II SA/Ke 607/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 grudnia 2012 r. sprawy ze skargi Z.R. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżone postanowienie i utrzymane nim w mocy postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...]; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Z.R. kwotę 200 (dwieście) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy postanowienie własne z dnia [...] w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Decyzją z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy B. ustalił warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na budynek usługowo-handlowy branży farmaceutyczno-medycznej o nieprzekraczalnej powierzchni sprzedaży do 50 m2 na działce oznaczonej nr ewid. 164, położonej przy ul. S. w B.. W podstawie prawnej powołano art. 59 ust. 1, art. 60 ust. 1 i 1 a, art. 61 ust. 1, art. 54 oraz art. 64 ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717 ze zm.). Decyzją z dnia 3.11.2011r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania Miejskiego Przedsiębiorstwa Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w B., działającego w imieniu Wspólnot Mieszkaniowych budynków mieszkalnych położonych przy ul. S. 10 i ul. S. 16 w B., utrzymało w mocy ww. decyzję. Wyrokiem z dnia 26.04.2012r. sygn. akt: II SA/Ke 15/12 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach oddalił skargę Wspólnoty Mieszkaniowej nieruchomości przy ul. S. 10 w B. od ww. decyzji. Pismem z dnia 6.12.2011r., zatytułowanym "odwołanie od decyzji nr 210 o warunkach zabudowy wydanej [...] przez Burmistrza Miasta i Gminy B." Z.R. – właścicielką lokalu mieszkalnego w budynku mieszkalnym przy ul. S. 16/5 w B. wniosła zarzuty co do tego rozstrzygnięcia. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po przeanalizowaniu treści ww. pisma, wezwało w dniu 9.01.2012r.pełnomocnika strony do sprecyzowania, czy stanowi ono wniosek o wznowienie postępowania. W odpowiedzi nadesłano pismo z dnia 19.01.2012r, w którym wyjaśniono, że pismo z dnia 6.12.2011r. stanowi de facto wniosek o wznowienie postępowania. Postanowieniem z dnia [...] Kolegium odmówiło wznowienia postępowania w sprawie zakończonej ww. decyzją ostateczną z dnia [...] – na podstawie art. 149 § 3 K.p.a. W uzasadnieniu wskazano, że mieszkańcy budynku przy ul. S. 16 w B. uchwałą Nr 1/95, działając na podstawie art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 24.06.1994r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85 z 1994r.) wybrali zarządcę nieruchomości (obecnie Miejskie Przedsiębiorstwo Gospodarki Komunalnej sp. z o.o. w Busku- Zdroju). Interesy Z.R. – mieszkanki ww. budynku – w toczącym się postępowaniu administracyjnym reprezentuje zatem ww. zarządca, stąd też prawidłowo wszystkie rozstrzygnięcia w postępowaniu o ustalenie warunków zabudowy były doręczane wyłącznie temu podmiotowi, który skorzystał z prawa do wniesienia odwołania oraz skargi – nie zaś poszczególnym członkom wspólnoty. Mając na uwadze powyższe organ wskazał, że decyzję ustalającą warunki zabudowy zarządca nieruchomości otrzymał w dniu 30.08.2011r., a zatem termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania, stosownie do linii orzeczniczej i przepisów prawa minął 13.10.2011r. Tymczasem wniosek o wznowienie postępowania został wysłany dopiero dniu 8.12.2011r. – a zatem po upływie ustawowego terminu do jego wniesienia. Wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej ww. postanowieniem wniosła Z.R., zarzucając organowi błędną wykładnię art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz naruszenie podstawowych zasad postępowania administracyjnego określonych w art. 6 - 11 K.p.a. – w tym przede wszystkim zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. Kolegium, utrzymując na podstawie art. art.138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 K.p.a., w mocy zaskarżone postanowienie, w całości potwierdziło przedstawiony w nim stan faktyczny oraz argumentację prawną. W tym zakresie, odnosząc się do przekroczenia przez Z. R. terminu do złożenia wniosku o wznowienie, podkreślono, że otrzymanie decyzji przez pełnomocnika jest