II SA/Ke 631/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 października 2021 r. sprawy ze skargi St. na decyzję Z. w S. z dnia [..] znak: [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej. I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję tego samego organu z dnia [...]. znak: [...]; II. zasądza od Z. w S. na rzecz St. kwotę 697 (sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. II SA/Ke 631/21 Uzasadnienie Stowarzyszenie I. w dniu 20 kwietnia 2021 r. złożyło do Zakładu E. Sp. z o.o. (też jako Z.) wniosek o udostępnienie informacji publicznej w zakresie: 1. odpowiedzi na pytania: czy w latach 2016-2021 Spółka finansowała lub też dofinansowywała pracownikom spółki bądź też osobom trzecim studia /w tym studia podyplomowe/ 2. wskazania komu /imię i nazwisko oraz stosunek łączący daną osobę ze spółką/ w jakiej kwocie, w jakich datach udzielono sfinansowania lub dofinansowania /w tym studiów podyplomowych/ wraz ze wskazaniem jakiego typu studia oraz na jakich uczelniach były finansowane lub dofinansowywane w latach 2016-2021 3. wskazania które z osób ukończyły sfinansowane lub dofinansowane studia /w tym studia podyplomowe/ - ponadto w tym zakresie wniosło o przedłożenie kserokopii dokumentów potwierdzających ukończenie przedmiotowych studiów. W kolejnym wniosku z dnia 20 kwietnia 2021 r. Stowarzyszenie I. złożyło zapytania w kwestiach: nagród pracowniczych, urlopów wypoczynkowych Kierownika działu Zamówień Publicznych i Marketingu i jego wynagrodzenia w poszczególnych latach 2016 – 2020, urlopu bezpłatnego jednego z pracowników Z . W odpowiedzi na pierwszy wniosek Z. w piśmie z dnia 28 kwietnia 2021 r. znak: [...] wskazał co następuje: Ad. 1 Spółka Z. w latach 2016-2021 udzieliła wsparcia pracownikom podnoszącym kwalifikacje zawodowe w formie dodatkowych świadczeń zgodnie z art. 1033 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 roku Kodeks pracy (t.j. Dz.U. 2020 poz. 1320) poprzez częściowe pokrycie opłat za kształcenie. Spółka nie finansowała /nie dofinansowywała studiów osobom nie będącym pracownikami Z . Ad. 2 i 3 Stosownie do art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 roku o dostępie do informacji publicznej (t.j. Dz.U. 2020 poz. 2176 ze zm.) wskazuję, iż informacje odnoszące się do danych osobowych i sytuacji osobistej pracowników Spółki Z. nie mogą podlegać udostępnieniu w ramach udostępniania informacji publicznej. Wskazać przy tym należy, iż w ramach zawartych umów o pracę żaden z pracowników Spółki Z. nie pełni funkcji publicznej, ani nie wykonuje funkcji związanej z pełnieniem funkcji publicznej. Spółka Z. nie realizuje bowiem funkcji publicznych, jest ona komunalną Spółką prawa handlowego. Taka sama argumentacja co do istoty wniosku została zawarta w piśmie Zakładu E. Sp. z o.o. z dnia 28 kwietnia 2021 r. znak: [...]. Z tym stanowiskiem nie zgodziło się Stowarzyszenie I. wnosząc o ponowne rozpatrzenie sprawy. W opinii Stowarzyszenia, Spółka Z. jako komunalna spółka prawa handlowego realizuje zadania publiczne, do których należy dostarczanie ciepła oraz organizacja transportu miejskiego. Z tego względu pracownicy Z. w znacznej części są osobami wykonującymi funkcje publiczne. Dofinansowanie do studiów podyplomowych stanowi korzyść jaką pracownik Z. Sp. zo.o. uzyskał z majątku Spółki dysponującej i gospodarującej mieniem komunalnym (samorządowym) i już z tego powodu taki pracownik (przynajmniej w ramach rzeczonego dofinansowania) staje się osobą mającą związek z pełnieniem funkcji publicznej w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Swoje wywody Stowarzyszenie poparło tezami zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z 26 lutego 2021 r. sygn. akt II SAB/Wa 523/20 oraz 1 lipca 2020 r. sygn. akt II SA/Wa 574/20. Decyzją z dnia 27 maja 2021 r. Z. podtrzymał swoje stanowisko dotyczące danych osobowych pracowników, które miałyby zostać ujawnione w ramach udzielania informacji publicznej. Uznał, że wnioskodawca otrzymał informacje odnośnie do globalnej kwoty, która została przeznaczona na dofinansowania, w tym zawarte były dane dotyczące liczby pracowników, którzy otrzymali fundusze, wysokość dofinansowania przypadająca na poszczególne osoby dokształcające się, a także daty i uczelnie wyższe, na których studiowali pracownicy. W odniesieniu do wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. 