziela rzeka o szerokości powyżej 2 m) nie może ona zostać włączona do stwierdzonej powierzchni działki rolnej I. Wskazano ponadto, że inspektor obsługujący urządzenie GPS wykonując pomiary nie mierzył powierzchni działki ewidencyjnej nr 7, tylko powierzchnię łąki w obrębie działki ewidencyjnej – co w praktyce oznacza, iż nie miał obowiązku dokonywać pomiarów po granicach ewidencyjnych (kamieniach granicznych), tylko miał obowiązek mierzyć po granicy uprawy. Powyższe odnosi się również do działek rolnych F i G. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012r. poz. 270 – t. j.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Zaznaczyć przy tym trzeba, że w ramach swojej kognicji Sąd w pierwszym rzędzie ocenia prawidłowość zastosowania przez organ przepisów postępowania administracyjnego. Dopiero bowiem należycie ustalony stan faktyczny – przy jednoczesnym zapewnieniu realizacji naczelnych zasad postępowania administracyjnego – pozwala ocenić zasadność zastosowania konkretnych norm prawa materialnego. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że Dyrektor Oddziału Regionalnego dopuścił się naruszenia przepisów postępowania, to jest art. 11, art. 8 oraz art. 107 § 3 k.p.a. – co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Do postępowań w sprawach indywidualnych w przedmiocie płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych rozstrzyganych w drodze decyzji administracyjnej stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że przepisy regulujące warunki i tryb przyznawania, wypłaty oraz zwracania tej pomocy stanowią inaczej. Ponieważ przepisy regulujące ww. przedmiot postępowania, a wskazane przez organ, nie zawierają odrębnych postanowień w zakresie wymogów uzasadnienia decyzji stwierdzić należy, iż w sprawie niniejszej zastosowanie znajduje art. 107 § 3 k.p.a. Zgodnie z postanowieniami tego przepisu uzasadnienie decyzji składa się z uzasadnienia faktycznego, zawierającego w szczególności wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł, a także przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił mocy dowodowej oraz uzasadnienia prawnego zawierającego wyjaśnienie podstawy prawnej decyzji z przytoczeniem przepisów, które zadecydowały o treści decyzji. Kierując się treścią ww. przepisu nie może budzić wątpliwości, że stanowisko organów prowadzących postępowanie zainicjowane wnioskiem G. C. o przyznania płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych winno znaleźć swój wyraz w uzasadnieniu decyzji sporządzonym zgodnie z wymogami art. 107 § 3 K.p.a. Zadaniem uzasadnienia – stanowiącego integralny składnik decyzji – jest bowiem wyjaśnienie stronie jej dyspozytywnej części, którą jest rozstrzygnięcie (por. wyrok NSA z dnia 12 maja 2000r., sygn. akt I SA/Kr 856/98, LEX nr 43041). Podkreślenia wymaga, że prawidłowe zredagowanie pod względem merytorycznym i prawnym uzasadnienia decyzji administracyjnej ma podstawowe znaczenie dla stosowania następujących zasad postępowania administracyjnego – przekonywania (art. 11 K.p.a.), jak również pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa oraz świadomości i kultury prawnej obywateli (art. 8 K.p.a.) – realizowanych na podstawie art. 107 § 3 K.p.a. Z uwagi na te właśnie zasady organ administracji obowiązany jest do pełnego wyjaśnienia stronie zasadności przesłanek, którymi kierował się przy załatwieniu sprawy. Należy podkreślić, że powyższe zasady nie zostaną zrealizowane, gdy organ pominie milczeniem niektóre twierdzenia lub nie odniesie się do faktów istotnych dla danej sprawy. Obowiązkiem organu odwoławczego przy uzasadnianiu decyzji jest bowiem ustosunkowanie się do wszystkich zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie toczącego się postępowania – w tym w szczególności wskazanych w odwołaniu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 26 stycznia 2012r. sygn. akt II SA/Kr 1873/11, LEX nr 1113945, wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10.12.2008r. sygn. akt II