II SA/Ke 583/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Asesor WSA Agnieszka Banach,, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w dniu 4 października 2017 r. na rozprawie sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Gminy w Czarnocinie z dnia 28 lipca 2017 r. nr XLIV/258/2017 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie wprowadzenia programu zapobiegania bezdomności zwierząt p o s t a n a w i a umorzyć postępowanie sądowe. W dniu 28 lipca 2017r. Rada Gminy w Czarnocinie podjęła uchwałę nr XLIV/258/2017 w sprawie zmiany uchwały nr XXXVIII/230/2017 z dnia 22 marca 2017r. dotyczącej wprowadzenia Programu zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Czarnocin, wskazując w § 1, że w tej ostatniej uchwale wprowadza się następującą zmianę: Zmianie ulega załącznik do ww. uchwały nr XXXVIII/230/2017 Rady Gminy w Czarnocinie z dnia 22 marca 2017r. i otrzymuje brzmienie jak w załączniku nr 1 – Program opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Czarnocin. W podstawie prawnej organ powołał art.18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016r. poz. 446 ze zm.) oraz art. 11a ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o ochronie zwierząt (Dz. U. z 2013r. poz. 856 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Skargę na uchwałę Rady Gminy w Czarnocinie z dnia 28 lipca 2017r. nr XLIV/258/2017 - w części dotyczącej § 1 pkt 7 i § 9 załącznika do tego aktu - wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy w Pińczowie. Skarżący zarzucił tej uchwale istotne naruszenie przepisów prawa, a to art. 11a ust. 2 i 3 ustawy poprzez zawarcie w § 1 pkt 7 i § 9 załącznika do uchwały postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie obowiązków spoczywających na właścicielach zwierząt domowych i gospodarczych oraz w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania wykraczającego poza upoważnienie ustawowe, gdy tymczasem ani przepis ustawy, który został przywołany przez Radę Gminy jako podstawa prawna uchwały, ani pozostałe przepisy tego artykułu, regulujące kwestie opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt, nie dawały takiego upoważnienia ustawowego. Skarżący podkreślił, że poprzednio podjęta przez Radę Gminy w Czarnocinie uchwała z dnia 22 marca 2017r. w sprawie programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt na terenie Gminy Czarnocin w 2017 r. była przedmiotem badania przez Wojewodę Świętokrzyskiego – co skutkowało podjęciem zaskarżonej uchwały. Akt ten został jednak podjęty z istotnym naruszeniem obowiązujących przepisów prawa. Uchwała w tym przedmiocie powinna bowiem zawierać elementy wskazane jako obligatoryjne w art. 11a ust 2 pkt 1-8 oraz art. 11 a ust. 5 ustawy ze skonkretyzowaniem ich treści, w tym sposobu postępowania w określonych sytuacjach, podmiotów odpowiedzialnych za realizację poszczególnych zadań, a także wysokości środków i sposobu finansowania Programu. Jak każdy akt prawa miejscowego uchwała taka nie może wykraczać poza ustawowo wyznaczone prawodawcy lokalnemu kompetencje. Natomiast zawarcie w regulacji § 1 pkt 7 i § 9 załącznika do uchwały postanowień dotyczących edukacji mieszkańców w zakresie obowiązków spoczywających na właścicielach zwierząt domowych i gospodarczych oraz w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania, wykracza poza upoważnienie ustawowe. W uchwalonym Programie ujęto bez podstawy prawnej zagadnienie dotyczące edukacji mieszkańców, gdy tymczasem Rada Gminy nie była uprawniona do podejmowania innych zagadnień niż wymienione ustawowo. W odpowiedzi na skargę Rada Gminy w Czarnocinie wskazała, że po analizie argumentacji skargi, aktualnego orzecznictwa oraz przepisów ustawy, uwzględniła skargę w całości. Organ podzielił stanowisko skarżącego, że zawarte w § 1 pkt 7 i § 9 załącznika do uchwały postanowienia dotyczące edukacji mieszkańców w zakresie obowiązków spoczywających na właścicielach zwierząt domowych i gospodarczych oraz w zakresie odpowiedzialnej i właściwej opieki nad zwierzętami, ich humanitarnego traktowania mogą być potraktowane jako przekroczenie upoważnienia ustawowego. W konsekwencji Rada Gminy w Czarnocinie – stosownie do przepisu art. 54 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017r. poz. 1369 ze zm.), zwanej dalej ustawą P.p.s.a. – uwzględniając w całości w trybie autokontroli skargę podjęła w dniu 17 sierpnia 2017r. uchwałę nr XLV/264/2017, którą stwierdziła nieważność § 1 pkt 7 i § 9 załącznika do zaskarżonej uchwały (§ 1), wskazując że nowopodjęta uchwała wchodzi w życie po upływie 14 dni od jej ogłoszenia w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego (§ 3). Tym samym prowadzone w niniejszej sprawie postępowanie sądowe stało się, zdaniem organu, bezprzedmiotowe – co przesądza o konieczności jego umorzenia – na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 ustawy P.p.s.a. Jak wynika z akt sądowych, uchwała z dnia 17 sierpnia 2017r. nr XLV/264/2017 została ogłoszona w dniu 23 sierpnia 2017r. w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego pod poz. 2491, a w ustawowym 30-dniowym terminie organ nadzoru nie stwierdził jej nieważności (k. 27 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 oraz art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 z późn. zm.), zwanej dalej P.