II SA/Ke 6/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Magdalena Chraniuk-Stępniak (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 lipca 2016r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 3 listopada 2015r. znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego uchyla zaskarżoną decyzję, decyzję organu I instancji oraz postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 16 stycznia 2015r. znak: [...]. Decyzją z dnia [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) w Kielcach, po rozpatrzeniu odwołania P. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia [...] nakazującej P. S. rozbiórkę obiektu budowlanego usytuowanego na działce nr ewid. gruntu [...] położonej w [...], w części północno-wschodniej - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa uchylił zaskarżoną decyzję w całości i orzekając co do istoty na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2013r., poz. 1409 ze zm.), nakazał P. S. dokonanie rozbiórki budynku pełniącego funkcję usługową o powierzchni zabudowy około 85 m², usytuowanego w północno-wschodniej części działki o nr ewid. [...]. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w dniu 14 października 2014 r. pracownicy PINB przeprowadzili oględziny na ww. działce, w toku których ustalili, że znajduje się tam parterowy obiekt budowlany o nieregularnym kształcie, usytuowany w odległości około 0,23-0,33 m od granicy z działką wschodnią oraz bezpośrednio w linii ogrodzenia z działką północną, wykonany z cegły ceramicznej, ocieplony styropianem, dach o konstrukcji drewnianej, jednospadowy pokryty blachą trapezową. W obiekcie wykonana jest wewnętrzna instalacja wodno-kanalizacyjna i elektryczna. Organ ustalił, że w dniu 18 października 2011 r. P. S. dokonała w Starostwie Powiatowym zgłoszenia zamiaru realizacji dwóch budynków gospodarczych o pow. zabudowy do 35 m², w stosunku do którego Starosta nie wniósł sprzeciwu. Ponadto, decyzją z dnia 31 lipca 2013 r. nr 275/13 Starosta zatwierdził projekt budowlany i udzielił D. S. pozwolenia na przebudowę wewnętrznej instalacji wody, kanalizacji, C.O., sanitarnej i elektrycznej w budynku gospodarczym usytuowanym na ww. działce, wraz ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu na budynek usługowy. W dniu 15 stycznia 2015 r. P. S. złożyła w siedzibie organu oświadczenie, że była jedynym inwestorem przedmiotowego obiektu budowlanego i w całości ponosiła nakłady na jego budowę. Postanowieniem z dnia [...]., wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, PINB w [...] nakazał P. S. wstrzymanie prowadzonej budowy obiektu budowlanego na działce nr [...] oraz dostarczenie w terminie do 20 czerwca 2015 r. dokumentów umożliwiających legalizację samowoli budowlanej, pod rygorem orzeczenia nakazu rozbiórki. Z uwagi na nieprzedłożenie przez inwestora w wyznaczonym terminie żądanych dokumentów, organ I instancji wydał, na podstawie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane, opisaną na wstępie decyzję z dnia [...]. W odwołaniu P. S. podniosła, że przedmiotowy obiekt został wykonany legalnie, ponieważ pierwotnie D. S. zgłosił zamiar budowy dwóch budynków gospodarczych o pow. zabudowy do 35 m², a następnie na podstawie decyzji z dnia 31 lipca 2013 r. o pozwoleniu na budowę dokonał przebudowy wewnętrznej instalacji wody, kanalizacji, C.O., sanitarnej i elektrycznej w tym obiekcie wraz ze zmianą sposobu użytkowania przedmiotowego obiektu na budynek usługowy. Odwołująca się podała, iż nie była inwestorem przedmiotowych budynków gospodarczych ani inwestorem przebudowy tychże budynków. Rozpatrując odwołanie WINB stwierdził, że budowa przedmiotowego obiektu budowlanego wymagała, stosownie do treści art. 28 ust. 1 w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 1 lit. a i ust. 2 ustawy Prawo budowlane, pozwolenia na budowę z uwagi na powierzchnię jego zabudowy, tj. około 85 m². Zdaniem organu w tej sytuacji bez znaczenia pozostaje okoliczność zgłoszenia zamiaru wykonania dwóch