II SA/Ke 617/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek Sędziowie Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędzia WSA Jacek Kuza Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 września 2021 r. sprawy ze skargi T. S. na zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska oddala skargę. Zaskarżonym zarządzeniem pokontrolnym z dnia [...] czerwca 2021 r. znak: [...] Inspektor Ochrony Środowiska (dalej "Inspektor Ochrony Środowiska"), na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (tekst jedn. Dz. U. z 2020 r. poz. 995 ze zm.), zwanej dalej "u.i.o.ś." oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach 16 kwietnia - 28 maja 2021 r. na terenie składowiska odpadów w Borszowicach, zarządzanego przez T. S. (dalej "Spółkę"), udokumentowanych protokołem kontroli z dnia [...] maja 2021 r., nr WIOS-KIELC [...], zarządził prowadzić na bieżąco ilościową i jakościową ewidencję odpadów zgodną ze stanem faktycznym (termin realizacji: na bieżąco po otrzymaniu zarządzenia), jednocześnie wyznaczając termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień 30 czerwca 2021 r. W uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia organ wyjaśnił, że w trakcie kontroli przeanalizowano ewidencję prowadzoną dla ww. sortowni odpadów, w wyniku której stwierdzono, że w kartach ewidencji odpadów za 2021 r. obejmujących m.in. kod odpadów 15 01 06, zawarto jedynie informacje dotyczące odpadów przyjętych na sortownię odpadów, wytworzonych oraz przekazanych do innych posiadaczy. Nie uwzględniono natomiast danych dotyczących ilości przetworzonych odpadów oraz prowadzonego procesu odzysku. Stwierdzono ponadto, że w kartach ewidencji za 2020 r. odpady powstałe w wyniku przetwarzania odpadów o kodzie 15 01 02 były nieprawidłowo klasyfikowane. Z dokumentów ewidencji wynika, że z całej masy przetworzonych odpadów o kodzie 15 01 02 - Opakowania z tworzyw sztucznych, uzyskano 100% odpadów o tym samym kodzie, co w praktyce nie jest możliwe. W ocenie inspektorów pozostałości z sortowania tego rodzaju odpadów (tzw. balast) należało zaklasyfikować jako odpad o kodzie 19 12 12 - Inne odpady (w tym zmieszane substancje i przedmioty) z mechanicznej obróbki odpadów inne niż wymienione w 19 12 11. Organ podkreślił, że na podstawie ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (tekst jedn.: Dz. U. z 2021 r. poz. 779 ze zm.), zwanej dalej "u.o.o.", ewidencja odpadów powinna być prowadzona na bieżąco, ujmować wszystkie rodzaje i ilości odpadów przyjętych, poddanych odzyskowi, wytwarzanych i przekazywanych do innych posiadaczy odpadów oraz odzwierciedlać stan faktyczny w zakresie gospodarowania odpadami w miejscu prowadzenia działalności. Skargę na powyższe zarządzenie pokontrolne Inspektora Ochrony Środowiska do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wywiodła T. S., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie art. 12 ust. 1 pkt. 1 i ust. 2 u.i.o.ś. poprzez ich niewłaściwe zastosowanie w sprawie i w konsekwencji bezpodstawne wydanie zarządzenia pokontrolnego, na podstawie którego organ zarządził prowadzenie na bieżąco ilościowej i jakościowej ewidencji odpadów zgodnie ze stanem faktycznym, podczas gdy ustalenia kontroli przeprowadzonej przez organ nie dają najmniejszych podstaw do uznania, że karty ewidencji odpadów nie były w pełni uzupełniane, gdyż Spółka prowadzi ewidencję w sposób odzwierciedlający stan fatyczny, a wszelkie omyłki, jeśli takie pojawiały się, były na bieżąco weryfikowane i poprawiane. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o uchylenie powyższego zarządzenia pokontrolnego w całości. W uzasadnieniu skargi Spółka wskazała w szczególności, że ustalenia organu, w oparciu o które zostało wydane zaskarżone zarządzenie pokontrolne jest sprzeczne z rzeczywistym stanem sprawy. Daleko idące domniemania organu powodują, że skarżący jest pozbawiony możliwości ochrony swoich praw, albowiem stawiane w zarządzeniu pokontrolnym zarzuty mogłyby być co najwyżej przedmiotem dalszych wyjaśnień w ramach późniejszych postępowań administracyjnych, które obligują do szczegółowego i wnikliwego przeprowadzenia postępowania dowodowego, a nie tylko opieraniu się na protokole kontroli, który polega jedynie na ocenie tego co kontrolujący wizualnie dostrzegli w trakcie wizji lokalnej w