II SA/Ke 633/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 grudnia 2019 r. sprawy ze skargi M.W. na postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego z dnia 19 czerwca 2019 r. znak: [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę. Zaskarżonym postanowieniem z 19 czerwca 2019 r. znak: [...] Wojewoda Świętokrzyski stwierdził niedopuszczalność zażalenia M. W. na postanowienie Starosty Kieleckiego z 13 maja 2019 r. znak: [...] odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną z 12 marca 2019 r. nr [...] o pozwoleniu na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną oraz budowę budynku garażowo-gospodarczego z instalacją elektryczną na działce nr [...] , gmina Górno. Uzasadniając powyższe rozstrzygnięcie Wojewoda wskazał, że 24 kwietnia 2019 r. A. W. złożyła wniosek o wznowienie postępowania zakończonego ww. decyzją Starosty Kieleckiego w sprawie pozwolenia na budowę na działce sąsiedniej, w wyniku rozpoznaniu którego organ pierwszej instancji odmówił wznowienia postępowania. Zażalenie na postanowienie odmawiające wznowienia postępowania wniosła pismem z 22 maja 2019 r. M. W. Organ odwoławczy wskazał, że M. W. nie brała udziału w postępowaniu zakończonym ww. decyzją, gdyż nie jest inwestorem ani właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji, a tym samym nie posiada przymiotu strony w przedmiotowej sprawie. Wojewoda stwierdził zatem niedopuszczalność zażalenia wniesionego przez skarżącą, dodając, że zażalenie wniesione przez stronę postępowania – A. W. skutkowało uchyleniem postanowienia Starosty Kieleckiego z 13 maja 2019 r. oraz przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego wniosła M. W., podnosząc, że wprawdzie formalnie nie jest właścicielką działki, ale na podstawie związków rodzinnych jest jej współwłaścicielką. Skarżąca wskazała, że zamieszkuje na nieruchomości, jest na niej zameldowana i wraz z siostrą A. W. wspólnie prowadzą gospodarstwo domowe, traktując nieruchomość jako wspólną. Skarżąca zarzuciła, że jako rodzina czuje się dyskryminowana przez organ odwoławczy. Zdaniem skarżącej, przedmiotowe postępowanie dotyczy zarówno jej jak i siostry, zaś organ odwoławczy bezprawnie pozbawia ją głosu w sprawie odbierając jej prawa "wyniesione z urodzenia". W dalszej części skargi jej autorka przedstawiła swoją i siostry działalność artystyczną oraz ograniczenia ich wolności, jakie wynikają z pozwolenia na budowę domu jednorodzinnego na działce sąsiedniej. Ponadto skarżąca podniosła szereg merytorycznych zarzutów dotyczących przedmiotowego pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe, skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia w całości oraz przyznanie jej przymiotu strony w postępowaniu. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm., powoływanej dalej jako "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego w sposób, który miał wpływ na wynik sprawy bądź przepisów postępowania w stopniu, który mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.). Należy również zaznaczyć, że zgodnie z art. 119 pkt 3 p.p.s.a. oraz art. 120 p.p.s.a., jeżeli przedmiotem skargi jest postanowienie wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także postanowienie rozstrzygające sprawę co do istoty oraz postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Oznacza to, że w przypadku skarg na tego rodzaju postanowienia, skierowanie ich do rozpoznania w przywołanym trybie nie zostało uzależnione od stosownego wniosku strony w tym zakresie. Mając na uwadze powyższe, na tej właśnie podstawie, Sąd rozpoznał przedmiotową skargę w trybie uproszczonym. Dokonując kontroli zaskarżonego postanowienia w powyżej zakreślonych granicach, stwierdzić należy, że skarga M. W. nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem zaskarżone postanowienie zostało wydane zgodnie z prawem. Przedmiotem kontroli sądowoadministracyjnej było postanowienie Wojewody Świętokrzyskiego, którym kontrolowany organ działając na podstawie art. 134 k.p.a. stwierdził niedopuszczalność zażalenia M. W. na postanowienie Starosty Kieleckiego z 13 maja 2019 r. odmawiające wznowienia postępowania w sprawie zakończonej własną decyzją ostateczną tego organu z 12 marca 2019 r. nr [...] dotyczącą pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną oraz budowę budynku garażowo-gospodarczego z instalacją elektryczną na działce nr [...] gmina Górno. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a. zgodnie z organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Jednocześnie z mocy art. 144 k.p.a. do zażaleń mają odpowiednie zastosowanie przepisy dotyczące odwołań. Na tle przepisu 134 k.p.a. wyróżnia się dwojakie przyczyny niedopuszczalności odwołania (zażalenia) - przedmiotowe i podmiotowe. Przyczyny przedmiotowe obejmują przypadki braku przedmiotu zaskarżenia oraz przypadki braku możliwości zaskarżenia decyzji (postanowienia) w toku instancji. Przykładowo odwołanie nie służy od decyzji, która nie weszła do obrotu prawnego lub gdy czynność organu administracji publicznej nie jest decyzją administracyjną. Natomiast niedopuszczalność odwołania (zażalenia) z przyczyn podmiotowych obejmuje sytuacje wniesienia odwołania (zażalenia) przez osobę niemającą legitymacji do wniesienia tego środka zaskarżenia zgodnie z art. 28 k.p.a. Podkreślić przy tym należy, że kategoryczne użycie przez ustawodawcę zwrotu "organ odwoławczy stwierdza" oznacza obowiązek organu odwoławczego do wydania jednego z rozstrzygnięć przewidzianych, w powołanym wyżej przepisie (stwierdzenia niedopuszczalności odwołania bądź stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania), gdyż nie jest to zależne od swobodnego uznania organu, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok WSA w Warszawie z 28 maja 2013 r., sygn. akt II SA/Wa 598/13, www.cbois.nsa.gov.pl). W orzecznictwie i w doktrynie prezentowane jest stanowisko, podzielane przez skład orzekający, że wydanie postanowienia w przedmiocie niedopuszczalności odwołania (zażalenia) z przyczyn podmiotowych jest możliwe jedynie w przypadku kiedy to ma miejsce prima facie, czyli "na pierwszy rzut oka". Trzeba w tym miejscu podkreślić, że w wyroku z 24 stycznia 2013 r., sygn. akt II OSK 1774/11, CBOSA, NSA stwierdził, że stwierdzenie niedopuszczalności odwołania "jest możliwe tylko w sytuacji, gdy brak interesu prawnego po stronie wnoszącego odwołanie jest oczywisty i w sposób niebudzący wątpliwości wynika z tego odwołania. Natomiast w razie istnienia jakichkolwiek kwestii wymagających wyjaśnienia bądź gdy odwołujący twierdzi, że zaskarżona decyzja dotyczy jego interesu prawnego lub obowiązku, obowiązany jest wszcząć postępowanie odwoławcze i w razie stwierdzenia, że strona nie ma interesu prawnego, umorzyć postępowanie na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 k.p.a.". Lektura zaskarżonego postanowienia wykazała, że organ II instancji prawidłowo stwierdził, że skarżącej nie przysługuje status strony w kontrolowanym postępowaniu. Jak wynika z akt sprawy ostateczną decyzją z dnia 12 marca 2019 r. Starosta Kielecki zatwierdził projekt budowalny i udzielił J. i W. K. pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego z instalacjami wewnętrznymi: wodno-kanalizacyjną, centralnego ogrzewania i elektryczną oraz budowę budynku garażowo-gospodarczego z instalacją elektryczną na działce nr [...], gmina Górno. Pismem z dnia 24 kwietnia 2019 r. A. W. wystąpiła do organu pierwszej instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 4 k.p.a., o wznowienie postępowania zakończonego powyższą decyzją. Starosta Kielecki postanowieniem z dnia 13 maja 2019 r. odmówił wznowienia postępowania. Pismem z dnia 22 maja 2019 r. A. W. i M. W. wniosły zażalenie na to postanowienie. Postanowieniem z dnia 19 czerwca 2019 r. organ II instancji, po rozpatrzeniu zażalenia A. W., uchylił postanowienie organu pierwszej instancji i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Natomiast postanowieniem z tego samego dnia (zaskarżonym w sprawie niniejszej) stwierdził niedopuszczalność zażalenia złożonego przez M. W. W uzasadnieniu kontrolowanego postanowienia organ stwierdził, że stronami w przedmiotowej sprawie są inwestor oraz ustaleni przez organ pierwszej instancji właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji. M. W. nie brała udziału w kontrolowanym postępowaniu. Jednocześnie organ wskazał, że M. W. winna poinformować organ pierwszej instancji i przedłożyć dokumenty świadczące o statusie strony i jako strona będzie wówczas uczestniczyć w ponownym (powtórzonym) postępowaniu wznowieniowym. Stanowisko organu jest zgodne z prawem. Nie budzi wątpliwości, że skuteczne wszczęcie postępowania zażaleniowego, zakończonego uchyleniem postanowienia organu pierwszej instancji z 13 maja 2019 r. o odmowie wznowienia postępowania i przekazaniem sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, nastąpiło na skutek rozpoznania zażalenia A. W. W tym stanie rzeczy, złożenie zażalenia na postanowienie organu I instancji przez osobę, która nie zainicjowała nadzwyczajnego postępowania w sprawie i nie była stroną takiego postępowania, uzasadniało stwierdzenie niedopuszczalności zażalenia wniesionego na postanowienie o odmowie wznowienia postępowania. Podkreślić ponownie należy, że wniesienie przez stronę tego postępowania – Al.W. zażalenia w sprawie odmowy wznowienia postępowania, doprowadziło do skutecznego wszczęcia postępowania zażaleniowego i uchylenia (wyeliminowania z obrotu prawnego) postanowienia organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania zakończonego powołaną wyżej ostateczną decyzją Starosty Kieleckiego. Jednocześnie organ prawidłowo pouczył skarżącą, że w sytuacji gdy jest właścicielem, użytkownikiem wieczystym lub zarządcą nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania projektowanej inwestycji winna o tym fakcie poinformować organ pierwszej instancji, przedkładając stosowne dokumenty świadczące o statusie strony w tym postępowaniu i wówczas jako strona postępowania będzie uczestniczyć w ponownym (powtórzonym) postępowaniu wznowieniowym. Kontrolowane postanowienie ma charakter formalny, co oznacza, że nie rozstrzyga o meritum sprawy. W związku z tym, odnoszenie się do szeregu zastrzeżeń skarżącej dotyczących pozwolenia na budowę jest bezprzedmiotowe. Podsumowując, niedopuszczalne było rozpoznanie przez organ II instancji zażalenia pochodzącego nie od strony postępowania i w sytuacji gdy równocześnie z wydanym postanowieniem w sprawie, organ II instancji - po rozpoznaniu zażalenia A. W. - wydał postanowienie uchylające postanowienie organu pierwszej instancji o odmowie wznowienia postępowania i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku i jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.