II SA/Ke 634/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 lutego 2023 r. sprawy ze skargi A. P. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku stałego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz radcy prawnego P. H. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Decyzją z 27 października 2022 r. znak: SKO.PS-80/5992/3194/2022 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (zwane dalej "SKO"), po rozpatrzeniu odwołania A. P. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy w Chmielniku z 2 września 2022 r. nr OPS.8210/Rs/23/2022/ZM orzekającej w pkt 1) o zmianie decyzji nr OPS.8210/Rs/23/2022 z 8 lipca 2022 r. w części dotyczącej czasookresu przyznania zasiłku stałego w następujący sposób: "przyznać Panu zasiłek stały od 1 września 2022 do 31 sierpnia 2023 w kwocie 290,00 zł miesięcznie", w pkt 2) o realizacji wypłaty na wskazane konto bankowe do ostatniego dnia każdego miesiąca, w pkt 3) o nadaniu decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, utrzymało w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu SKO wskazało, że ww. decyzją z 8 lipca 2022 r. organ I instancji przyznał A. P. ( "stroną") zasiłek stały w wysokości 290 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2022 r. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego. Następnie, po uzyskaniu przez stronę kolejnego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności oraz złożenia przezeń 30 sierpnia 2022 r. nowego wniosku o przyznanie zasiłku stałego, decyzją z 2 września 2022 r. organ I instancji zmienił dotychczasowe rozstrzygnięcie przyznające stronie zasiłek stały – w części dotyczącej czasookresu przyznanego zasiłku. Mianowicie, świadczenie przyznano w kwocie 290 zł miesięcznie od 1 września 2022 r. do 31 sierpnia 2023 r. (tj. do ostatniego dnia miesiąca, w którym upływa termin ważności przedstawionego orzeczenia). Zasadniczym zagadnieniem – istotnym dla ustalenia dochodu strony i budzącym sprzeciw w złożonym odwołaniu – było uznanie przez organ I instancji A. P. za osobę pozostającą w rodzinie tj. prowadzącą gospodarstwo domowe wspólnie z A. S. W konsekwencji za dochód rodziny przyjęto dochód A. S. w kwocie 620 zł miesięcznie, wyliczając w rezultacie przysługujący wnioskodawcy zasiłek stały w wysokości 290 zł. Odnosząc się do zarzutów odwołania co do tego, że strona jest osobą samotnie gospodarującą – zamieszkującą u A. S. w zamian za wykonywanie drobnych prac domowych – SKO przytoczyło definicję osoby samotnie gospodarującej zawartą w art. 6 pkt 10 ww. ustawy oraz odpowiednie orzecznictwo. Organ II instancji podkreślił, że szczegółowo ustalone w toku postępowania okoliczności faktyczne wyczerpują znamiona wspólnego prowadzenia przez stronę gospodarstwa domowego z A. S. Okoliczność, że strona nie posiada żadnego dochodu na swoje utrzymanie (oprócz zasiłku stałego) nie może determinować uznania, że nie gospodaruje wspólnie z A. S. – skoro korzysta z mieszkania, energii elektrycznej i innych mediów, a także z przyrządzanych posiłków. Przejawem wspólnego gospodarowania jest również możliwość swobodnego i nieograniczonego dostępu do wszystkich pomieszczeń i urządzeń domowych. Wspólne zamieszkiwanie dwóch osób w rozumieniu art. 6 pkt 14 u.p.s., finansowane z dochodu tylko jednej osoby, zawsze będzie oznaczać wspólne zagospodarowanie. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach A. P. zarzucił decyzji SKO naruszenie: 1. przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 w zw. z art. 77 § 1 w zw. z art. 78 § 1 K.p.a., polegające na wadliwym zgromadzeniu w sprawie materiału dowodowego i oparciu się na nierzetelnie przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym, skutkujące uznaniem, że jest osobą pozostającą w rodzinie tj. prowadzącą gospodarstwo domowe wspólnie z A. S., podczas gdy jest osobą samotnie gospodarującą – która powinna otrzymywać zasiłek stały w wysokości jak dla osoby samotnie gospodarującej; 2. art. 108 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawne nadanie decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności przez organ I instancji i utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że decyzja SKO została oparta na nierzetelnie przeprowadzonym wywiadzie środowiskowym, skutkującym uznaniem, że wspólnie gospodaruje z A. S. – w sytuacji, gdy jest to osoba obca. Mianowicie, skarżący jedynie zamieszkuje u niej w domu – w zamian za wykonywanie drobnych prac w gospodarstwie, nie tworząc rodziny. Dochód A. S., czyli zasiłek dla opiekuna (opieka nad babcią) nie stanowi dochodu skarżącego, zwłaszcza że A. S. ledwo utrzymuje się z tego zasiłku. Tymczasem stronę pozbawiono dotychczasowej wysokości zasiłku, pomimo że utrzymanie się z kwoty 290 zł miesięcznie jest niemożliwe, a zgodnie z posiadanym orzeczeniem o niepełnosprawności skarżący wymaga wsparcia w samodzielnej egzystencji, czyli korzystania z usług socjalnych, opiekuńczych, terapeutycznych i rehabilitacyjnych. W odpowiedzi na skargę SKO wniosło o jej oddalenie, podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Na rozprawie sądowej 8 lutego 2023 r. pełnomocnik skarżącego, ustanowiony z urzędu, poparł skargę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2023 r. poz. 259), zwanej dalej "p.p.s.a.", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności decyzji organu odwoławczego. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie została objęta decyzja SKO, utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji o zmianie dotychczasowej decyzji własnej z 8 lipca 2022 r. w części dotyczącej czasookresu przyznania zasiłku stałego. W tym zakresie rozstrzygnięto o przyznaniu skarżącemu "zasiłku stałego od 1 września 2022 do 31 sierpnia 2023 r. w kwocie 290,00 zł miesięcznie", nadając decyzji rygor natychmiastowej wykonalności. Decyzja ta została wydana na podstawie art. 106 ust. 5 tej ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2020 r. poz. 1876 ze zm.), zwanej dalej "u.p.s.", zgodnie z którym decyzję administracyjną zmienia się lub uchyla na niekorzyść strony bez jej zgody w przypadku zmiany przepisów prawa, zmiany sytuacji dochodowej lub osobistej strony, pobrania nienależnego świadczenia. Jak trafnie zauważyło SKO – i czego nie kwestionuje skarżący – zmiana dotychczasowej decyzji (przyznającej stronie zasiłek stały w wysokości 290 zł miesięcznie na okres od 1 lipca 2022 r. do upływu 60 dnia od dnia odwołania stanu zagrożenia epidemicznego) wynikała z przedłożenia nowego orzeczenia o stopniu niepełnosprawności z 5 sierpnia 2022 r. (k. 2 akt administracyjnych), wydanego do 31 sierpnia 2023 r. W tym kontekście nie sposób podzielić zarzutów skargi co do nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, co organ prawidłowo uzasadnił wyjątkowo ważnym interesem strony – zgodnie z wymogami art. 108 K.p.a. Przechodząc do materialnoprawnej podstawy decyzji należy przytoczyć art. 37 ust. 1 u.p.s., zgodnie z którym zasiłek stały przysługuje: 1) pełnoletniej osobie samotnie gospodarującej, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód jest niższy od kryterium dochodowego osoby samotnie gospodarującej; 2) pełnoletniej osobie pozostającej w rodzinie, niezdolnej do pracy z powodu wieku lub całkowicie niezdolnej do pracy, jeżeli jej dochód, jak również dochód na osobę w rodzinie są niższe od kryterium dochodowego na osobę w rodzinie. Z kolei stosownie do art. 37 ust. 2 u.p.s. zasiłek stały ustala się w wysokości: 1) w przypadku osoby samotnie gospodarującej - różnicy między kryterium dochodowym osoby samotnie gospodarującej a dochodem tej osoby, z tym że kwota zasiłku nie może być wyższa niż 719 zł miesięcznie; 2) w przypadku osoby w rodzinie - różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie a dochodem na osobę w rodzinie. Z § 1 pkt 1 lit b rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 11 lipca 2018 r. w sprawie zweryfikowanych kryteriów dochodowych oraz kwot świadczeń pieniężnych z pomocy społecznej (Dz. U. z 2018 r. poz. 1358) wynika, że kryterium dochodowe dla osoby w rodzinie wynosi 600 zł. Zgodnie z definicją osoby samotnie gospodarującej zawartą w art. 6 pkt 10 u.p.s. jest to osoba prowadząca jednoosobowe gospodarstwo domowe, zaś rodzina w myśl art. 6 pkt 14 u.p.s. to osoby spokrewnione