tożsame z otrzymaniem decyzji przez mocodawcę w imieniu i na rzecz którego działa pełnomocnik. Data otrzymania decyzji organu I instancji przez zarządcę nieruchomości jest bowiem jednocześnie datą wiążącą dla podmiotów reprezentowanych przez ten zarząd. W skardze wniesionej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na ww. postanowienie Z. R. zarzuciła organowi brak wykazania, że posiadacz lokalu mieszkalnego należącego do wspólnoty był prawidłowo reprezentowany przez zarządcę tej wspólnoty w postępowaniu administracyjnym o wydanie decyzji o warunkach zabudowy, a w konsekwencji naruszenie art. 28 K.p.a. W ocenie skarżącej zarządzanie dwoma wspólnotami mieszkalnymi przy ul. S. 10 i S. 16 przez ten sam podmiot potencjalnie rodzić może konflikt interesów, ponieważ interesy obu wspólnot nie muszą być tożsame – co uzasadnia indywidualne uczestnictwo właścicieli poszczególnych lokali w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Kwestii tej Kolegium nie zbadało – co skutkuje, zdaniem strony, naruszeniem art. 7 K.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną. Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny stwierdził, że w toku postępowania administracyjnego organy administracji obu instancji dopuściły się naruszenia przepisów postępowania – to jest art. 7, 77 § 1, art. 148 i 149 § 3 K.p.a. – w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Mając na uwadze, że zaskarżone postanowienie dotyczy odmowy wznowienia postępowania administracyjnego, należy na wstępie podnieść, że instytucja wznowienia ma charakter nadzwyczajny. Dotyczy bowiem kontroli prawidłowości wydania ostatecznej decyzji administracyjnej. W niniejszej sprawie jest to decyzja Burmistrza Miasta i Gminy B. ustalająca warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na rozbudowie, przebudowie i zmianie sposobu użytkowania istniejącego budynku mieszkalnego z przeznaczeniem na budynek usługowo-handlowy branży farmaceutyczno-medycznej – na podstawie przepisów ustawy z dnia 27 marca 2003r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 2003r. nr 80, poz. 717 ze zm.). Zgodnie z ogólną zasadą trwałości decyzji ostatecznych, wyrażoną w przepisie art. 16 § 1 K.p.a., decyzja taka może być wzruszona jedynie w wyjątkowych wypadkach – ściśle określonych w przepisach art. 145 § 1 i art. 145a § 1 K.p.a. Jednocześnie podkreślenia wymaga, że przepisy K.p.a. – w przeciwieństwie do trybu zwykłego oraz pozostałych trybów – wyraźnie regulują formę wszczęcia postępowania w sprawie wznowienia. Jak wynika bowiem z art. 149 § 1 K.p.a. wznowienie postępowania może nastąpić tylko i wyłącznie w drodze postanowienia. Dopiero takie postanowienie stanowi podstawę do przeprowadzenia przez właściwy organ postępowania co do przyczyn wznowienia oraz co do rozstrzygnięcia istoty sprawy (art. 149 § 2 K.p.a.). Natomiast przed wydaniem postanowienia o wznowieniu postępowania organ administracji władny jest jedynie zbadać, czy wniosek o wznowienie postępowania oparty jest na ustawowej przesłance wznowienia oraz czy został wniesiony z zachowaniem ściśle określonych w K.p.a. terminów. Z tego też względu postanowienie o odmowie wznowienia postępowania, o jakim mowa w art. 149 § 3 K.p.a., może być wydana jedynie w przypadku ujawnienia, że w podaniu o wznowienie nie wskazano przesłanek przewidzianych w art. 145 § 1 i 145a § 1 K.p.a., bądź też nie został zachowany termin do jego złożenia, określony w art. 148 i 145a § 2 K.p.a. W pozostałych przypadkach organ administracji zawsze ma obowiązek wydać postanowienie o wznowieniu postępowania i przeprowadzić postępowanie zgodnie z zasadami określonymi w art. 150 i 151 K.p.a. (por. wyrok NSA w Warszawie z dnia 14.06.1999r., sygn. akt IV SA 2397/98). Jednocześnie wskazać należy, że postanowienie o wszczęciu jest aktem procesowym, nie rozstrzyga ono sprawy wznowienia, lecz ją otwiera (por. wyrok NSA z dnia 13.11.1987r., sygn. akt I SA 1326/86, ONSA 1987, nr 2, poz. 80). Natomiast tak długo jak organ administracji publicznej nie podejmie postanowienia o wznowieniu postępowania w trybie art. 149 § 1 K.p.a., może rozważać zasadność wniosku jedynie pod kątem