II SA/Ke 612/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański,, Sędzia WSA Dorota Chobian, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 24 stycznia 2019 r. sprawy ze skarg D. B. i Z. F. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w K. z dnia [...] r. znak: [...] w przedmiocie nadania rygoru natychmiastowej wykonalności I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz postanowienie organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach na rzecz D. B. i Z. F. kwoty po 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego; III. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego M. Ś. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Postanowieniem z [...] r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. po rozpatrzeniu zażaleń D. B. i Z. F., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 kpa utrzymało w mocy postanowienie Wójta Gminy K. z 5 lipca 2018 r., którym nadano rygor natychmiastowej wykonalności decyzji tego organu z 2 maja 2018 r. o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia pn. "Rozbudowa drogi wojewódzkiej nr 758 w granicach gminy K. wraz z budową obwodnicy Klimontowa". W uzasadnieniu SKO wskazało, że w złożonym na postanowienie z 5 lipca 2018 roku zażaleniu D. B. i Z. F. zarzucili rażące naruszenie przepisów tj. art. 108 § 1, art. 7, art. 77 i art. 8 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W ich ocenie organ I instancji nie wykazał przesłanek nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności i nie uzasadnił należycie swojego stanowiska. Podane przyczyny są błędne i jako takie nie powinny zostać uwzględnione. Rozpatrując sprawę na skutek wniesionego zażalenia Kolegium ustaliło, że po rozpatrzeniu wniosku [...] Zarządu Dróg Wojewódzkich w K., organ I instancji decyzją z 2 maja 2018 r. określił środowiskowe uwarunkowania dla ww. przedsięwzięcia. Następnie wnioskodawca wystąpił do Wójta Gminy K. z wnioskiem z 25 czerwca 2018 r. o nadanie tej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ze względu na ważny interes społeczny i wyjątkowo ważny interes strony. Podzielając stanowisko organu I instancji przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia SKO podkreśliło, że planowana inwestycja dotyczy rozbudowy drogi wojewódzkiej nr 758 po istniejącym śladzie wraz z budową obwodnicy Klimontowa. Długość dróg głównych, objętych inwestycją, wyniesie 15,62 km. Celem realizacji inwestycji jest poprawa bezpieczeństwa ruchu drogowego, pieszego oraz rowerowego, dostosowanie nośności nawierzchni z zastosowaniem nawierzchni odpornej na koleinowanie, budowa mostów w celu sprawnego przeprowadzenia ruchu drogowego, umożliwienie swobodnego spływu wód opadowych i roztopowych, umożliwienie przejścia zwierzętom, poprawa drożności istniejącego odwodnienia drogi oraz uzupełnienia go o nowe elementy w celu zapewnienia jego ciągłości i skuteczności. Z załączonego do akt materiału dowodowego wynika, że decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach ma chronić zdrowie ludzi przez ograniczenie emisji szkodliwych substancji, hałasu i energii z powietrza. Realizacja inwestycji może przyczynić się także do usprawnienia istniejącej infrastruktury drogowej i tym samym korzystnej zmiany natężenia ruchu, co pozytywnie wpłynie na bezpieczeństwo osób uczestniczących w komunikacji. Na planowanym odcinku znacznie wzrośnie bezpieczeństwo pieszych, rowerzystów oraz zmotoryzowanych. W obszarach zabudowanych zapewnione zostaną chodniki dla pieszych, ścieżki rowerowe, separujące użytkowników niechronionych od pojazdów. Budowa obwodnicy w znacznym stopniu przyczyni się do komfortu życia mieszkańców poprzez odciążenie miejscowości z ruchu tranzytowego oraz wpłynie na ograniczenie negatywnego oddziaływania hałasu i zanieczyszczeń na zdrowie mieszkańców, zmniejszenie kosztów podróży oraz poprawę komfortu jazdy. Okoliczności te mieszczą się zatem w pojęciu interesu społecznego. Ponadto, zdaniem Kolegium, względy finansowe związane z pozyskaniem środków na realizację inwestycji drogowej, mogą wskazywać na ważny interes strony w rozumieniu art. 108 § 1 kpa. W niniejszej sprawie inwestor ubiega się o dofinansowanie realizacji zadania ze środków unijnych, a uzyskanie decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności umożliwi ich pozyskanie na wykonanie tego zamierzenia. Wbrew zarzutom zażalenia należy