II SA/Ke 603/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. przy udziale Prokuratora Prokuratury Okręgowej sprawy ze skargi W. L. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia 15 maja 2014 r. znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania egzekucyjnego oddala skargę. Postanowieniem z dnia 15 maja 2014 r. znak: [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB), po rozpatrzeniu zażalenia W. L. na postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego (PINB) z dnia 25 marca 2014 r. znak: [...] o nieuwzględnieniu zarzutów zgłoszonych przez zobowiązaną W. L. w sprawie prowadzenia egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 24 lutego 2014 r. - działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 k.p.a. uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji wszczęte tytułem wykonawczym z dnia 24 lutego 2014 r. dla W. L. W uzasadnieniu organ II instancji opisał przebieg prowadzonego od 2002 roku postępowania w sprawie stanu technicznego budynku mieszkalnego zlokalizowanego na posesji w S. przy ul. M. 119, nr ewid. 3417/6. Decyzją z dnia 1 marca 2007 r. PINB , działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 1 i 2 oraz art. 66 ust. 2 Prawa budowlanego, nakazał M. J. i W. L. usunięcie w terminie do dnia 30 maja 2007 r. stwierdzonych w opisanym budynku nieprawidłowości poprzez: wymianę pokrycia dachowego wraz z niezbędnymi elementami wykończeniowymi, przeprowadzenie remontu elewacji całego budynku, wymianę spróchniałych belek stropowych, desek podłogowych, desek podsufitki oraz uzupełnienie brakujących desek podłogowych, naprawę tynków ścian wewnętrznych, odgrzybienie ścian wewnętrznych poprzez zastosowanie preparatów grzybobójczych oraz przemurowanie jednego z kominów (powyżej połaci dachowej), zakazując jednocześnie użytkowania wszystkich pomieszczeń na piętrze oraz pomieszczeń parteru we wschodniej części budynku do czasu usunięcia stwierdzonych nieprawidłowości. Rozstrzygniecie to zostało utrzymane w mocy decyzją WINB z dnia 29 czerwca 2007 r. W dniu 13 czerwca 2013 r., na skutek interwencji M. J. wskazującej na pogarszający się stan techniczny zachodniej części przedmiotowego budynku, nieremontowanej przez W. L., w szczególności na niebezpieczeństwo stwarzane przez rozsypujący się i spadający na chodnik komin, PINB przeprowadził kontrolę obiektu. W piśmie z dnia 14 czerwca 2013r. organ wezwał M. J. i W. L. do usunięcia stwierdzonych uszkodzeń, a przede wszystkich do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 1 marca 2007 r. W piśmie z dnia 4 lipca 2013 r. W. L. zakwestionowała protokół z kontroli, z uwagi na przeprowadzenie jej bez wiedzy i udziału strony. Wniosła o wszczęcie postępowania administracyjnego na żądanie strony, względnie o wydanie postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania. Postanowieniem z dnia 25 lipca 2013 r. PINB odmówił, na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku. Postanowienie to zostało w trybie zażaleniowym utrzymane w mocy przez WINB postanowieniem z dnia 27 września 2013 r. Na powyższe rozstrzygnięcie W. L. wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach. Upomnieniem z dnia 25 listopada 2013 r. PINB , działając jako wierzyciel, wezwał M. J. i W. L. do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 1 marca 2007 r., informując, że po upływie 7 dni od dnia doręczenia upomnienia zostanie wszczęte postępowanie egzekucyjne. Upomnienie to zostało doręczone W. L. w dniu 12 grudnia 2013 r. W dniu 24 lutego 2014 r. organ I instancji wszczął postępowanie egzekucyjne wydając dwa osobne tytuły wykonawcze, które zostały doręczone zobowiązanym: M. J. w dniu 26 lutego 2014 r., W. L. w dniu 12 marca 2014 r. Pismo wysłane przez M. J. organ potraktował jako zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego i w dniu 11 marca 2014 r. wydał postanowienie o nieuwzględnieniu zarzutów. Zażalenie na to postanowienie wniosły zarówno M. J., jak i W. L.. Postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2014 r. WINB uchylił zaskarżone postanowienie w całości i umorzył postępowanie organu I instancji wszczęte tytułem wykonawczym dla M. J.. Po dokonaniu czynności kontrolnych w sprawie dopuszczalności zażalenia W. L., WINB postanowieniem z dnia 11 kwietnia 2014 r. umorzył postępowanie zażaleniowe wszczęte tytułem wykonawczym z dnia 24.02.2014r. dla M. J.. Również W. L. wysłała do organu I instancji pismo, które zostało potraktowane jako zgłoszenie zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego. Opisanym na wstępie postanowieniem z dnia 25 marca 2014 r. organ I instancji, działając na podstawie art. 34 § 4 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (u.p.e.a.), nie uwzględnił zarzutów w sprawie prowadzenia egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym dla W. L.. W zażaleniu W. L. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia, rozpoznanie zawartego w zarzutach wniosku o zawieszenie postępowania egzekucyjnego, doręczenie jej zarzutów zgłoszonych przez M. J.. Wyjaśniła, że nie zostało jeszcze prawomocnie zakończone postępowanie sądowe zainicjowane skargą na postanowienie z dnia 27 września 2013 r. w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stanu technicznego przedmiotowego budynku. Ponadto wszczęcie postępowania egzekucyjnego nie zostało poprzedzone doręczeniem upomnienia stosownie do art. 15 § 1 u.p.e.a. Poza tym tytuł wykonawczy nie zawiera zapisu zakazującego użytkowania wszystkich pomieszczeń na piętrze oraz pomieszczeń parteru we wschodniej części budynku. Dodatkowo w zażaleniu wskazano na niezakończenie postępowania o dział spadku toczącego się przed Sądem Rejonowym , w związku z czym nie wiadomo, w jakiej części strona miałaby dokonywać nakładów na remont. Rozpatrując zażalenie organ II instancji uznał, że w wystawionym dla W. L. tytule wykonawczym nie wypełniono części E.28 formularza TYT-3 informującej o kosztach upomnienia, które podlegają ściągnięciu w trybie określonym dla kosztów egzekucji administracyjnej oraz części E.29 formularza wskazującej na doręczenie tytułu wykonawczego W. L.. Ponadto w części D.24 nie powołano decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy decyzję nakładającą obowiązek, a w części D.23 formularza podano niewłaściwie publikator ustawy Prawo budowlane obowiązującej w dacie wydawania decyzji. Zdaniem organu II instancji uchybienia powyższe oznaczają, że tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2 u.p.e.a. co w konsekwencji powoduje niedopuszczalność prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 29 § 2 u.p.e.a.). W związku z powyższym konieczne było wyeliminowanie zaskarżonego postanowienia z obrotu prawnego poprzez jego uchylenie i umorzenie postępowania egzekucyjnego organu I instancji – na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Zdaniem organu, rozpoznanie przez Sąd sprawy ze skargi na postanowienie z dnia 27 września 2013 r. pozostaje bez wpływu na postępowanie egzekucyjne, którego celem jest przymuszenie zobowiązanych do wykonania obowiązku wynikającego z decyzji z dnia 1 marca 2007 r. Dodatkowo wyjaśnił, że z uwagi na treść art. 73 k.p.a. nie ma podstaw, aby organ doręczył W. L. pismo z zarzutami M. J., skoro strona ma prawo wglądu w akta sprawy. W skardze na powyższe rozstrzygnięcie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach W. L. wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości, rozpoznanie wniosku z dnia 4.06.2014r. o doręczenie tytułu wykonawczego z dnia 24.02.2014r. wydanego dla M. J. oraz zarzutów M. J. dotyczących ww. tytułu wykonawczego, uchylenie postanowienia WINB z dnia 11.04.2014r. dotyczącego M. J., uchylenie postanowienia PINB z dnia 11.03.2014r. dotyczącego M. J.. W uzasadnieniu skarżąca podniosła, że została przez organ I instancji uznana za stronę postępowania dotyczącego M. J., tymczasem została pominięta przez organ II instancji, który nie doręczył jej postanowienia z dnia 11 kwietnia 2014 r. Wskazała, że jest stroną postępowania zakończonego decyzją WINB z dnia 29 czerwca 2007 r., tymczasem decyzji tej nie wymieniono w tytule wykonawczym z dnia 24 lutego 2014 r. Skarżąca zarzuciła organowi naruszenie art. 10 k.p.a., ponieważ nie powiadomił jej o możliwości wglądu w akta sprawy i nie odniósł się do jej wniosku z dnia 4.06.2014r. Wskazała, że jej interes prawny do uczestniczenia w postępowaniu dotyczącym M. J. wynika z postanowienia Sądu Okręgowego w K. z dnia 17.11.2000r. sygn. [...] o stwierdzeniu nabycia spadku po K. H.. Podkreśliła, że przed Sądem Rejonowym sygn. [...] toczy się postępowanie o dział spadku, w związku z czym nie wiadomo kto i w jakiej części powinien wykonać obowiązek nałożony tytułem wykonawczym. W związku z powyższym skarżąca zarzuciła organowi II instancji naruszenie art. 7, art. 77, art. 107 i art. 10 k.p.a. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Organ stwierdził, że zgodnie z pismem PINB z dnia 24.04.2014r. skarżąca miała możliwość zapoznania się z aktami sprawy w terminie 14 dni w siedzibie WINB , który nie prowadząc żadnego dodatkowego postępowania dowodowego nie miał podstaw do wyznaczania innego terminu do zapoznawania się z aktami sprawy. Na pismo z dnia 4.06.2014r. odpowiedziano zaś pismem z dnia 27.06.2014r. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 26 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005 r. Nr 229, poz. 1954 ze zm.), dalej "u.p.e.a.", organ egzekucyjny wszczyna egzekucję administracyjną na wniosek wierzyciela i na podstawie wystawionego przez niego tytułu wykonawczego, sporządzonego według ustalonego wzoru. Wzór, o którym mowa w § 1, określa w drodze rozporządzenia minister właściwy do spraw finansów publicznych. Wzór ten zawiera treść określoną w art. 27, a ponadto umożliwia elektroniczne przetwarzanie danych zawartych w tytule wykonawczym (art. 26 § 2). Jeżeli wierzyciel jest jednocześnie organem egzekucyjnym, przystępuje z urzędu do egzekucji na podstawie tytułu wykonawczego przez siebie wystawionego (art. 26 § 4). Wymogi, jakim powinien odpowiadać tytuł wykonawczy, wynikają z art. 27 § 1 u.p.e.a. Stosownie do tego przepisu tytuł wykonawczy powinien zawierać: 1) oznaczenie wierzyciela; 2) wskazanie imienia i nazwiska lub firmy zobowiązanego i jego adresu, a także określenie zatrudniającego go pracodawcy i jego adresu, jeżeli wierzyciel posiada taką informację; 3) treść podlegającego egzekucji obowiązku, podstawę prawną tego obowiązku oraz stwierdzenie, że obowiązek jest wymagalny, a w przypadku egzekucji należności pieniężnej - także określenie jej wysokości, terminu, od którego nalicza się odsetki z tytułu niezapłacenia należności w terminie, oraz rodzaju i stawki tych odsetek; 4) wskazanie zabezpieczenia należności pieniężnej hipoteką przymusową albo przez ustanowienie zastawu skarbowego lub rejestrowego lub zastawu nieujawnionego w żadnym rejestrze, ze wskazaniem terminów powstania tych zabezpieczeń; 5) wskazanie podstawy prawnej pierwszeństwa zaspokojenia należności pieniężnej, jeżeli należność korzysta z tego prawa i prawo to nie wynika z zabezpieczenia należności pieniężnej; 6) wskazanie podstawy prawnej prowadzenia egzekucji administracyjnej; 7) datę wystawienia tytułu, podpis, imię i nazwisko oraz stanowisko służbowe osoby upoważnionej do działania w imieniu wierzyciela; 8) pouczenie zobowiązanego o skutkach niezawiadomienia organu egzekucyjnego o zmianie miejsca pobytu; 9) pouczenie zobowiązanego o przysługującym mu w terminie 7 dni prawie zgłoszenia do organu egzekucyjnego zarzutów w sprawie prowadzenia postępowania egzekucyjnego; 10) klauzulę organu egzekucyjnego o skierowaniu tytułu do egzekucji administracyjnej; 11) wskazanie środków egzekucyjnych stosowanych w egzekucji należności pieniężnych; 12) datę doręczenia upomnienia, a jeżeli doręczenie upomnienia nie było wymagane, podstawę prawną braku tego obowiązku. Jeżeli obowiązek, którego dotyczy tytuł wykonawczy, nie podlega egzekucji administracyjnej lub tytuł wykonawczy nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 i 2, organ egzekucyjny nie przystępuje do egzekucji (art. 29 § 2 zd. 1 u.p.e.a.). W niniejszej sprawie, zarówno w dacie wystawienia tytułu wykonawczego, jak i w dacie orzekania przez organ II instancji, wzór tytułu wykonawczego określał załącznik nr 24 (TYT-3. Tytuł wykonawczy stosowany w egzekucji obowiązków o charakterze niepieniężnym) do rozporządzenia Ministra Finansów z dnia 22 listopada 2001 r. w sprawie wykonania niektórych przepisów ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. Nr 137, poz. 1541 ze zm.). Zdaniem organu II instancji wystawiony w dniu 24 lutego 2014 r. tytuł wykonawczy nr [...], na skutek niewypełnienia przez wierzyciela, a zarazem organ egzekucyjny niektórych rubryk przewidzianych we wzorze TYT-3 tj. E.28 mówiącej o kosztach upomnienia, które podlegają ściągnięciu w trybie określonym dla kosztów egzekucji administracyjnej oraz E.29 wskazującej na