przesłanek uzasadniających wznowienie postępowania. Jednocześnie podnieść należy, że wydanie postanowienia o odmowie wznowienia postępowania jest możliwe tylko w przypadku, gdy wznowienie postępowania jest niedopuszczalne z przyczyn przedmiotowych lub podmiotowych oraz gdy strona złożyła żądanie wznowienia postępowania z uchybieniem ustawowego terminu określonego w art. 148 § 1 i § 2 K.p.a. W tym miejscu wskazać trzeba, że u podstaw wydanych w niniejszej sprawie postanowień w przedmiocie odmowy wznowienia postępowania legło stwierdzenie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach o uchybieniu przez Z. R. regulacji art. 148 § 1 K.p.a. – poprzez wniesienia podania o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej ww. ostateczną decyzją z dnia [...] z naruszeniem ustawowego terminu. Zgodnie z powołanym przepisem podanie o wznowienie postępowania wnosi się do organu administracji publicznej, który wydał w sprawie decyzję w pierwszej instancji w terminie jednego miesiąca od dnia, w którym strona dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania. W tym zakresie organ wskazał, że doręczenie decyzji ustalającej warunki zabudowy zarządcy budynku, w którym mieszka skarżąca, było równoznaczne z doręczeniem jej tego rozstrzygnięcia, przyjmując w rezultacie, że od tej daty (30.08.2011r.), należy liczyć przewidziany dla Z. R. termin do wniesienia wniosku o wznowienie postępowania (co wywołuje negatywne dla strony skutki prawnej, jako że podanie w tym zakresie wysłała dopiero w dniu 8.12.2011r.) Z tak przedstawioną argumentacją Kolegium nie sposób się zgodzić. W tym miejscu podkreślić trzeba, że wspólnota mieszkaniowa ma zapewnić władanie nieruchomością wspólną w zgodzie z interesem właścicieli lokali. Nie budzi wątpliwości, że wspólnota mieszkaniowa ma zdolność do udziału w postępowaniu administracyjnym na prawach strony. Jak wynika bowiem z art. 6 ustawy z dnia 24.06.1994r. o własności lokali (Dz. U. nr 80, poz. 903 ze zm.) wspólnota, którą tworzy ogół mieszkańców, których lokale wchodzą w skład określonej nieruchomości, może nabywać prawa, zaciągać zobowiązania, pozywać i być pozywana. Wspólnota mimo, że nie posiada osobowości prawnej może być podmiotem praw i obowiązków. Sprawami wspólnoty kieruje zarząd i reprezentuje ją na zewnątrz oraz sprawami między wspólnotą a poszczególnymi właścicielami (art. 21 ustawy o własności lokali). Zaznaczyć jednakże trzeba, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym ukształtowało się stanowisko – które tut. Sąd w składzie orzekającym w niniejszej sprawie w całości podziela – dopuszczające w pewnych przypadkach odstępstwo od opisanych powyżej ogólnych zasad reprezentowania w postępowaniu administracyjnym podmiotów o charakterze zbiorowym – takich jak wspólnota mieszkaniowa. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu wyroku z dnia 19.05.2010r. o sygn. akt II OSK 917/09 (dostępne w internetowej bazie orzeczniczej NSA) nie we wszystkich przypadkach za członka wspólnoty działa zarząd wspólnoty. Jeżeli członek wspólnoty wykaże swój indywidualny interes prawny, to istnieje podstawa, by występował jako strona postępowania administracyjnego w sprawie, w której może także występować wspólnota. Odnosząc się do błędów, jakich w prowadzonym postępowaniu dopuściło się Kolegium, wskazać trzeba, że powołana w podstawie prawnej ostatecznej decyzji z dnia [...] ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawiera unormowania odnoszącego się do pojęcia strony w sprawach dotyczących ustalenia warunków zabudowy terenu – co oznacza, że w w przypadku stosowania tej regulacji zastosowanie znajduje art. 28 K.p.a. Zgodnie z tym przepisem stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie dotyczy interesu prawnego określonego podmiotu wówczas, gdy rozstrzygnięcie w sprawie oddziałuje na sytuację prawną tego podmiotu. Obowiązkiem organu jest zatem zbadanie, czy taki interes strona wykazuje, czy też zainteresowanie sprawą wynika z interesu faktycznego a nie prawnego. W przypadku postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy terenu ustalenie stron postępowania w istocie sprowadza się