więc uznać, że organ I instancji zasadnie nadał rygor natychmiastowej wykonalności wskazanej decyzji ze względu na interes społeczny i ważny interes inwestora. SKO zauważyło, że zwłoka w wykonaniu decyzji w okolicznościach tej sprawy zagraża dobrom chronionym oraz ważnemu interesowi inwestora. Jeśli projekt zostanie dofinansowany ze środków UE, to ich wykorzystanie i rozliczenie musi nastąpić w ściśle oznaczonym czasie. Odnosząc się do zarzutów zażalenia Kolegium wskazało, że organ architektoniczno-budowlany może oprzeć decyzję o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej – wydawanej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych - jedynie na ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Jeżeli bowiem decyzja środowiskowa ma określać wymagania dotyczące ochrony środowiska, konieczne do uwzględnienia w projekcie budowlanym, oczywistym jest, że dokumentacja projektowa winna być opracowana na podstawie ostatecznej decyzji środowiskowej. Niedopuszczalne jest rozstrzygnięcie sprawy pozwolenia na realizację inwestycji drogowej na podstawie nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zaopatrzonej jedynie rygorem natychmiastowej wykonalności. W złożonych do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargach (o tej samej treści) D. B. i Z. F. wnieśli o uchylenie postanowienia z 16 sierpnia 2018 r. oraz poprzedzającego je postanowienia organu I instancji, zarzucając obrazę art. 7, art. 77 § 1 oraz art. 108 § 1 kpa poprzez brak wyczerpującego rozpatrzenia całego materiału dowodowego oraz brak dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy. W uzasadnieniu skarżący przypomnieli, że w złożonym zażaleniu podnoszono kwestię ochrony życia i zdrowia mieszkańców wsi S. na terenach, przez które będzie przebiegała sporna obwodnica. Nie może być przyjmowana argumentacja tylko jednej strony i uwzględniane zdrowie i życie mieszkańców K. kosztem mieszkańców S. Skarżący podnieśli, że zaskarżone postanowienie nie zabezpiecza niczego Świętokrzyskiemu Zarządowi Dróg Wojewódzkich w Kielcach. Organ II instancji nie wykazał przesłanek do zastosowania art. 108 § 1 kpa i nie uzasadnił w sposób należyty przyjętego stanowiska. Nie wykazał przede wszystkim "niezbędności" nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r. poz. 1302 ze zm.), dalej p.p.s.a. wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny dopatrzył się tego rodzaju naruszeń przepisów postępowania, które skutkować musiały koniecznością jego uchylenia (art. 145 § 1 pkt 1 lit. C p.p.s.a.). Na wstępie należy zauważyć, że podstawę objętego skargą postanowienia stanowił art. 108 § 1 kpa, zgodnie z którym decyzji, od której służy odwołanie, może być nadany rygor natychmiastowej wykonalności, gdy jest to niezbędne ze względu na ochronę zdrowia lub życia ludzkiego albo dla zabezpieczenia gospodarstwa narodowego przed ciężkimi stratami bądź też ze względu na inny interes społeczny lub wyjątkowo ważny interes strony. W tym ostatnim przypadku organ administracji publicznej może w drodze postanowienia zażądać od strony stosownego zabezpieczenia. Zgodnie z treścią powołanego przepisu, organ w ramach tzw. uznania administracyjnego, ale nie dowolnie, w zależności od okoliczności sprawy, rozstrzyga w kwestii natychmiastowego wdrożenia decyzji w życie. Instytucja ta ma charakter wyjątku od zasady niewykonywania decyzji nieostatecznych, dlatego przesłanki uzasadniające rygor natychmiastowej wykonalności muszą być poddawane ścisłej wykładni. Omawiany rygor może być nadany decyzji tylko w sytuacji, gdy jest to niezbędne dla ochrony wartości wskazanych w art. 108 § 1 kpa. Niezwłoczne wdrożenie decyzji w życie będzie niezbędne wówczas, gdy nie można się obejść w danym czasie, bez natychmiastowego wykonania praw lub obowiązków, o których rozstrzyga się w decyzji, ponieważ zwłoka w ich wykonaniu zagraża dobrom chronionym. Organ administracji działa wobec tego w sytuacji, która ma znamiona stanu nagłej konieczności administracyjnej. Zagrożenie to musi mieć realny charakter i nie może być tylko prawdopodobne. Każda sprawa wymaga indywidualnego podejścia zaś automatyzm działań we wszystkich przypadkach jest wykluczony (por. wyroki NSA: z 8 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 1892/11 oraz z 30 czerwca 2006 r., I OSK 116/06, dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych). W niniejszej sprawie