lub niespokrewnione pozostające w faktycznym związku, wspólnie zamieszkujące i gospodarujące. Faktyczny związek, o jakim mowa w cyt. wyżej art. 6 pkt 14 u.p.s. oznacza codzienne współdziałanie osób zmierzające do lepszego zaspokojenia ich potrzeb bytowych, w tym mieszkaniowych, żywnościowych i polegających na zapewnieniu dochodu stanowiącego źródło utrzymania (zarobkowych). Wspólne zamieszkiwanie jest przesłanką uznania za rodzinę osób zamieszkujących ze sobą, jeżeli równocześnie z tym zamieszkiwaniem występuje element wspólnego gospodarowania. Polega ono na dzieleniu lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej. Wspólnie gospodarować, znaczy wspólnie prowadzić gospodarstwo domowe. Sąd Najwyższy w wyroku z 2 lutego 1996 r. o sygn. akt II URN 56/95 stwierdził, że "cechami charakterystycznymi dla prowadzenia wspólnego gospodarstwa domowego może być udział i wzajemna ścisła współpraca w załatwianiu codziennych spraw związanych z prowadzeniem domu, niezarobkowanie i pozostawanie w związku z tym na całkowitym lub częściowym utrzymaniu osoby, z którą się gospodarstwo domowe prowadzi, a wszystko to dodatkowo uzupełnione cechami stałości, które tego typu sytuację charakteryzują". W orzecznictwie wskazuje się, iż pojęcie wspólnego gospodarowania nie oznacza wyłącznie przyczyniania się do funkcjonowania wspólnoty przez wykonywanie na jej rzecz jakichkolwiek czynności, współdecydowania o przeznaczeniu dochodu rodziny i wykonywania czynności związanych z codziennymi zajęciami. Istotną cechą wspólnego gospodarowania jest również pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy (por. wyrok NSA z 8 maja 2018 r. o sygn. akt I OSK 2770/17), a także dzielenie lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej (wyrok NSA z 28 listopada 2014 r. o sygn. akt I OSK 1326/13, dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA). Przy czym jednocześnie wskazuje się, iż wspólne gospodarowanie to nie tylko ponoszenie wspólnych ciężarów, ale również czerpanie korzyści, przy czym nie musi mieć to wymiaru jedynie ekonomicznego. Na tle poglądów judykatury należy podnieść, że pojęcie "wspólnego gospodarowania" obejmuje czynności dnia codziennego prowadzone wspólnie lub wprawdzie rozłącznie, ale z wzajemnym świadczeniem względem siebie korzyści, przysług, przy podziale ról, co i która osoba czyni wedle swoich możliwości. Generalnie chodzi o partycypowanie w powinnościach i korzyściach związanych ze wspólnym zamieszkiwaniem, utrzymywanie więzi, wzajemnych relacji (por. wyroki NSA: z 11 czerwca 2013 r. o sygn. akt I OSK 1947/12, 5 września 2013 r., I OSK 2836/12, dostępne j.w.). Wbrew podnoszonym w skardze zarzutom w rozpoznawanej sprawie nie doszło do naruszenia reguł postępowania dowodowego. Mianowicie, zebrano wyczerpująco cały materiał dowodowy, rozważając go i poddając stosownej analizie oraz dokonując prawidłowej jego oceny, zgodnie z regułami wynikającymi z przepisów art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. W trakcie wywiadu środowiskowego, przeprowadzonego 31 sierpnia 2022 r. przez pracownika organu I instancji (k. 5 akt administracyjnych) ustalono bowiem, że: - skarżący od kilku lat mieszka z A. S. i jej babcią w domu należącym do tej ostatniej, składającym się z kuchni i pokoju, który to pokój zajmuje wraz z A. S.; - A. S. opiekuje się A. P. (umiarkowany stopień niepełnosprawności), załatwia mu recepty, zaopatruje w leki, jeździ z nim do lekarza, (gdyż on sam ma problemy ze sprawnym poruszaniem się w środowisku), robi zakupy, gotuje i zajmuje się prowadzeniem domu; - A. S. sprawuje opiekę nad chorą babcią i z tego tytułu pobiera specjalny zasiłek opiekuńczy w wysokości 620 zł, natomiast A. P. nie ma żadnego własnego źródła utrzymania, nie ma też uprawnień rentowych z ZUS, czy KRUS, nie posiada także gospodarstwa rolnego; - skarżący oraz A. S. oświadczyli zgodnie, że prowadzą wspólne gospodarstwo domowe, deklarując zawarcie związku małżeńskiego. W tym miejscu zaakcentować trzeba, że również w treści złożonego wniosku (k. 1 akt administracyjnych) skarżący jednoznacznie oświadczył, że cyt.: "Prowadzę wspólne gospodarstwo