II SA/Ke 616/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Protokolant Starszy inspektor sądowy Sebastian Styczeń po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 września 2021r. sprawy ze skargi T. S. na zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie przestrzegania wymagań ochrony środowiska oddala skargę. Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "Inspektor Ochrony Środowiska"), na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 995 ze zm.), zwanej dalej "u.i.o.ś." oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 1 - 10 maja 2021 r. na terenie składowiska odpadów w B. , zarządzanego przez T. S. (dalej "Spółkę"), udokumentowanych protokołem kontroli z dnia 10 maja 2021 r., nr WIOS-KIELC [...], zarządził: 1) prowadzić na bieżąco ilościową i jakościową ewidencję odpadów zgodną ze stanem faktycznym (termin realizacji: na bieżąco po otrzymaniu zarządzenia); 2) dokonywać każdorazowo weryfikacji odpadów, polegającej na oględzinach przed i po rozładunku odpadów oraz sprawdzeniu zgodności przyjmowanych odpadów z informacjami zawartymi w podstawowej charakterystyce odpadów (termin realizacji: na bieżąco po otrzymaniu zarządzenia); jednocześnie wznaczając termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 30 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, co do zarządzenia zawartego w pkt 1 aktu, że weryfikacja okazanych przez Spółkę kart ewidencji odpadów wykazała, iż dokumenty nie były w pełni uzupełniane. Mianowicie w niektórych kartach obejmujących 2019 r. brakowało wpisów dotyczących ilości odpadów przyjętych na składowisko (wykazano jedynie ilości odpadów przetworzonych). Ponadto karty ewidencji za lata 2020 i 2021 (w miesiącach I-V) prowadzonej w systemie BDO, nie zawierały zapisów w zakresie prowadzonego przetwarzania (proces R lub D). Inspektor Ochrony Środowiska podniósł, że w świetle obowiązujących przepisów prawa, ewidencja odpadów winna być prowadzona na bieżąco, ujmować wszystkie rodzaje i ilości odpadów wytwarzanych, poddawanych procesom odzysku i unieszkodliwiania, przekazywanych do innych posiadaczy odpadów oraz odzwierciedlać stan faktyczny w zakresie gospodarowania odpadami w miejscu prowadzenia działalności. Zarządzenie określone w pkt 2 zaskarżonego aktu organ uzasadnił tym, że jak wykazały ustalenia kontroli, na składowisku zdeponowane zostały odpady pochodzące z przetwarzania zawierające w swoim składzie m.in. rozdrobnioną gąbkę tapicerską, tworzywa sztuczne, tekstylia, które należało zaklasyfikować pod kodem 19 12 12. Dla tego rodzaju odpadów w okresie objętym kontrolą Spółka nie prowadziła kart ewidencji odpadów i nie posiadała kart charakterystyki. Ponadto skład morfologiczny odpadów skierowanych na czaszę składowiska wskazuje na to, że są to odpady palne, których ciepło spalania przekracza dopuszczalną wartość wynoszącą 6 MJ/kg s.m. Podczas gdy, zgodnie z ustawą o odpadach na składowisku odpadów mogą być dopuszczone wyłącznie odpady w stosunku do których została sporządzona podstawowa charakterystyka odpadów, przeprowadzono testy zgodności, o ile są wymagane zgodnie z art. 113 ww. ustawy i dokonano weryfikacji, o której mowa w art. 114 ust. 2 ustawy oraz spełniają kryteria dopuszczenia odpadów do składowania na składowisku odpadów. Skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodła T. S., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 12 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 u.i.o.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji bezpodstawne wydanie zarządzenia pokontrolnego, podczas gdy ustalenia kontroli przeprowadzonej przez organ nie dają podstaw do uznania, że: karty ewidencji odpadów nie były w pełni uzupełniane, gdyż Spółka prowadzi ewidencję w sposób odzwierciedlający stan faktyczny, a wszelkie omyłki, jeśli takie pojawiały się, były na bieżąco weryfikowane i poprawiane; odpady przywożone na składowisko nie były weryfikowane, gdyż Spółkę prowadzi stosowną i wnikliwą kontrolę wszystkich przyjmowanych odpadów. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie powyższego zarządzenia pokontrolnego w całości. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała w szczególności, że ustalenia organu, w oparciu o które zostało wydane zaskarżone zarządzenie pokontrolne, jest sprzeczne z rzeczywistym stanem sprawy. Daleko idące domniemania organu powodują, że skarżąca jest pozbawiona możliwości ochrony swoich praw, albowiem stawiane w zarządzeniu pokontrolnym zarzuty mogłyby być co najwyżej przedmiotem dalszych wyjaśnień w ramach późniejszych postępowań administracyjnych, które obligują do szczegółowego i wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a nie tylko polegają na opieraniu się na protokole kontroli, który sprowadza się tylko do oceny, co kontrolujący wizualnie dostrzegli w trakcie wizji lokalnej w terenie, a z oceną tą skarżący stanowczo się nie zgadza. W konsekwencji Spółka została zmuszona do zaskarżenia tak stawianych zarzutów pokontrolnych, albowiem mają one bezpośredni wpływ na ich prawa i obowiązki, w tym sankcje finansowe oraz karne. W zakresie pkt 1 zarządzenia pokontrolnego Spółka wyjaśniła, że jest ono wynikiem błędnego przyjęcia, iż na składowisku znajdują się odpady nieobjęte decyzją Marszałka Województwa Ś. z dnia [...] kwietnia 2021 r. W zakresie pkt 2 zarządzenia pokontrolnego Spólka podniosła, że wskazane odpady nieujęte w ww. decyzji Marszałka Województwa Ś. (o kodzie 19 12 12) znalazły się w wierzchniej warstwie na skutek formowania tarasów. Podczas kształtowana półek, dolne warstwy podciągane są do góry, czego efektem jest odkrywanie warstw odpadów, nawet z początku jego funkcjonowania. W wyniku powyższych prac na czaszy składowiska pojawiły się odpady, których Spółka nie przyjęła (pozostałe po poprzednim prowadzącym składowisko) lub przyjętych we wcześniejszych latach. Organ kontrolujący w ogóle nie wziął tego faktu pod uwagę, bezrefleksyjnie w tym zakresie zakładając, że Spółka nie weryfikuje odpadów dowożonych na składowisko. Nadto Spółka zarzuciła, że zawarte w zarządzeniu uzasadnienie motywów, które stanowiły podstawę zarządzenia, jest lakoniczne i wybiórcze. Organ ogranicza się w tym zakresie jedynie do tych faktów, które służą obronie jego twierdzeń bez wszechstronnego rozważenia całości poczynionych ustaleń. Nie odnosi się do stawianych przez Spółkę zarzutów do sporządzonego protokołu kontroli, czym narusza art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 21 września 2021 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę, wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Wyjaśnił, że Spółka nie kwestionuje istnienia na czaszy składowiska odpadów w postaci gąbki oraz innych wskazanych w protokole kontrolnym. Dodał, że prawdopodobnie do 2019 r. Spółka posiadała zezwolenie na składowanie odpadów o symbolu 19.12.12. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska, wydane na postawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 995 ze zm.), dalej "u.i.o.ś.". Wedle powyższej regulacji, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej (ust. 1 pkt 1). Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (ust. 2). Niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą stanowi wykroczenie zagrożone karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny (art. 31a u.i.o.ś.). W orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. II GSK 1009/08, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie zarządzenie to nie nakłada na jego adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nim na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne (por. T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011, s. 93). Wynika z tego m.in., że strona może nie zgodzić się z zarządzeniami pokontrolnymi i poinformować o tym organ. Jeżeli uczyni to w terminie określonym w zarządzeniu pokontrolnym, nie poniesienie odpowiedzialności z art. 31a u.i.o.ś. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1156/15). Sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. bada więc przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2036/09). Użyte w art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. sformułowanie o możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie ustaleń kontroli powoduje, że podstawowe znaczenie dowodowe, zarówno dla samej dopuszczalności wydania zarządzenia, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu, ma protokół kontroli. Protokół kontroli WIOŚ jest dokumentem wypełniającym normy określone w art. 7 k.p.a., a co więcej stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. jako dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dlatego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który z kolei powinien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowany podmiot nie jest w tym zakresie pozbawiony istotnych uprawnień, bowiem może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 u.i.o.ś.). W rozpoznawanej sprawie zadaniem Sądu było rozstrzygnięcie, czy na datę wydania kwestionowanego skargą zarządzenia pokontrolnego wydający je organ działał w granicach swoich kompetencji, a treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli i znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 451/21, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd ocenił zatem, że przedmiotowa kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony (art. 2 ust. 1 u.i.o.ś.). Treść zarządzeń pokontrolnych koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli. Podniesiona w skardze argumentacja zmierza w istocie do wykazania, że skarżąca wykonywała i wykonuje należycie obowiązki nałożone na nią w zarządzeniu pokontrolnym. Równocześnie jednak skarżąca nie wykazała, aby treść zarządzenia pokontrolnego nie korespondowała z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli nr WIOS-KIELC 113/2021. W ocenie Sądu, organ prawidłowo zarządził w kontrolowanym akcie, aby Spółka prowadziła na bieżąco ilościową i jakościową ewidencję odpadów zgodną ze stanem faktycznym i dokonywała każdorazowo weryfikacji odpadów, skoro kontrola przeprowadzona w zakresie przestrzegania przez Spółkę – prowadzącą składowisko odpadów - wymagań ochrony środowiska wynikających z ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.), wykazała, że z tych obowiązków podmiot ten się nie wywiązuje w sposób uregulowany w przepisach prawa (załącznik nr 5 i 8 do protokołu kontroli). Ani w zastrzeżeniach pokontrolnych ani też w skardze Spółka nie wskazała na takie okoliczności bądź dowody (np. z dokumentu), które podważyłyby wyniki kontroli. Trudno za taką okoliczność uznać twierdzenie Spółki o obecności na czaszy składowiska odpadów o kodzie 19 12 12 spowodowaną wyłącznie formowaniem półek składowiska i wydobyciem zeskładowanych tam odpadów o takim kodzie przez inne podmioty (wcześniej prowadzące składowisko bądź przez samą Spółkę ale na podstawie uprzednio posiadanych zezwoleń). Dowodów na takie pochodzenie obecnych na składowisku odpadów o kodzie 19 12 12 brak w aktach sprawy, co Sąd zestawia z dokumentacją załączoną do protokołu kontroli, w tym z dokumentacją fotograficzną, która potwierdza obecność na składowisku wkładów do zniczy czy tekstyliów. Zresztą ubocznie tylko trzeba zauważyć, że wkłady do zniczy widoczne na zdjęciach nie wyglądają na zdeformowane na skutek przygniecenia ich masą innych odpadów. Z kolei dokumentacja dotycząca prowadzenia ewidencji odpadów okazana do kontroli i załączona do protokołu kontroli jednoznacznie potwierdza, że odpady o kodzie 19 12 12 nie zostały w niej zaewidencjonowane zgodnie z ustawą o odpadach – nie okazano do kontroli m.in. kart ewidencji odpadów. Stąd twierdzenie Spółki, że wywiązuje się z obowiązków ewidencyjnych należycie w okolicznościach tej sprawy nie okazało się wystarczające do uwzględnienia skargi. Zauważyć należy, że zarządzenie pokontrolne zaadresowane zostało do Spółki nie do jej Zarządu, ale uwzględniając fakt, że skarga została do sądu wywiedziona w terminie, że struktura organizacyjna Spółki nie jest skomplikowana, że w skład Zarządu wchodzi wyłącznie jej Prezes, a do reprezentacji Spółki uprawniony jest jeszcze tylko prokurent (który podpisał skargę), uznać trzeba, że skierowanie kontrolowanego zarządzenia do Spółki nie wpływa na jego wykonalność. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.