o nadanie decyzji z 2 maja 2018 r. rygoru natychmiastowej wykonalności wystąpił inwestor – [...] Zarząd Dróg Wojewódzkich w K. pismem z 25 czerwca 2018 r. podnosząc, że wniosek taki jest uzasadniony interesem gospodarczym i społecznym wynikającym z potrzeby rozbudowy drogi wojewódzkiej nr 758, która jest w złym stanie technicznym – nawierzchnia posiada znaczne nierówności i spękania poprzeczne, a system odwodnienia nie działa prawidłowo, co uniemożliwia zapewnienie należytego bezpieczeństwa pieszych i kierowców. Jak wynika z uzasadnienia zaskarżonego postanowienia, organ odwoławczy podzielając stanowisko co do konieczności nadania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rygoru natychmiastowej wykonalności powołał się na dwie przesłanki, o których mowa w art. 108 § 1 kpa, a mianowicie istnienie interesu społecznego oraz wyjątkowo ważnego interesu strony. W ocenie Kolegium, pierwsza z przesłanek zachodzi w stanie sprawy dlatego, że decyzja środowiskowa dotycząca planowanej obwodnicy Klimontowa odciąży natężenie ruchu kołowego w miejscowości, a z uwagi na poprawę i wprowadzenie nowych elementów infrastruktury, poprawi komfort życia mieszkańców oraz zredukuje negatywne oddziaływania na ich zdrowie związane z hałasem i zanieczyszczeniem środowiska. Organ wskazał zatem na wszystkie te okoliczności, które – w sposób oczywisty – wiążą się realizacją każdej inwestycji drogowej mającej na celu przeprowadzenie ruchu tranzytowego poza centrum danej miejscowości. Nie trzeba nikogo przekonywać, że tego rodzaju przedsięwzięcia, jak obwodnice drogowe, co do zasady wywołują takie właśnie zamierzone skutki, jak opisane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Nie może to jednak oznaczać, że w każdym przypadku, sam fakt realizacji tego rodzaju inwestycji, uprawnia do nadania nieostatecznej decyzji środowiskowej rygoru natychmiastowej wykonalności, gdyż – jak powiedziano już na wstępie – zastosowanie tej instytucji jest wyjątkiem od zasady wywoływania skutków prawnych jedynie przez taką decyzję administracyjną, która ma walor ostateczności. Stosując art. 108 § 1 kpa organ winien zatem wykazać, dlaczego w konkretnych okolicznościach faktycznych sprawy, natychmiastowe wdrożenie decyzji w życie jest absolutnie niezbędne z uwagi na dobra chronione wymienione w tym przepisie. Innymi słowy rzecz ujmując, z postanowienia nadającego rygor natychmiastowej wykonalności powinno jednoznacznie wynikać, że brak wdrożenia w życie decyzji nieostatecznej zagraża w sposób konkretny i realny zdrowiu lub życiu ludzkiemu, może spowodować ciężkie straty w gospodarstwie narodowym lub zagrozi innym dobrom, które składają się inny interes społeczny, o jakim mowa w art. 108 § 1 kpa. W ocenie Sądu, opisując przewidziane i zamierzone dla mieszkańców korzyści, jakie zwykle wiążą się z odciążeniem ruchu kołowego w centrum miejscowości poprzez budowę obwodnicy, organ nie tylko nie wykazał spełnienia przesłanek wymaganych przy nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności ale też nie ustrzegł się niedozwolonego, przy zastosowaniu art. 108 § 1 kpa, automatyzmu. Z postanowienia organu II instancji nie wynika także, ażeby istniało ryzyko istotnej zwłoki w uzyskaniu przez decyzję z 2 maja 2018 r. waloru ostateczności. Co więcej, akta sprawy wskazują, że złożone od tej decyzji odwołania rozpatrzone zostały decyzją SKO z 28 września 2018 r., a więc niespełna 4 miesiące po wydaniu decyzji stanowiącej przedmiot wniosku i niespełna 3 miesiące po wydaniu postanowienia o nadaniu rygoru natychmiastowej wykonalności. Warto także podkreślić, że sam organ I instancji wydając decyzję środowiskową z 2 maja 2018 r. nie dostrzegł z urzędu powodów do zastosowania art. 108 § 1 kpa, co jest istotne, gdyż postanowienie z 5 lipca 2018 r. rozstrzygało wniosek inwestora, który nie powoływał żadnych okoliczności nie znanych organowi, który orzekał w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. W odniesieniu do drugiej powołanej przez SKO przesłanki "wyjątkowo ważnego interesu strony", w uzasadnieniu postanowienia powołano się na istnienie względów finansowych związanych z pozyskaniem środków na realizację inwestycji drogowej. Wskazano, że inwestor ubiega się o dofinansowanie realizacji zadania ze środków unijnych, a uzyskanie decyzji z rygorem natychmiastowej wykonalności umożliwi ich pozyskanie. Wszystko to – w ocenie