terenie, a z której oceną skarżący stanowczo się nie zgadza. W konsekwencji skarżąca Spółka została zmuszona do zaskarżenia tak stawianych zarzutów pokontrolnych, albowiem mają one bezpośredni wpływ na jej prawa i obowiązki, w tym sankcje finansowe oraz karne. Spółka podniosła, że prowadzi ewidencję wszystkich odpadów przyjmowanych do sortowni. Odmienne twierdzenie, jest wynikiem błędnie ustalonego stanu faktycznego. Nadto Spółka zarzuciła, że zawarte w zarządzeniu uzasadnienie motywów, które stanowiły podstawę jego wydania jest lakoniczne i wybiórcze. Organ ogranicza się w tym zakresie jedynie do tych faktów, które stanowią podstawę obrony jego twierdzeń bez wszechstronnego rozważenia całości poczynionych ustaleń. Nie odnosi się do stawianych przez Spółkę zarzutów do sporządzonego protokołu kontroli, czym narusza art. 107 § 3 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Na rozprawie w dniu 21 września 2021 r. pełnomocnik strony skarżącej poparł skargę, wniósł o zasądzenie od organu kosztów postępowania. Wyjaśniał, że Spółka jako osoba prawna nie może być adresatem zarządzenia pokontrolnego zgodnie z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.o.i.ś., powołanym przez organ jako podstawa wydanego zarządzenia pokontrolnego. Dodał, że Spółka w piśmie, którego daty nie jest w stanie wskazać, skierowała do organu informację, że prowadzi na bieżąco jakościową i ilościową ewidencję odpadów. Nie ma wiedzy, czy to pismo stanowiło odpowiedź na zaskarżone zarządzenie pokontrolne, czy też było stanowiskiem Spółki skierowanym do organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest zarządzenie pokontrolne Inspektor Ochrony Środowiska, wydane na postawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 995 ze zm.), dalej "u.i.o.ś.". Wedle powyższej regulacji, na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej (ust. 1 pkt 1). Kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń (ust. 2). Niepoinformowanie w wyznaczonym terminie organu o zakresie wykonania zarządzeń pokontrolnych lub poinformowanie niezgodnie z prawdą stanowi wykroczenie zagrożone karą aresztu, ograniczenia wolności lub grzywny (art. 31a u.i.o.ś.). W orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne wydawane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. może być zaskarżone do sądu administracyjnego jako inny akt lub czynność w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 2 czerwca 2009 r. sygn. II GSK 1009/08, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Jednocześnie zarządzenie to nie nakłada na jego adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nim na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne (por. T. Czech, "Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska"; ZNSA 3/2011, s. 93). Wynika z tego m.in., że strona może nie zgodzić się z zarządzeniami pokontrolnymi i poinformować o tym organ. Jeżeli uczyni to w terminie określonym w zarządzeniu pokontrolnym, nie poniesienie odpowiedzialności z art. 31a u.i.o.ś. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określający ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (por. wyrok NSA z dnia 27 stycznia 2017 r., sygn. II OSK 1156/15). Sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. bada więc przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. W postępowaniu tym sąd nie bada natomiast legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli, w tym poczynienia tych ustaleń w zgodzie z art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 18 stycznia 2011 r., sygn. II OSK 2036/09). Użyte w art. 12 ust. 1 u.i.o.ś. sformułowanie o możliwości wydania zarządzenia pokontrolnego na podstawie ustaleń kontroli powoduje, że podstawowe znaczenie dowodowe, zarówno dla samej dopuszczalności wydania zarządzenia, jak i dla oceny prawidłowości tego rodzaju aktu, ma protokół kontroli. Protokół kontroli WIOŚ jest dokumentem wypełniającym normy określone w art. 7 k.p.a., a co więcej stosownie do art. 76 § 1 k.p.a. jako dokument urzędowy sporządzony w przepisanej formie przez powołane do tego organy państwowe w zakresie ich działania stanowi dowód tego, co zostało w nim urzędowo stwierdzone. Dlatego zarządzenie pokontrolne powinno wskazywać na ustalony w wyniku kontroli stan faktyczny sprawy, który z kolei powinien znajdować swoje pełne odzwierciedlenie w protokole z czynności pokontrolnych. Ustalenia stanu faktycznego w tym zakresie należą do organu, niemniej jednak kontrolowany podmiot nie jest w tym zakresie pozbawiony istotnych uprawnień, bowiem może wnieść do protokołu umotywowane zastrzeżenia i uwagi (art. 11 ust. 2 u.i.o.