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, przy czym uwzględniając skargę na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej, Sąd stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Mając na uwadze przedmiot i zakres kontroli administracji publicznej przez sądy administracyjne oraz okoliczność, że w przedmiotowej sprawie w odpowiedzi na skargę organ powołał się na art. 54 § 3 P.p.s.a., czyli działanie autokontrolne w postaci uwzględnienia w całości skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie poprzez stwierdzenie nieważności zaskarżonego § 1 pkt 7 i § 9 załącznika do uchwały Rady Gminy w Czarnocinie Nr XLIV/258/2017 z dnia 28 lipca 2017r. zmieniającej uchwałę nr XXXVIII/230/2017 z dnia 22 marca 2017r. w sprawie wprowadzenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt domowych na terenie Gminy Czarnocin w 2017r. tj. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w części dotyczącej przepisów wskazanych w skardze, należało w pierwszej kolejności rozważyć czy istnieją przesłanki do prowadzenia postępowania sądowoadministracyjnego i rozpoznania sprawy co do jej istoty, czy też postępowanie w niniejszej sprawie stało się bezprzedmiotowe, co skutkować winno jego umorzeniem, w myśl art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. Przesłanka umorzenia postępowania, o której mowa wyżej zachodzi m.in. wtedy, kiedy w toku danego postępowania a przed wydaniem wyroku przestanie istnieć przedmiot zaskarżenia. W doktrynie podkreśla się, że bezprzedmiotowość postępowania występuje, gdy w toku danego postępowania skarżona decyzja lub postanowienie zostaje pozbawione bytu prawnego w nadzwyczajnym trybie administracyjnym (np. w wyniku stwierdzenia jej nieważności) lub w rezultacie skorzystania przez organ, który wydał zaskarżoną decyzję lub postanowienie, z uprawnień autokontrolnych przewidzianych w art. 54 § 3 P.p.s.a. (por. M. Jagielska, J. Jagielski, R. Stankiewicz [w:] (red.) R. Hauser, M. Wierzbowski, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, Warszawa 2011, s.567). Wobec powyższego, wdrożenie trybu autokontroli i wyeliminowanie z obrotu prawnego w jego następstwie zaskarżonej decyzji jest jedną z przyczyn umorzenia postępowania przed sądem, o jakich mowa w przepisie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym pojawił się pogląd dopuszczający uprawnienia autokontrolne rady gminy na podstawie art. 54 § 3 P.p.s.a. również do stwierdzenia nieważności własnej uchwały w zakresie prawa miejscowego. Za dopuszczalnością autokontroli rady gminy we wskazanym zakresie opowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 18 listopada 2014 r., w sprawie o sygn. akt II OSK 2377/14, w którym stwierdził, że rada gminy, działając na podstawie art. 54 § 3 w zw. z art. 147 § 1 P.p.s.a. może uwzględnić skargę do sądu administracyjnego na własną uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i stwierdzić jej nieważność (zob. https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny stanął na stanowisku, że przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. jest przepisem o charakterze kompetencyjnym, dającym organowi szczególne uprawnienie w ramach toczącego się postępowania sądowoadministracyjnego do podjęcia rozstrzygnięcia uwzględniającego skargę zgodnie z jej żądaniem przy zastosowaniu rodzajów rozstrzygnięć podejmowanych przez sąd administracyjny w razie uwzględnienia skargi (art. 145-150 P.p.s.a.). Wskazał, że przesłankami zastosowania tego przepisu przez organ są: uwzględnienie skargi w całości oraz zachowanie terminu (do dnia rozpoczęcia rozprawy). Uprawnienie organu do działania w ramach autokontroli w zakresie wyboru form i rodzaju rozstrzygnięcia sprawy jest powiązane z treścią żądania skargi oraz z przedmiotem zaskarżenia. Przepis art. 54 § 3 P.p.s.a. ma charakter ogólny, nie zawiera żadnych wyłączeń przedmiotowych lub podmiotowych. Naczelny Sąd Administracyjny przyjął zatem, że przepis ten odnosi się do wszystkich działań lub bezczynności, o których mowa w art. 3 § 2 i 3 P.p.s.a., a więc również do zaskarżonych uchwał rady gminy stanowiących akty prawa miejscowego (art. 3 § 2 pkt 5 P.