11 SAB/Wa 523/20 z dnia 26 lutego 2021 roku na który powoływało się Stowarzyszenie, Z. wskazał, że nie ma on zastosowania w niniejszej sprawie, albowiem kształcenie nie wchodzi w zakres wykonywania przez pracowników zadań publicznych, ani gospodarowania mieniem komunalnym. Dofinansowanie było bowiem przekazywane bezpośrednio na rachunki uczelni, na których studiowali pracownicy. Wnioskodawca natomiast przywołał ten wyrok, w celu wykazania, że pracownicy Z. są osobami publicznymi, a ich dane prywatne, takie jak imię i nazwisko, powinny zostać ujawnione w ramach informacji publicznej. Co się tyczy sprawy pod sygn. akt II SA/Wa 574/20 to jak stwierdził organ, wnioskodawca podał dane osób, imię i nazwisko, które otrzymały dofinansowanie związane z działalnością organu, którym był Prezes Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa. Zdaniem Z., wykształcenie podyplomowe, nie stanowi przedmiotu działalności tej spółki, dlatego też nie można uznać, że pracownicy otrzymujący dofinansowanie na ten cel wykonują funkcje publiczne, a tym samym ich dane nie podlegają udostępnieniu w zakresie jakiego domaga się wnioskodawca. W skardze na decyzję Zakładu E. Sp. z o.o. z dnia 27 maja 2021 r. znak: [...] w przedmiocie odmowy udzielenia informacji publicznej w zakresie wskazania z imienia i nazwiska pracowników, którzy otrzymali dofinansowaniem do studiów podyplomowych, Stowarzyszenie I. zarzuciło: 1. Naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez nieuzasadnione przyjęcie, że ochronie ze względu na prywatność osoby fizycznej podlegają informacje dotyczące pracowników Spółki – beneficjentów, korzystających z dofinansowania do studiów podyplomowych ze środków Spółki, gospodarującej mieniem komunalnym, 2. Naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy tj. art. 7, art. 77 oraz art. 107 § 3 Kpa poprzez brak wszechstronnego rozważenia przez Spółkę wszystkich istotnych okoliczności dla rozstrzygnięcia sprawy poprzez - błędne przyjęcie, że żądane przez wnioskodawcę informacje nie podlegają ujawnieniu z uwagi na prywatność osoby fizycznej, - arbitralne przyjęcie, że pracownicy, którzy skorzystali z dofinansowania studiów podyplomowych nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne – bez wskazania w treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji okoliczności umożliwiających merytoryczną weryfikację takiego stwierdzenia. W oparciu o powyższe zarzuty wniesiono o uchylenie przedmiotowej decyzji w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Z. Sp. z o.o. oraz o zasądzenie od Z. na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi powtórzono argumentację odnośnie realizowania przez spółkę Z. zadań publicznych w ramach działalności polegającej na dostarczaniu ciepła oraz organizacji transportu miejskiego, przedstawioną we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Skarżący stwierdził, że za osobę pełniącą funkcje publiczną należy uznać taką osobę, która w strukturze osób prawnych pełni funkcję związaną z dysponowaniem majątkiem państwowym lub samorządowym, albo zarządza sprawami związanymi z wykonywaniem zadań publicznych. Z tego względu, w opinii skarżącego, osobami mieszczącymi się w pojęciu osoby pełniącej funkcje publiczne będzie np. Zarząd, pracownicy odpowiedzialni za sferę zamówień publicznych, pracownicy biorący udział przy opracowywaniu taryf opłat za dostarczanie ciepła czy chociażby pracownicy odpowiedzialni za układanie rozkładu jazdy komunikacji miejskiej. Dodatkowo podniesiono, że dofinansowanie na studia podyplomowe – Master of Buisnness in Administration, których ukończenie uprawnia do zasiadania w Radach Nadzorczych Spółek Skarbu Państwa oraz spółek komunalnych, w znacznym stopniu uprawdopodabnia, że byli to pracownicy z kadry kierowniczej spółki komunalnej, a co za tym idzie, były to osoby pełniące funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. W odpowiedzi na skargę Zakład E. Sp. z o.o. poinformował o jej przekazaniu, nie