przede wszystkim do ustalenia zakresu oddziaływań zamierzenia inwestycyjnego, w wyniku czego dochodzi do określenia kręgu osób, których prawa do korzystania z nieruchomości mogą zostać naruszone. Jak wynika z analizy wniosku Z. R. powoływana przez nią podstawa wznowieniowa znajduje oparcie w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. (brak udziału strony w postępowaniu bez własnej winy) – co niewątpliwie w kontekście powyżśzych rozważań może mieć wpływ na bieg terminu z art. 148 § 1 K.p.a. – zwłaszcza, że w złożonym wniosku o wznowienie postępowania strona wskazała, że z decyzją z dnia [...] zapoznała się dopiero w dniu 24.11.2011r. Dodatkowo wskazać trzeba na całkowicie pominięte przez organ twierdzenia strony o tym, że w poprzednio prowadzonym postępowaniu dotyczącym ustalenia warunków zabudowy Burmistrz Miasta i Gminy B. indywidualnie powiadamiał każdego z właścicieli lokali znajdujących się w budynku przy ul. S. 16 (k. 211 akt administracyjnych). Z. R. podkreślała także w skierowanym do Kolegium piśmie z dnia 19.01.2012r., że pismami z dnia 9.06.2011r., 14.06.2011r. oraz 15.06.2011r. domagała się od organu I instancji informowania jej o kolejnych stadiach postępowania (k. 233 akt administracyjnych). Natomiast swój interes prawny skarżąca wywodziła z zablokowania bądź znacząco utrudnionego dostępu do jej klatki schodowej, do którego może dojść w wyniku realizacji planowanej inwestycji. Nie sposób także pominąć faktu, że strona wskazywała, że w niniejszej sprawie w stosunku do zarządcy jej nieruchomości może zachodzić konflikt interesów – co wymaga odrębnego jej powiadamiania o stanie sprawy. W tym miejscu podnieść trzeba, że Kolegium w żaden sposób nie odniosło się do zachowania przez stronę terminu do wniesienia podania o wznowienia postępowania w kontekście wyartykułowanych we wniosku podstaw wznowieniowych określonych w art. 145 § 1 pkt 4 K.p.a. W rezultacie, oprócz naruszenia art. 148 i 149 § 3 K.p.a., w niniejszej sprawie doszło również do uchybienia zasadom postępowania administracyjnego określonych w art. 7, 77 § 1 K.p.a., które ustanawiają dla organów administracji publicznej obowiązek zebrania i rozpatrzenia w wyczerpujący sposób całego materiału dowodowego oraz właściwej jego oceny. Nie budzi przy tym wątpliwości Sądu, że okoliczność ta mogła mieć istotny wpływ na wynik postępowania, gdyż w przypadku ustalenia, że w związku z odrębnym interesem prawnym Z. R. datą, kiedy dowiedziała się o okoliczności stanowiącej podstawę do wznowienia postępowania był 24.11.2011r., należałoby uznać jej podanie w tym zakresie za wniesione w terminie i w konsekwencji orzec o wznowieniu postępowania postanowieniem, wydanym w trybie art. 149 § 1 K.p.a. Ubocznie wskazać należy, że Kolegium prawidłowo zakwalifikowało pismo Z. R. z dnia 6.12.2011r., zatytułowane "odwołanie od decyzji nr 210 o warunkach zabudowy wydanej [...]" jako wniosek o wznowienie postępowania zakończonego tą decyzją. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie przyjmuje się bowiem, że strona postępowania administracyjnego, niebędąca jedyną stroną tego postępowania, która została w tym postępowaniu pominięta przez niedoręczenie jej decyzji organu I instancji, może wnieść odwołanie w terminie, który biegnie dla stron postępowania, którym decyzję doręczono, zaś po tym terminie nie służy jej prawo wniesienia odwołania, lecz podanie o wznowienie postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2009r., sygn. akt II OSK 505/08, dostępny w interntowej bazie orzeczniczej NSA). Orzekając w niniejszej sprawie ponownie organy administracji publicznej, mając na względzie poczynione wyżej uwagi, przeprowadzą postępowanie zgodnie z wymogami procedury administracyjnej i wydadzą stosowne rozstrzygnięcie, eliminując tym samym dotychczasowe naruszenia prawa. Ze względu na powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 ustawy P.p.s.a. orzekł jak w pkt I sentencji wyroku. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku znajduje oparcie w art. 152 ustawy P.p.s.a. O kosztach orzeczono jak w pkt III wyroku na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 ustawy P.p.s.a.