doręczenie tytułu wykonawczego W. L.), a także na skutek niepowołania w rubryce D.24 decyzji organu II instancji utrzymującej w mocy decyzję nakładającą obowiązek oraz podania w rubryce D.23 niewłaściwego publikatora ustawy Prawo budowlane obowiązującej w dacie wydawania decyzji, nie spełnia wymogów określonych w art. 27 § 1 u.p.e.a. Taki stan w konsekwencji powoduje niedopuszczalność prowadzenia egzekucji administracyjnej (art. 29 § 2 u.p.e.a.) i uzasadnia konieczność umorzenia postępowania egzekucyjnego przez organ II instancji na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Przede wszystkim należy wskazać, że w przypadku wszczęcia postępowania egzekucyjnego z urzędu, obowiązkiem organu egzekucyjnego, który jest jednocześnie wierzycielem, jest zbadanie dopuszczalności wszczęcia egzekucji przed wystawieniem tytułu wykonawczego, jak również jej prowadzenia. Wadliwości tytułu wykonawczego o których stanowi art. 29 § 2 u.p.e.a., wykluczają możliwość skutecznego prowadzenia postępowania egzekucyjnego na podstawie tak wystawionego tytułu. Zaskarżone postanowienie, którym uchylono postanowienie PINB z dnia 25 marca 2014 r. znak: [...] o nieuwzględnieniu zarzutów zgłoszonych przez zobowiązaną W. L. w sprawie prowadzenia egzekucji obowiązku określonego w tytule wykonawczym z dnia 24 lutego 2014 r. oraz umorzono postępowanie organu I instancji wszczęte tym tytułem wykonawczym, dla W. L. oznacza, że postępowanie egzekucyjne wszczęte tytułem wykonawczym z dnia 24 lutego 2014r. nie może się toczyć. Takie rozstrzygnięcie jest więc dla skarżącej korzystne. Zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jednakże stosownie do treści art. 134 § 2 tej ustawy, sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. Orzeczeniem na niekorzyść strony skarżącej w rozumieniu art. 134 § 2 p.p.s.a. będzie każde orzeczenie, które pogarsza sytuację skarżącego w stosunku do tej, jaką miał przed wniesieniem skargi. W konsekwencji, nawet gdyby zaskarżone postanowienie organu II instancji było niezgodne z prawem, Sąd nie mógłby go uchylić, mając na uwadze właśnie zakaz reformationis in peius ujęty w art. 134 § 2 p.p.s.a. Należy bowiem zauważyć, że wyeliminowanie z obrotu prawnego postanowienia umarzającego postępowanie egzekucyjne prowadziłoby do pogorszenia sytuacji strony skarżącej, w stosunku do której postępowanie egzekucyjne byłoby wówczas nadal prowadzone. W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreślono, że sformułowany w art. 134 § 2 p.p.s.a. zakaz reformationis in peius oznacza, iż w zakresie jego obowiązywania sąd administracyjny nie może uwzględnić skargi i wydać wyroku uchylającego zaskarżone rozstrzygnięcie, mimo wystąpienia wad, które taki wyrok uzasadniają. Sąd nie może w takim przypadku wyeliminować z obrotu prawnego niezgodnego z prawem aktu organów administracji, chyba że ustali naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia jego nieważności (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z dnia 13 grudnia 2011 r., sygn. II FSK 1210/10; z dnia 17 maja 2012 r., sygn. II FSK 2114/10). W art. 134 § 2 p.p.s.a. wprowadzono wyjątek od zakazu reformationis in peius poprzez stwierdzenie, że zakaz ten nie dotyczy sytuacji, w której zaskarżony akt narusza prawo w stopniu powodującym stwierdzenie nieważności. Wówczas bowiem sąd administracyjny uwzględni skargę, mimo że wydane orzeczenie pogorszy sytuację skarżącego. Stosując dyrektywę ścisłego interpretowania wyjątków od sformułowanej przez ustawodawcę reguły, a także uwzględniając, że przewidziany w art. 134 § 2 p.p.s.a. wyjątek od zakazu reformationis in peius jest bardzo wąski, Sąd nie znalazł dostatecznych podstaw, aby przypisać organowi II instancji naruszenie prawa prowadzące do stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia (art. 156 § 1 w zw. z art. 126 k.p.a. w zw. z art. 18 u.p.e.a.). W konsekwencji zbędne było w niniejszej sprawie odnoszenie się do zarzutów skarżącej, nie mających wpływu na ocenę zasadności kontrolowanego rozstrzygnięcia, skoro Sąd i tak nie mógłby uchylić zaskarżonego postanowienia z uwagi na zakaz reformationis in peius, a jednocześnie nie stwierdził, aby zaskarżone postanowienie dotknięte było kwalifikowaną wadą uzasadniającą stwierdzenie jego nieważności. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.