II SA/Ke 584/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 27 października 2010r. sprawy ze skargi Grupy A. S.A. w M. na decyzję Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii z dnia [...] Nr [...] znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania w sprawie nałożenia kary pieniężnej za naruszenie wymagań weterynaryjnych I. uchyla zaskarżoną decyzję, II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku, III. zasądza od Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii na rzecz Grupy A. S.A. w M. kwotę 357 (trzysta pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...], nr [...] wydaną z upoważnienia Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii, w związku z odwołaniem wniesionym przez Grupę A. S.A. z siedzibą w M. Oddział w S. od decyzji Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. z dnia [...] nr [...] w sprawie nałożenia kary pieniężnej w kwocie 20.000,00 zł. za prowadzenie przedsiębiorstwa sektora spożywczego z naruszeniem wymagań - na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdzono niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu tego rozstrzygnięcia organ podał, iż wymienioną na wstępie decyzją Powiatowy Lekarz Weterynarii w S. nałożył na Grupę A. S.A. M. Oddział w S. karę pieniężną w kwocie 20.000 zł. na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2010 r. Nr 93, poz. 600). Decyzja powyższa doręczona została Grupie A. S.A. Oddział w S. w dniu 24 czerwca 2010r. Od powyższej decyzji pismem z dnia 2 lipca 2010r. Grupa A. S.A. Oddział w S. odwołała się do Wojewódzkiego Lekarza Weterynarii. W odwołaniu podniesiono między innymi, iż Zakłady Mięsne w S., ul. K. jako Oddział Grupy A. S.A. nie posiadają osobowości prawnej, a zatem decyzją należało objąć spółkę, która ma swoją siedzibę w M. i na jej ręce doręczyć decyzję. Stwierdzając niedopuszczalność odwołania Wojewódzki Lekarz Weterynarii wskazał, że w Krajowym Rejestrze Sądowym jako podmiot figuruje Grupa A. Spółka Akcyjna z siedzibą w M. , gmina O., województwo w.. Grupa A. posiada również oddziały w tym Oddział w S.. Zgodnie z art. 45 k.p.a. jednostkom organizacyjnym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Jak wynika z Krajowego Rejestru Sądowego takim podmiotem jest Grupa A. S.A. z siedzibą w M. i temu podmiotowi winna być doręczona decyzja organu pierwszej instancji. Wobec powyższego organ uznał, iż decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. nie weszła do obrotu prawnego, a zatem na podstawie art. 134 k.p.a. należało stwierdzić niedopuszczalność odwołania wniesionego przez Grupę A. S.A. Oddział w S.. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniosła Grupa A. S.A. z siedzibą w M., zarzucając naruszenie: 1/ art.127 § 1 k.p.a. poprzez uznanie niedopuszczalności odwołania. Zdaniem Skarżącej legitymowanym do wniesienia odwołania był Oddział w S. Grupy A. SA, gdyż jego interesu prawnego dotyczyło postępowanie; 2/ art. 45 k.p.a. przez niedopełnienie obowiązków spoczywających na organie i doręczenie zaskarżonej decyzji Oddziałowi w S.. W ocenie Skarżącej, zarówno decyzja organu I jak i II instancji winna być doręczona Grupie A. SA w M., a nie Oddziałowi w S.; 3/ art. 104 § 1 i 2 k.p.a. przez niezałatwienie sprawy i brak rozstrzygnięcia, co do istoty sprawy; 4/ art.134 k.p.a. przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, albowiem organ winien był wydać postanowienie, a nie decyzję; 5/ art. 138 § pkt 1, 2 i 3 i § 2 k.p.a. przez jego niezastosowanie. W konsekwencji podniesionych zarzutów Skarżąca wniosła o uchylenie w całości zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji Nr [...] z dnia [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wojewódzki Sąd Administracyjny sprawuje w zakresie swej właściwości kontrolę pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej, co wynika z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269). Zakres tej kontroli wyznacza przepis art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwana dalej w skrócie: p.p.s.a. Stosownie do tego przepisu Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W myśl art. 145 p.p.s.a., Sąd zobligowany jest do uchylenia decyzji bądź postanowienia lub stwierdzenia nieważności, ewentualnie niezgodności z prawem, gdy dotknięta jest ona naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszeniem prawa dającym podstawę do wznowienia postępowania, innym naruszeniem przepisów postępowania, jeśli miało ono istotny wpływ na wynik sprawy, lub zachodzą przyczyny stwierdzenia nieważności decyzji wymienione w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach. Dokonując takiej kontroli zaskarżonej decyzji Sąd doszedł do przekonania, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Z akt sprawy wynika, iż przedmiotowe postępowanie toczyło się z udziałem Grupy A. S.A. Oddział w S. w związku z kontrolą przeprowadzoną w siedzibie tego podmiotu. Wyniki tej kontroli skutkowały wydaniem decyzji przez Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. w przedmiocie nałożenia na ten podmiot kary pieniężnej w kwocie 20.000 zł. na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rolnictwa i Rozwoju Wsi z dnia 26 maja 2010r. w sprawie wysokości kar pieniężnych za naruszenia przepisów o produktach pochodzenia zwierzęcego (Dz. U. z 2010 r. Nr 93, poz. 600). Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało doręczone Grupie A. S.A. Oddział w S.. W w/w decyzji zawarto pouczenie o sposobie i terminie wniesienia odwołania, z którego to prawa podmiot ten skorzystał. Przesłanką stwierdzenia niedopuszczalności odwołania przez organ odwoławczy było stwierdzenie, że w Krajowym Rejestrze Sądowym jako podmiot figuruje Grupa A. Spółka Akcyjna z siedzibą w M.. Podmiot ten posiada oddziały w tym Oddział w S.. Zgodnie natomiast z art. 45 k.p.a. jednostkom organizacyjnym doręcza się pisma w lokalu ich siedziby do rąk osób uprawnionych do odbioru pism. Z Krajowego Rejestru Sądowego wynika, że podmiotem jest Grupa A. S.A. z siedzibą w M. i to temu podmiotowi winna być doręczona decyzja organu pierwszej instancji, a nie oddziałowi w S.. Wobec powyższego organ uznał, iż decyzja Powiatowego Lekarza Weterynarii w S. nie weszła do obrotu prawnego, co skutkowało stwierdzeniem niedopuszczalności odwołania wniesionego przez Grupę A. S.A. Oddział w S.. W ocenie Sądu, w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, takiego stanowiska nie można zaaprobować. Podstawą prawną zaskarżonej decyzji jest art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Taka treść tego przepisu oznacza że: po pierwsze, o niedopuszczalności odwołania organ stwierdza w drodze postanowienia, a nie decyzji; po drugie, przyjęta w tym przepisie kolejność, w jakiej dokonuje się oceny wymogów formalnych odwołania ma istotne znaczenie prawne w zakresie treści podjętego rozstrzygnięcia. Stąd też w pierwszej kolejności organ winien poddać kontroli kwestię dopuszczalności odwołania (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2000 r., sygn. akt V Sa 235/00, LEX nr 81351; wyrok WSA z dnia 13 grudnia 2006 r., sygn. akt IV SA/Wa 1983/06, LEX nr 306529). Postanowienie o niedopuszczalności odwołania wydane w trybie art. 134 k.p.a. ma charakter wyłącznie procesowy. Trzeba w związku z tym podkreślić, iż błędne jest zamieszczanie w jego uzasadnieniu treści dotyczącej posiadania uprawnień strony przez podmiot wnoszący odwołanie, bowiem treść taka dotyczy kwestii merytorycznych, które nie mogą być rozstrzygane w drodze takiego postanowienia (wyrok WSA z dnia 27 kwietnia 2006 r., sygn. akt I SA/Wa 1854/05, LEX nr 221943). Należy także wskazać, iż zgodnie z art. 127 § 1 k.p.a. odwołanie służy stronie. W związku z tym należy przyjąć, że odwołanie jest niedopuszczalne, jeżeli zostało wniesione przez osobę, która nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. W piśmiennictwie wyrażono pogląd, że w razie gdy odwołanie wniosła jednostka, która twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jej interesu prawnego lub obowiązku, organ odwoławczy obowiązany jest rozpoznać jej odwołanie. Jeżeli w wyniku rozpoznania odwołania organ stwierdzi, że jednostka ta nie ma w danej sprawie indywidualnego interesu prawnego lub obowiązku, to wydaje wówczas decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3. Z kolei w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 lipca 1999 r., OPS 16/98, podzielono ten pogląd i przyjęto, że: "stwierdzenie przez organ odwoławczy, iż wnoszący odwołanie nie jest stroną w rozumieniu art. 28 k.p.a. następuje w drodze decyzji o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a." Wymaga podkreślenia, iż kwestia legitymacji procesowej do wniesienia odwołania jest zagadnieniem proceduralnym, a właściwą formą rozstrzygania tych kwestii są postanowienia (art. 123 k.p.a.). Zaznaczyć w tym miejscu trzeba, iż na tle stosowania art. 127 § 1 k.p.a. w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego prezentowane były dwa stanowiska. Zgodnie z jednym z nich organ odwoławczy może dokonać ustalenia przymiotu strony bez rozpoznania odwołania i w razie uznania, że odwołujący się nie jest stroną postępowania administracyjnego stwierdza postanowieniem niedopuszczalność odwołania na podstawie art. 134 k.p.a. Według drugiej koncepcji, gdy w sprawie zachodzi wątpliwość, czy odwołujący się jest stroną postępowania, organ winien rozpoznać odwołanie i w razie stwierdzenia braku przymiotu strony u osoby wnoszącej odwołanie, umorzyć postępowanie odwoławcze na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Wątpliwość prawną odnośnie powyższej kwestii rozstrzygnął jak już podniesiono powyżej skład siedmiu sędziów Naczelnego Sadu