precyzując swego stanowiska w sprawie. Na rozprawie pełnomocnik Z. wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem rozważań w analizowanej sprawie jest decyzja Zakładu E. Sp. z o.o. z dnia 27 maja 2021 r., która dotyczy wyłącznie pierwszego z omówionych wyżej wniosków, o czym świadczy zarówno jego teść jak i treść zaskarżonej decyzji. Z uwagi na zakres żądanych informacji, nie budzi wątpliwości Sądu odmienny charakter obu złożonych wniosków, który niewątpliwie wymaga odrębnego załatwienia. Przedmiotem sporu w niniejszej sprawie jest rozstrzygnięcie kwestii, czy Z. wydając decyzję z 27 maja 2021 r. znak: [...] prawidłowo uznał, że udzielenie informacji w zakresie wskazania z imienia i nazwiska pracowników Z., którzy otrzymali dofinansowanie do studiów podyplomowych skutkowałoby naruszeniem prywatności pracowników. Zgodnie z art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Jak stanowi art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p. obowiązane do udostępnienia informacji publicznej są podmioty reprezentujące inne osoby lub jednostki organizacyjne, które wykonują zadania publiczne lub dysponują majątkiem publicznym, oraz osoby prawne, w których Skarb Państwa, jednostki samorządu terytorialnego lub samorządu gospodarczego albo zawodowego maja pozycję dominującą w rozumieniu przepisów o ochronie konkurencji i konsumentów. Zakład E. Spółka z o.o. jest spółką prawa handlowego, spółką komunalną, której głównym polem działania w zakresie energii cieplnej jest produkcja, przesył i dystrybucja ciepła sieciowego. Nie budzi wątpliwości, że zadania wykonywane przez wskazany wyżej podmiot mają charakter zadań publicznych. Adresat przedmiotowego wniosku jest zatem zobowiązany do udzielenia informacji publicznej ( art. 4 ust. 1 pkt 5 u.d.i.p.). Ograniczenie prawa do informacji publicznej m.in. ze względu na prywatność osoby fizycznej reguluje art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Wymieniony przepis zawiera normę mającą na celu ochronę prywatności osób zatrudnionych w podmiotach wykonujących zadania publiczne, lecz niepełniących funkcji publicznych i niemających związku z pełnieniem tych funkcji. Wykładnia art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zakresie istotnym dla rozstrzygnięcia sprawy, była już przedmiotem wypowiedzi Naczelnego Sądu Administracyjnego m.in. w wyrokach z dnia 11 sierpnia 2020 r., sygn. akt I OSK 185/20 (LEX nr 3044291) oraz z dnia 14 lipca 2020 r., sygn. akt I OSK 2842/19 (LEX nr 3042557). W powołanych wyżej wyrokach wskazywano, że w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się jako cechę wyróżniającą osobę pełniącą funkcję publiczną posiadanie określonego zakresu uprawnień pozwalających na kształtowanie treści wykonywanych zadań w sferze publicznej (por. wyroki NSA z 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14 i z 21 listopada 2018 r. sygn. akt I OSK 33/17, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Osobą pełniącą funkcję publiczną będzie każdy, kto pełni funkcję w organach władzy publicznej lub też w strukturach jakichkolwiek osób prawnych i jednostek organizacyjnych niemających osobowości prawnej, jeżeli funkcja ta obejmuje uprawnienia m.in. do dysponowania majątkiem publicznym, zarządzania sprawami związanymi z wykonywaniem swych zadań przez władze publiczne, a także inne podmioty, które tę władzę realizują lub gospodarują mieniem komunalnym, lub majątkiem Skarbu Państwa. Istotne jest posiadanie prawa do działania wpływającego na podejmowanie decyzji (nie tylko w sensie procesowych rozstrzygnięć) w tej materii (por. wyrok NSA z 15 listopada 2013 r. sygn. akt I OSK 1044/13, publ. j.w.). Nie ma przy tym znaczenia, na jakiej podstawie prawnej osoba wykonuje funkcję publiczną (zob. I. Kamińska, M. Rozbicka-Ostrowska, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2012, s. 87; M. Bidziński, w M. Bidziński, M. Chmaj, P. Szustakiewicz, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Warszawa 2010, s. 73-74). Wskazanie, czy mamy do czynienia z funkcją publiczną powinno zatem odnosić się do badania, czy określona osoba w ramach instytucji publicznej realizuje w pewnym zakresie