budynków gospodarczych o pow. zabudowy do 35 m². Wykonany został bowiem jeden obiekt budowalny o pow. zabudowy około 85 m², w innym usytuowaniu niż wynika z mapy załączonej do zgłoszenia z dnia 18 października 2011 r. Również roboty budowlane wykonane w przedmiotowym obiekcie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę nie mogą sanować faktu pierwotnego wybudowania obiektu budowlanego bez wymaganego pozwolenia na budowę. Powołując się na wyrok WSA w Białymstoku w sprawie II SA/Bk 824/12, organ wyjaśnił, że w sytuacji gdy inwestycja zrealizowana na podstawie zgłoszenia rażąco odbiega od cech zawartych w zgłoszeniu i odpowiada charakterystyce obiektu, którego wzniesienie wymaga pozwolenia na budowę, przywrócenie porządku prawnego wymaga zastosowania procedury uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę. Organ odwoławczy wskazał, że decyzja wydawana w trybie art. 48 ust. 1 w zw. z ust. 4 ustawy Prawo budowlane ma charakter decyzji związanej, co oznacza, że niewykonanie w wyznaczonym terminie obowiązków nałożonych postanowieniem wydanym na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ww. ustawy obliguje organ nadzoru budowlanego do orzeczenia rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego. Na koniec organ wyjaśnił, że z uwagi na konieczność doprecyzowania sentencji decyzji organu I instancji w celu umożliwienia ewentualnego wyegzekwowania obowiązku, zreformował rozstrzygnięcie tego organu w trybie art. 138 § 1 pkt 2 Kpa. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach P. S. podniosła następujące zarzuty: 1. nie została wezwana przez PINB do okazania żadnego zaświadczenia Wójta Gminy o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego planu miejscowego oraz innych żądanych dokumentów, ponieważ wszystkie niezbędne dokumenty pracownicy PINB mieli do wglądu, gdyż na ich podstawie wydali kierownikowi dziennik budowy; 2. decyzja PINB została wydana na podstawie art. 48 ust. 1 i 4 ustawy Prawo budowlane, którą WINB następnie uchylił i orzekł to samo na podstawie tych samych przepisów; 3. PINB wydał dziennik budowy, co oznacza, że miał do wglądu wszelkie niezbędne dokumenty; 4. D. S. uzyskał zgodę na budowę dwóch budynków gospodarczych o pow. zabudowy do 35 m², które zostały wybudowane jeden po drugim, co można sprawdzić na mapach satelitarnych; jeżeli więc powierzchnia wydaje się za duża, to należy wydać decyzję o dostosowaniu do wymaganej kubatury, nie zaś nakazywać rozbiórkę legalnie wybudowanych obiektów; 5. WINB nie ma praw podważać decyzji organów wydających wcześniej decyzje w sprawie, tj. decyzję z dnia 31 lipca 2013 r., ponieważ prawo polskie nie działa wstecz; 6. przywrócenie porządku prawnego polega na dostosowaniu istniejących obiektów do właściwej kubatury, a nie na ich rozbiórce; 7. nie może być mowy o samowoli budowlanej, ponieważ PINB miał do wglądu wszelkie dokumenty budynku; 8. sprawa II SA/Bk 824/12, na którą powołuje się organ dotyczyła całkiem innej sytuacji, gdzie wybudowano podpiwniczony dom. Zdaniem skarżącej budynki zostały wykonane zgodnie ze zgłoszeniami. Jeżeli ich kubatura przekroczyła wymaganą powierzchnię, to należało wezwać do przywrócenia budynków do należytego stanu, ewentualnie wydać decyzję legalizacyjną. Poza tym kolejna decyzja zezwalała na przekształcenie budynków na stan obecny. Dodatkowo skarżąca podniosła, że nie jest inwestorem budynku, ponieważ od kilkunastu lat nie jest właścicielką działki. Oświadczenie o byciu inwestorem dotyczyło zaś zalążków budowy, kiedy skarżąca była jeszcze właścicielką nieruchomości. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 14 stycznia 2016 r. skarżąca wniosła o umorzenie postępowania, ponieważ nie jest właścicielką działki, ani inwestorem. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna, aczkolwiek nie wszystkie jej zarzuty zasługują na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2016 r., poz. 718), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). W myśl zaś art. 135 Ppsa sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Skarga zasługuje na uwzględnienie, albowiem przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji wykazała, że organy naruszyły przepisy postępowania tj. art. 7, 77 § 1 i 80 ustawy z dnia 14 czerwca 1960r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013r., poz. 267 ze zm.) – dalej "kpa" – w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy. Dostrzeżone wady dotyczą zarówno decyzji organów obu instancji jak i poprzedzającego je postanowienia z dnia [...]. Należy zwrócić uwagę, iż skarżąca P. S. zarówno w treści odwołania, skargi oraz pisma procesowego z dnia 14 stycznia 2016r. podnosiła okoliczność, iż nie jest inwestorem budynków gospodarczych, nie jest obecnie właścicielką działki, nie ma prawa do samowolnego działania na działce i wnosiła o sprawdzenie, kto jest stroną w przedmiotowym postępowaniu. Organy administracji zaś wskazywały na treść oświadczenia strony z dnia 15 stycznia 2015 roku, z którego wynikało, iż była ona jedyną inwestorską objętego postępowaniem budynku i ponosiła nakłady na jego budowę. Zgodnie z art. 52 Prawa budowlanego inwestor, właściciel lub zarządca obiektu budowlanego jest obowiązany na swój koszt dokonać czynności nakazanych w decyzji, o której mowa w art. 48, art. 49b, art. 50a oraz art. 51. Nakaz rozbiórki może być więc skierowany do inwestora, właściciela i zarządcy nieruchomości. Kryterium wyboru adresata decyzji spośród tych trzech podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji. Jeżeli zatem inwestor utracił tytuł prawny do nieruchomości, zobowiązanie należy skierować do aktualnego właściciela obiektu (por. wyrok WSA w Krakowie z dnia 1 marca 2012 r., sygn. akt II SA/Kr 1658/11, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 22 września 2015r., sygn. akt II SA/Bk 477/15). Również w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że kryterium wyboru spośród trzech wymienionych w art. 52 Prawa budowlanego podmiotów jest posiadanie tytułu prawnego umożliwiającego wykonanie decyzji (wyrok NSA z dnia 6 marca 2008 r., II OSK 158/07, Lex nr 468723). W pierwszej kolejności obowiązkiem rozbiórki jest obciążany inwestor, jeżeli ma tytuł prawny do obiektu, dopiero w drugiej kolejności właściciel lub sprawujący zarząd nad obiektem (wyrok NSA z dnia 27 marca 2007 r., II OSK 522/06, Lex nr 339391). Przyjęcie poglądu, że adresatem decyzji nakazującej rozbiórkę obiektu budowlanego może być wyłącznie inwestor, prowadziłoby do sytuacji, w których niemożliwa byłaby legalizacja samowoli budowlanej lub nakazanie rozbiórki samowolnie wybudowanego obiektu budowlanego w przypadku zbycia tego obiektu przez inwestora innej osobie. Wskazania także wymaga, iż w postępowaniach prowadzonych na podstawie art. 48 Prawa budowlanego pełne zastosowanie znajdzie regulacja ogólna dotycząca strony postępowania administracyjnego wynikająca z art. 28 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 6 kwietnia 2011 r., II OSK 573/10, LEX nr 1081794). Stroną takiego postępowania będzie więc każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie. Przykładowo w sytuacji, w której decyzja o rozbiórce ma być skierowana do inwestora, stroną powinien być także właściciel (współwłaściciele) nieruchomości, na której stoi obiekt. Decyzja taka będzie bowiem dotyczyła niewątpliwego interesu prawnego wynikającego z prawa własności nieruchomości, które zgodnie z zasadą superficies solo cedit rozciąga się na wszystkie rzeczy trwale złączone z tą nieruchomością ziemską (por. wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 6 czerwca 2012 r., II SA/Wr 93/12, LEX nr 1230656). Wypada zauważyć, że inwestor realizujący samowolę budowlaną nawet za wiedzą i zgodą właściciela nieruchomości może nie być zainteresowany legalizacją, chociażby ze względu na wysoką opłatę legalizacyjną. Legalizacją natomiast może być zainteresowany sam właściciel, stąd bardzo istotne jest zapewnienie mu udziału w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48, w tym zapytanie przez organ, jakie zajmuje on stanowisko w stosunku do nakazu rozbiórki, a więc czy dąży do wydania nakazu rozbiórki, czy też będzie wypełniał obowiązki związane z legalizacją (tak: Rypina Mariusz [w:] Plucińska-Filipowicz Alicja (red.), Wierzbowski Marek (red.), Prawo budowlane. Komentarz, wyd. II Opublikowano: WK2016). Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy należy podnieść, iż organy administracji nie zgromadziły stosownego materiału dowodowego dającego podstawę do oceny prawidłowości sfery podmiotowej sprawy. W aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dowodów i ustaleń w następującym zakresie: kto obecnie jest właścicielem lub współwłaścicielem działki nr ewid. [...] i czy jest nim nadal P. S. W aktach sprawy znajduje się co prawda wydruk ze zbioru danych bazy ewidencji gruntów i budynków jednakże dotyczy on działek sąsiednich tj. działki nr 89 i nr 94. Tym samym doszło do naruszenia przez organy administracji przepisów postępowania nakładających na nie obowiązek podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zauważone braki nie pozwalają na ocenę, czy postanowienie z dnia [...] oraz decyzje nakazujące rozbiórkę budynku zostały skierowane do właściwego podmiotu. Brak jest tym samym podstaw do oceny możliwości wykonania decyzji, albowiem nie wiadomo, który z podmiotów posiada tytułu prawny do nieruchomości. Powyższe nie oznacza, iż Sąd pomija oświadczenie P. S., na które powołują się organy. Jednakże w świetle jej następnego zaprzeczenia powyższej okoliczności oraz błędów organów sprowadzających się do braku ustalenia kto powinien być stroną przedmiotowego postępowania administracyjnego i w konsekwencji na kogo winien być nałożony obowiązek, Sąd nie jest władny ocenić w tym kontekście prawidłowości rozstrzygnięcia organów. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ przeprowadzi postępowanie mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności dokona dalszych ustaleń i przeprowadzi uzupełniające postępowanie dowodowe wyjaśniając kto obecnie jest właścicielem lub współwłaścicielem działki nr ewid. [...] i czy jest nim nadal P. S. Następnie ustaliwszy powyższe organ przeprowadzi postępowanie mające na celu ustalenie jakie stanowisko zajmuje każda z zainteresowanych osób w stosunku do nakazu rozbiórki, a więc czy dąży do wydania nakazu rozbiórki, czy też będzie wypełniała obowiązki związane z legalizacją. Pozwoli to na jednoznaczne i właściwe określenie podmiotu zobowiązanego do wykonania nakładanych przez organ obowiązków. Sąd nie podziela natomiast pozostałych zarzutów złożonych w skardze. W przekonaniu Sądu organy administracji słusznie przyjęły, iż budowa budynku pełniącego funkcję usługową o powierzchni zabudowy ok. 85 m2 usytuowanego w północno – wschodniej części działki o nr ewid. [...] wymagała uzyskania decyzji o pozwoleniu na budowę, czego w niniejszej sprawie zaniechano. Właściwie także przyjęto, iż nie może mieć znaczenia okoliczność braku sprzeciwu organu administracji architektoniczno – budowlanej wobec zgłoszenia zamiaru wykonania robót budowlanych polegających na budowie dwóch wolnostojących budynków gospodarczych o powierzchni zabudowy do 35 m2 każdy z nich z dnia 18 października 2011 roku. Ustalono bowiem, iż zamiast zgłoszonych dwóch budynków zrealizowany został jeden o powierzchni zabudowy ok. 85 m2 w innym miejscu, niż wskazane na mapie załączonej do w/w zgłoszenia. Na ocenę przedmiotowego postępowania nie ma również wpływu wydanie przez Starostę w dniu 31 lipca 2013 roku decyzji w przedmiocie przebudowy obiektu budowlanego i zmiany sposobu jego użytkowania. Słusznie bowiem przyjęto, iż roboty budowlane wykonane w istniejącym obiekcie budowlanym w oparciu o pozwolenie na budowę nie mogą sanować faktu pierwotnego jego wybudowania bez wymaganego pozwolenia na budowę. Biorąc pod uwagę wszystkie wskazane powyżej okoliczności, Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 Ppsa orzekł jak w wyroku.