organu – "może wskazywać na ważny interes strony w rozumieniu art. 108 § 1 kpa". Niezależnie od tego, że treść powołanego przepisu wskazuje wyraźnie na to, iż wszystkie wymienione w nim przesłanki muszą zaistnieć w sposób realny, a nie hipotetyczny, podkreślenia wymaga, że wskazane przez SKO okoliczności dotyczące zarówno środków unijnych, z których inwestycja ma być realizowana, jak i trudności związanych z ich pozyskaniem i rozliczeniem, nie poddają się jakiejkolwiek ocenie merytorycznej, gdyż nie znajdują żadnego potwierdzenia w aktach sprawy. Przede wszystkim nie wskazał na nie sam wnioskodawca, który – co logiczne – powinien być najbardziej zainteresowany podnoszeniem kwestii związanych z finansowaniem przedsięwzięcia z funduszy europejskich, o ile rzeczywiście brak nadania rygoru natychmiastowej wykonalności decyzji środowiskowej zagrażałby uzyskaniu takich środków. Z akt sprawy nie wynika, na podstawie jakich dowodów organ przyjął, że nadanie decyzji z 2 maja 2018 r. rygoru natychmiastowej wykonalności jest niezbędne dla uzyskania dofinansowania ze środków Unii Europejskiej. Nie ma nawet jakiegokolwiek potwierdzenia co do tego, że inwestycja objęta decyzją środowiskową miałaby być w ten sposób finansowana. Ponadto, uzasadniając stanowisko o konieczności nadania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach rygoru natychmiastowej wykonalności, co umożliwi pozyskanie środków unijnych związanych z wydaniem decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2018 r., poz. 1474), Kolegium popada w sprzeczność. Jeżeli bowiem pozyskanie tych funduszy przez inwestora uzależnione jest od wydania ostatecznej decyzji o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej, a tę z kolei – jak przyjęło Kolegium, niezależnie od oceny trafności tego poglądu – można podjąć jedynie w oparciu o ostateczną decyzję środowiskową (a nie na podstawie nieostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zaopatrzonej jedynie w rygor natychmiastowej wykonalności), to rodzi się uzasadnione pytanie, w oparciu o jakie przesłanki organ ocenił, że nadanie decyzji z 2 maja 2018 r. rygoru natychmiastowej wykonalności będzie miało wpływ na pozyskanie środków unijnych na zrealizowanie zamierzonego przedsięwzięcia. Należy jednocześnie wyjaśnić, że co do zasady, za wyjątkowo ważny interes strony w rozumieniu art. 108 § 1 kpa można uznać sytuację, w której opóźnienie w uzyskaniu decyzji ostatecznej, na podstawie której przyznawane są środki z funduszy unijnych, stanowi realną przeszkodę w ich pozyskaniu. Zaistnienie okoliczności świadczących o tak pojmowanym ważnym interesie strony musi jednak wynikać z akt sprawy, a ryzyko niewykorzystania środków Unii Europejskiej z podanych wyżej przyczyn nie może opierać się li tylko na nieweryfikowalnych twierdzeniach organu. Mając na uwadze powyższe Sąd uznał, że podejmując zaskarżone postanowienie organ dopuścił się naruszenia art. 7 i 77 § 1 kpa w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy, co powodowało konieczność uchylenia objętego skargą rozstrzygnięcia na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit.c p.p.s.a. Sąd uchylił także postanowienie organu I instancji, ponieważ organ ten popełnił te same, omówione wyżej, uchybienia (art. 135 p.p.s.a.). Orzekając w niniejszej sprawie Sąd miał na względzie fakt, że decyzją z 28 września 2018 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w K. rozpatrzyło odwołania od decyzji z 2 maja 2018 r. w przedmiocie środowiskowych uwarunkowań. Uchylając oba postanowienia Sąd nie znalazł jednak podstaw do umorzenia postępowania administracyjnego w zakresie nadania nieostatecznej decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności na podstawie art. 145 § 3 p.p.s.a. uznając, że takie rozstrzygnięcie byłoby przedwczesne. Decyzja z 28 września 2018 r. została bowiem zaskarżona do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, postępowanie toczy się pod sygnaturą II SA/Ke 745/18, a wyrok w tej sprawie jeszcze nie zapadł. Orzeczenie w pkt II wyroku oparte zostało na art. 200, art. 202 § 1 i art. 205 § 1 p.p.s.a. Rozstrzygnięcie w przedmiocie kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu podjęto na podstawie art. 250 § 1 p.p.s.a. Rozpoznając sprawę ponownie organ I instancji będzie miał na uwadze wszystkie poczynione wyżej uwagi i wyeliminuje dotychczasowe naruszenia prawa.