domowe z Panią [...], utrzymujemy się ze świadczenia które pobiera z tytułu opieki nad babcią". Dopiero na etapie składania odwołania, kiedy A. P. dowiedział się z uzasadnienia decyzji organu I instancji o niższej kwocie zasiłku stałego – przyznanej z uwagi na dochód uzyskiwany przez A. S. (wspólne prowadzenie gospodarstwo domowego) – skarżący zmienił swoje dotychczasowe stanowisko, podnosząc że jest osobą samotnie gospodarującą – zamieszkującą u A. S. w zamian za wykonywanie drobnych prac domowych. W takiej sytuacji – w świetle doświadczenia życiowego – trudno uznać za wiarygodną argumentację skargi co do tego, że wnioskodawca jest osobą samotnie gospodarującą. W świetle przytoczonego orzecznictwa na "wspólne gospodarowanie" składają się bowiem różne okoliczności faktyczne, takie jak – pozostawanie na utrzymaniu osoby, z którą takie gospodarstwo się tworzy, a także dzielenie lokalu mieszkalnego w sposób pozwalający stwierdzić, że koncentruje się w nim aktywność życiowa osoby zamieszkującej, opieka udzielana w chorobie, wykonywanie zwykłych czynności związanych z prowadzeniem gospodarstwa domowego. W razie wspólnego zamieszkiwania o braku wspólnego prowadzenia gospodarstwa domowego mogłyby świadczyć takie okoliczności, jak np. wyraźny konflikt pomiędzy tymi osobami oraz takie urządzenie mieszkania i zorganizowanie życia codziennego, które wskazuje na brak wzajemnego oddziaływania na siebie mieszkających wspólnie osób, a więc ich niezależność, przejawiającą się w samodzielnym podejmowaniu przez nie decyzji co do wspólnie zajmowanego mieszkania oraz urządzeń w nim się znajdujących. W niniejszej sprawie nie ma to jednak miejsca. Mając na uwadze powyższe organy obu instancji, zdaniem Sądu, niewadliwie uznały, że ustalone w toku postępowania okoliczności faktyczne wyczerpują w przypadku skarżącego znamiona wspólnego prowadzenia przez niego gospodarstwa domowego z A. S.. Ocena organów zebranego w sprawie materiału dowodowego nie przekracza granic ich swobodnej oceny. Nie doszło zatem do naruszenia normy art. 80 k.p.a. Jeśli chodzi zaś o zarzucane naruszenie art. 78 § 1 K.p.a., to w skardze w żaden sposób nie wskazano, w jaki sposób miało do tego dojść, a z akt sprawy nie wynika, aby strona miała składać formułować jakiekolwiek żądania dotyczące przeprowadzenia dowodu, uzasadniające zastosowanie tego przepisu. Stosownie bowiem do treści art. 78 K.p.a. żądanie strony dotyczące przeprowadzenia dowodu należy uwzględnić, jeżeli przedmiotem dowodu jest okoliczność mająca znaczenie dla sprawy (§ 1), zaś organ administracji publicznej może nie uwzględnić żądania, które nie zostało zgłoszone w toku przeprowadzania dowodów lub w czasie rozprawy, jeżeli żądanie to dotyczy okoliczności już stwierdzonych innymi dowodami, chyba że mają one znaczenie dla sprawy. (§ 2) Wobec prawidłowego zatem ustalenia, że wnioskodawca jest osobą pozostająca w rodzinie, w kontekście jednoznacznej treści powołanej wyżej regulacji art. 37 ust. 2 u.p.s. niezbędnym było ustalenie dochodów wszystkich członków rodziny. Przyjmując za dochód rodziny dochód A. S. w kwocie 620 zł miesięcznie (specjalnego zasiłku opiekuńczego w związku ze sprawowaniem przezeń opieki nad chorą babcią) właściwie ustalono wysokość zasiłku stałego w oparciu o art. 37 ust. 2 pkt 2 u.p.s. Zgodnie bowiem z tym przepisem zasiłek stały ustala się w wysokości: w przypadku osoby w rodzinie – różnicy między kryterium dochodowym na osobę w rodzinie (tj. 600 zł) a dochodem na osobę w rodzinie, to jest 310 zł – który wyliczono dzieląc osiągany we wspólnym gospodarstwie domowym ww. dochód 620 zł na dwie osoby. Różnica o której mowa wyniosła 290 zł (tj. 600 zł - 310 zł), odpowiadając zarazem przyznanemu wnioskodawcy zasiłkowi stałemu. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w pkt I sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a. O przyznaniu w pkt II wyroku kwoty 295,20 zł tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu, Sąd orzekł na podstawie art. 250 ustawy p.p.s.a. w zw. z § 3, § 4 ust. 3, § 21 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (t.j. Dz. U. z 2019 r. poz. 68 ze zm.).