SA/Po 382/08, LEX nr 528343). Ewentualne pominięcie w uzasadnieniu decyzji oceny okoliczności faktycznych i zarzutów podnoszonych przez stronę w trakcie postępowania mogących mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, stwarza bowiem przesłankę do uznania naruszenia przez organ przepisów postępowania administracyjnego w stopniu wywierającym istotny wpływ na wynik sprawy (por. wyrok NSA z dnia 9 kwietnia 2001r., sygn. akt V SA 1611/00, LEX nr 80635). Powyższe rozważania natury ogólnej mają szczególne znaczenie dla oceny postępowania organu odwoławczego w sprawie niniejszej, gdyż w odwołaniu od decyzji Kierownika Biura Powiatowego z dnia [...] (przyznającej G. C. płatności z tytułu realizacji przedsięwzięć rolnośrodowiskowych na rok 2011 w pomniejszonej wysokości) strona skarżąca zakwestionowała przyjętą przez ten organ powierzchnię kwalifikującą się do pomocy. Zwrócono przy tym uwagę na okoliczność, że w granicach wykazanych we wniosku działek ewidencyjnych płynie rzeka o zmiennym przebiegu koryta – w związku z czym całkowita powierzchnia tych działek oraz część pozostająca w użytkowaniu w wariancie "półnaturalne łąki dwukośne P01b" są zupełnie odmienne. W tym zakresie odwołująca się wskazała, że na zdjęciu ortofotomapy z dnia 21 stycznia 2011r. szerokość rzeki wynosi ok. 9 m, podczas gdy na zdjęciu ortofotomapy z dnia 11 grudnia 2011r. – jedynie 3 m. Podkreślono przy tym – odnośnie powierzchni działki o nr ewid. 7 (deklarowana działka rolna I) – że z użytkowania wykluczono ok. 30% tej działki, z czego wynika – zdaniem strony – że ta część znajduje się w rzece, co jest niezgodne w jej ocenie z rzeczywistym stanem rzeczy. Pomimo zgłoszenia przez stronę powyższych zarzutów, istotnych dla rozstrzygnięcia sprawy – gdyż dotyczących zakwestionowanej przez organ powierzchni użytkowanej rolniczo - Dyrektor Oddziału Regionalnego nie ustosunkował się do nich w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji w sposób zgodny z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Wskazano bowiem jedynie ogólnie, że pomiary powierzchni zgłoszonych do płatności odbywały się w oparciu o materiał graficzny, na którym producent rolny zaznaczył granice upraw zgłoszonych do płatności – w oparciu o który przeprowadzono wywiad terenowy, wykonano zdjęcia kontrolowanych działek, dokonując jednocześnie pomiarów powierzchniowych działek zgłoszonych do płatności, na podstawie których stwierdzono rozbieżności pomiędzy powierzchnią zgłoszoną a powierzchnią zmierzoną. W rezultacie uznano, że "obszerny materiał dowodowy w niniejszej sprawie nie budzi wątpliwości". W tych okolicznościach, zasadnym jest stwierdzenie, że organ II instancji nie odniósł się w wystarczającym zakresie do znaczących prawnie zarzutów strony postępowania – co przesądza o zasadności argumentacji podniesionej w tym zakresie w skardze. Dokonanej przez Sąd oceny nie mogło zmienić obszerne ustosunkowanie się przez Dyrektora Oddziału Regionalnego do ww. zarzutów w odpowiedzi na skargę. Zgodnie bowiem z poglądami wyrażanymi w licznych orzeczeniach sądów administracyjnych, w odpowiedzi na skargę organ winien się odnieść do podniesionych w niej zarzutów, a nie dokonywać brakujących w kontrolowanej decyzji administracyjnej ustaleń faktycznych i rozważań (por. wyrok NSA z dnia 27 kwietnia 1992r. sygn. akt III SA 1838/91, ONSA 2/92 poz. 45). Odpowiedź na skargę nie może zastąpić uzasadnienia decyzji, a podniesione dopiero w niej okoliczności, które powinny być zawarte w uzasadnieniu faktycznym i prawnym decyzji pozbawiają stronę możliwości ustosunkowania się do nich w toku postępowania administracyjnego (por. wyrok NSA z dnia 8 lutego 2011r. sygn. akt II GSK 237/10, LEX nr 992343 Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzi stosowne postępowanie, rozpatrując szczegółowo wszystkie zarzuty podniesione w odwołaniu, a podjęte rozstrzygnięcie uzasadni w sposób zgodny z wymogami art. 107 § 3 k.p.a. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a.