Administracyjnego, podejmując w dniu 5 lipca 1999 r. uchwałę w sprawie o sygn. akt. sygn. akt OPS 16/98. W uchwale tej Naczelny Sąd Administracyjny podkreślił, że legitymację strony do wniesienia odwołania należy oceniać według przepisów art. 28, 29 i 30 k.p.a. Odwołanie wniesione na podstawie przekonania podmiotu, że decyzja organu administracji dotyczy jego praw i obowiązków winno podlegać ocenie na podstawie zasad przewidzianych dla postępowania odwoławczego, również w zakresie ustalenia interesu prawnego odwołującego się. Jeżeli subiektywne twierdzenie wnoszącego odwołanie o tym, że decyzja dotyczy jego praw i obowiązków, nie zostanie w sposób przewidziany dla postępowania administracyjnego pozytywnie zweryfikowane, należy wydać decyzję o umorzeniu postępowania odwoławczego na podstawie przepisu art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a. Istotną w sprawie niniejszej pozostaje także, podniesiona w uzasadnieniu decyzji organu odwoławczego, kwestia tzw. decyzji nieistniejących (decyzji, które nie weszły do obrotu prawnego, z uwagi na ich nieprawidłowe doręczenie stronie). Odnotować trzeba, iż w doktrynie prawa administracyjnego można wyróżnić dwa stanowiska w tym zakresie. Według pierwszego stanowiska, uznaje się tego rodzaju decyzje za "nieistniejące", natomiast według stanowiska drugiego - decyzje takie są dotknięte wadą nieważności w rozumieniu art. 156 k.p.a. W literaturze przedmiotu przyjmuje się, iż decyzja nieistniejąca nie wiąże ani organów, ani strony, stąd dla uchylenia się przed jego skutkami nie zachodzi konieczność stwierdzenia jej wadliwości. Natomiast decyzja nieważna wiąże do czasu stwierdzenia jej nieważności, w trybie art. 158 k.p.a. tak stronę, jak i organ administracji. W doktrynie podnosi się także, iż aktami nieistniejącymi będą m.in. akty wydane w nieistniejącym postępowaniu, a więc takim w którym brak takich elementów jak organ administracji posiadający zdolność prawną do prowadzenia postępowania administracyjnego oraz strona postępowania, o której prawach w danym postępowaniu orzeka organ administracji. Drugi z tych warunków pozostaje spełniony, gdy w sprawie organ orzeka o prawach i obowiązkach podmiotu nieposiadającego zdolności administracyjnoprawnej (por. B. Adamiak, Glosa do wyroku SN z dnia 11 marca 1999 r., III RN 134/98, OSP 2000, z. 7/8, s. 355). W komentarzu do Kodeksu postępowania administracyjnego wyrażono stanowisko, które aprobuje Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę, iż nieprawidłowe ustalenie zdolności prawnej osoby, potraktowanej przez organ jako strona, pociąga za sobą wadę nieważności decyzji określoną w art. 156 § 1 pkt 4 (por. J. Borkowski (w:) B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, s. 242). Pogląd ten znajduje akceptację w orzecznictwie sądowym. Przykładowo w wyroku NSA z dnia 27 kwietnia 1983r. przyjęto, że "skierowanie do osoby zmarłej decyzji zobowiązującej do właściwego zagospodarowania gruntów rolnych stanowi rażące naruszenie prawa i daje podstawę do stwierdzenia nieważności takiej decyzji przez Naczelny Sąd Administracyjny, opierając się na art. 207 § 7 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a." ( sygn. akt. II SA 261/83, niepubl.).Wymaga także podkreślenia, że organ administracji publicznej działając na podstawie przepisów prawa ( art. 6 k.p.a.) zobligowany jest do podjęcia z urzędu działań zmierzających do wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego, o ile po analizie akt sprawy, dojdzie do przekonania o konieczności weryfikacji takiej decyzji w trybach nadzwyczajnych. W świetle powyższego należało uznać, że w rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy, wydając rozstrzygnięcie stwierdzające niedopuszczalność odwołania z tego powodu, iż odwołująca się nie jest stroną postępowania, naruszył przepisy postępowania, a naruszenie to miało istotny wpływ na wynik sprawy. Przepis art. 134 k.p.a. nie może bowiem stanowić podstawy do rozstrzygnięcia, że dany podmiot nie jest stroną postępowania, jak również podstawy do orzekania o nieistnieniu decyzji w przedmiotowej sprawie. Rozpoznając sprawę ponownie organ odwoławczy wyda stosowne orzeczenie mając na uwadze przedstawione wyżej rozważania i eliminując popełnione dotychczas uchybienia. Jednocześnie organ będzie miał przy tym na uwadze konieczność dokonania analizy wpisów w KRS co do uprawnień osób reprezentujący Spółkę w zakresie działania Oddziału w S.. W szczególności organ winien rozważyć, czy z faktu podpisania odwołania przez osoby wymienione w KRS jako uprawnione do reprezentowania Spółki można wywieść stanowisko, iż odwołanie wniosła Spółka jako osoba prawna, a nie jej Oddział, który osobowości takiej nie posiada. Mając na uwadze powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy p.p.s.a. O kosztach orzeczono na podstawie art. 200 tej ustawy.