nałożone na tę instytucję zadania publiczne (por. wyrok WSA w Gdańsku z 11 czerwca 2014 r., sygn. akt II SA/Gd 5/14; wyrok WSA w Bydgoszczy z 16 lipca 2014 r., sygn. akt II SA/Bd 395/14, publ. j.w.). Orzecznictwo sądów administracyjnych opowiada się za szeroką wykładnią pojęcia osoby pełniącej funkcję publiczną. Dominuje pogląd, że użyte w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. pojęcie "osoby pełniącej funkcję publiczną" obejmuje każdą osobę, która ma wpływ na kształtowanie spraw publicznych w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., tj. na sferę publiczną. Taka wykładnia odpowiada intencjom twórców u.d.i.p. oraz najpełniej urzeczywistnia dyrektywę konstytucyjną wynikającą z art. 61 ust. 1 ustawy zasadniczej, nie uchybiając art. 51 ust. 1 i art. 47 Konstytucji RP, a zatem znajduje dodatkową podstawę w wykładni prokonstytucyjnej. Co więcej, taka wykładnia pozwala zapewnić efektywny dostęp do informacji publicznej służący transparentności działania władzy publicznej także w warunkach jej styku ze sferą prywatną, a zatem wpisuje się w normę zawartą w art. 61 ust. 1 Konstytucji RP (por. wyrok NSA z dnia 8 lipca 2015 r. sygn. akt I OSK 1530/14, publ. www.nsa.orzeczenia.gov.pl). Na gruncie rozpoznawanej sprawy, Z. uzasadniając odmowę udzielenia informacji publicznej wskazywał, że kształcenie nie wchodzi w zakres wykonywania przez pracowników zadań publicznych. Jednakże wbrew tym twierdzeniom, powyższa okoliczność nie ma znaczenia dla rozstrzygnięcia. Jak już wyżej podniesiono, Z. jako spółka komunalna podejmując działania związane z dostarczaniem ciepła, realizuje zadania publiczne. Istotne jest również to, że środki jakimi dofinansowano studia podyplomowe dla pracowników stanowią część majątku samorządowego, którym dysponuje i zarządza Z . Pełnomocnik organu na rozprawie przyznał, że środki na sfinansowanie studiów podyplomowych pochodzą ze środków publicznych. Tym samym informacja odnosząca się do wskazania kto konkretnie korzysta z tych środków stanowi informację publiczną. Jest to bowiem informacja o sprawach publicznych w rozumieniu ustawy o dostępie do informacji publicznej (art. 1 ust. 1 u.d.i.p.). Rację ma skarżący podnosząc, że Z. w sposób arbitralny i nie dający się zweryfikować przyjął, że osoby, którym dofinansowano studia podyplomowe nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Organ rozpoznając wniosek w tej części, kierując się przedstawionymi wyżej wskazówkami, powinien rozważyć którzy pracownicy Z. pełnią funkcje publiczne w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., czyli są pracownikami zatrudnionymi na stanowiskach związanych bezpośrednio z realizacją nałożonych na ten podmiot zadań publicznych i odnośnie tych pracowników udostępnić żądane informacje. Natomiast odnośnie pracowników, którzy nie spełniają określonych wyżej warunków, organ powinien ocenić, czy zachodzą podstawy do odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, z uwagi na ochronę prywatności osób fizycznych. Przy czym, ewentualna odmowa udostępnienia informacji publicznej w tym zakresie powinna znaleźć odzwierciedlenie w stosownej decyzji, wydanej w trybie art. 16 w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., który określa możliwość ograniczenia prawa do informacji publicznej ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Należy również zwrócić uwagę, że na gruncie art. 16 ust. 2 u.d.i.p. przyjęto w orzecznictwie sądowym, że przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mają zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc rozstrzygnięcie merytoryczne powinno także odpowiadać treści art. 138 Kpa. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c p.p.s.a. orzekł, jak w punkcie I wyroku. W punkcie II wyroku Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 1 p.p.s.a. Na koszty składa się kwota 480zł tytułem wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika skarżącego obliczonego na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22.10.2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokackie (Dz.U. z 2015 poz. 1800), wpis od skargi w kwocie 200zł oraz opłata od pełnomocnictwa – 17zł.