ś.). W rozpoznawanej sprawie zadaniem Sądu było rozstrzygnięcie, czy na datę wydania kwestionowanego skargą zarządzenia pokontrolnego wydający je organ działał w granicach swoich kompetencji, a treść zarządzenia koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli i znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa (zob. wyrok WSA w Kielcach z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt II SA/Ke 451/21, dost. na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd ocenił zatem, że przedmiotowa kontrola została przeprowadzona przez organ do tego uprawniony (art. 2 ust. 1 u.i.o.ś.). Treść zarządzeń pokontrolnych koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli. Podniesiona w skardze argumentacja zmierza w istocie do wykazania, że skarżąca wykonywała i wykonuje należycie obowiązki nałożone na nią w zarządzeniu pokontrolnym. Równocześnie jednak skarżąca nie wykazała, aby treść zarządzenia pokontrolnego nie korespondowała z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli nr WIOS-KIELC [...]. W ocenie Sądu, organ prawidłowo zarządził, aby Spółka prowadziła na bieżąco ilościową i jakościową ewidencję odpadów zgodną ze stanem faktycznym, skoro kontrola przeprowadzona w zakresie przestrzegania przez Spółkę wymagań ochrony środowiska wynikających z ustawy o odpadach wykazała, że z tego obowiązku podmiot ten nie wywiązywał się w sposób uregulowany w przepisach prawa. Ani w zastrzeżeniach pokontrolnych ani też w skardze Spółka nie wskazała na takie okoliczności bądź dowody (np. z dokumentu), które podważyłyby wyniki kontroli. Trudno za taką okoliczność uznać tylko twierdzenie Spółki, że prowadzi ewidencję wszystkich odpadów przyjmowanych do sortowni. Strona skarżąca nie podważyła wyniku kontroli dotyczącego ustalenia, że nie zaewidencjonowała odpadów powstałych z przetworzenia odpadów o kodzie 15 01 02 – jak wskazał organ powinny zostać zaewidencjonowane odpady o kodzie 19 12 12. Zgodnie z art. 3 ust. 1 pkt 21 ustawy z dnia 14 grudnia 2012 r. o odpadach (Dz.U. z 2020 r. poz. 797 ze zm.), dalej jako "ustawa o odpadach", przetwarzanie odpadów to procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Odzysk odpadów to jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce (art. 3 ust. 1 pkt 14 ustawy o odpadach). Unieszkodliwianiem odpadów jest proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii (art. 3 ust. 1 pkt 30 ustawy o odpadach). Unieszkodliwianiu poddaje się te odpady, z których uprzednio wysegregowano odpady nadające się do odzysku (art. 18 ust. 7 ustawy o odpadach). Nie sposób skutecznie twierdzić, jak oczekuje tego Spółka, że w wyniku przetwarzania odpadów – czyli procesu definiowanego jak wyżej – dochodzi do wytworzenia odpadów o tym samym kodzie. Spółka nie podważyła także ustalenia pokontrolnego odnośnie odpadów o kodzie 15 01 06, że nie ewidencjonowała na bieżąco ilości odpadów przetworzonych i nie określiła sposobu gospodarowania tymi odpadami w zakresie procesu odzysku . Stąd twierdzenie Spółki, że należycie wywiązuje się z obowiązków ewidencyjnych w okolicznościach tej sprawy nie okazało się wystarczające do uwzględnienia skargi. Zauważyć należy, że zarządzenie pokontrolne zaadresowane zostało do Spółki nie do jej Zarządu, ale uwzględniając fakt, że skarga została do sądu wywiedziona w terminie, że struktura organizacyjna Spółki nie jest skomplikowana, że w skład Zarządu wchodzi wyłącznie jej Prezes, a do reprezentacji Spółki uprawniony jest jeszcze tylko prokurent (który podpisał skargę), uznać trzeba, że skierowanie zaskarżonego zarządzenia do Spółki nie wpływa na jego wykonalność. Ponadto ze stanowiska pełnomocnika skarżącej wynika, że Spółka pozostaje w kontakcie z organami inspekcji ochrony środowiska. Trudno zatem uznać, że w tym konkretnym przypadku naruszenie art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. miało istotny wpływ na wynik sprawy. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę - Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.