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że skoro radzie gminy przysługują kompetencje do władczego rozstrzygania w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (jego uchwalenia, zmiany, uchylenia) wynikające z art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy o samorządzie gminnym, to "w zakresie swojej właściwości" może on również uwzględnić skargę na uchwałę w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stwierdzając jej nieważność na podstawie art. 54 § 3 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że pogląd przeciwny prowadziłby do wyłączenia możliwości zastosowania art. 54 § 3 P.p.s.a. w przypadkach, gdy przedmiotem skargi jest uchwała rady gminy będąca aktem prawa miejscowego, czy też inne uchwały lub akty, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 P.p.s.a., a tak szerokiego wyłączenia zastosowania art. 54 § 3 P.p.s.a. nie można wyprowadzać w drodze wykładni, lecz wymagałoby to wyraźnej regulacji ustawowej. Należy również wskazać, że Trybunał Konstytucyjny w uchwale z dnia 14 września 1994r. (sygn. akt W 5/94, OTK 1994/2/44), dokonując wykładni postanowień art.101 ust.1 ustawy o samorządzie gminnym, wyraził pogląd, że zmiana lub uchylenie uchwały dokonane po zaskarżeniu tej uchwały do sądu administracyjnego nie czyni zbędnym wydania przez sąd administracyjny wyroku, jeżeli zaskarżona uchwała może być stosowana do sytuacji z okresu poprzedzającego uchylenie lub zmianę uchwały. Tak więc, nawet uchylenie zaskarżonej uchwały przez organ, który ją podjął przed wydaniem wyroku, nie czyni bezprzedmiotowym rozpoznania skargi na tę uchwałę. Istotne bowiem jest to, że skuteczne uchylenie uchwały inną, kolejną uchwałą wywołuje jedynie skutek na przyszłość (ex nunc) i przerywa działanie skutków prawnych uchwały poprzedniej jedynie od daty wejścia w życie uchwały uchylającej. W przypadku, gdy zaskarżona uchwała wywołała już skutki prawne, nie można mówić o bezprzedmiotowości postępowania sądowoadministracyjnego. W takim przypadku zachodzi konieczność oceny legalności zaskarżonego aktu. Sama zmiana, lub uchylenie zaskarżonej do sądu uchwały nie czyni zbędnym wydania przez sąd wyroku. W razie ustalenia, że zaskarżony akt zostały wydany z istotnym naruszeniem prawa, uwzględnienie skargi na podstawie art.147 P.p.s.a. będzie polegać na stwierdzeniu nieważności tego aktu. Skutkiem stwierdzenia nieważności uchwały organu gminy jest bowiem jej wyeliminowanie z obrotu prawnego od chwili podjęcia (ex tunc). Oznacza to zatem uznanie braku skuteczności stosowania aktu od chwili jego podjęcia (uchwalenia). Przedstawiony wyżej pogląd został zaprezentowany przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w postanowieniu z dnia 22 września 2015r. sygn. akt II SA/Gd 474/15, w którym Sąd dopuszczając możliwość stwierdzenia nieważności przez radę gminy w ramach uprawnień autokontrolnych, umorzył postępowanie sądowoadministracyjne ze skargi na uchwałę, której nieważność stwierdzono. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie podziela przedstawione wyżej stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego jak i Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku. Jak wynika z akt przedstawionych Sądowi, Rada Gminy w Czarnocinie podjętą przez siebie uchwałą stwierdziła nieważność zaskarżonych przez Prokuratora przepisów uchwały, a więc osiągnęła skutek powodujący, iż w świetle art. 147 P.p.s.a. brak jest podstaw do wydania orzeczenia przez sąd administracyjny. Zaskarżona uchwała po wniesieniu skargi, w części objętej jej zakresem (§ 1 pkt 7 i § 9 załącznika do uchwały nr XLIV/258/2017 z dnia 28 lipca 2017r.) została wyeliminowana z obrotu prawnego. Stało się tak w następstwie podjęcia w dniu 17 sierpnia 2017r. przez Radę Gminy w Czarnocinie uchwały Nr XLV/264/2017 w sprawie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w Czarnocinie Nr XLIV/258/2017 z dnia 28 lipca 2017r. zmieniającej uchwałę nr XXXVIII/230/2017 z dnia 22 marca 2017r. w sprawie wprowadzenia programu opieki nad zwierzętami bezdomnymi oraz zapobiegania bezdomności zwierząt domowych na terenie Gminy Czarnocin w 2017r. w części dotyczącej przepisów § 1 pkt 7 i § 9 załącznika do uchwały nr XLIV/258/2017 z dnia 28 lipca 2017r. Sądowi z urzędu wiadomo (notatka urzędowa z dnia 3 października 2017r. k.27 akt sądowych), że uchwała Rady Gminy w Czarnocinie nr XLV/264/2017 z dnia 17 sierpnia 2017r. została ogłoszona w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego w dniu 23 sierpnia 2017r. pod poz. 2491, a organ nadzoru w ustawowym 30-dniowym terminie nie stwierdził jej nieważności. W tym stanie rzeczy Sąd uznał, że wobec wyeliminowania przedmiotu zaskarżenia z obrotu prawnego, postępowanie sądowe wywołane skargą Prokuratora Rejonowego w Pińczowie, wnoszącego o stwierdzenie nieważności § 1 pkt 7 i § 9 załącznika do uchwały Rady Gminy w Czarnocinie Nr XLIV/258/2017 z dnia 28 lipca 2017r., stało się bezprzedmiotowe i winno ulec umorzeniu. W tych okolicznościach Sąd na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 P.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.