II SA/Ke 637/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędzia WSA Krzysztof Armański, Protokolant Starszy inspektor sądowy Urszula Opara, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 marca 2026 r. sprawy ze skargi A. A. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 25 września 2025 r. znak: SKO.PS-80/3478/990/2025 w przedmiocie odmowy umorzenia postępowania dotyczącego ustalenia odpłatności za pobyt w domu pomocy społecznej stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji oraz postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy Nowy Korczyn z dnia 25 lipca 2025 r. znak: OPS.5120.1806.11.2025. II SA/Ke 637/25 Uzasadnienie Decyzją z 25 września 2025 r. znak: SKO.PS-80/3478/990/2025 Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Kielcach (dalej też Kolegium), po rozpatrzeniu zażalenia A. A. na postanowienie z 25.07.2025 r. znak: OPS.5120.1806.11.2025 wydane z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Nowy Korczyn przez Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowym Korczynie o odmowie umorzenia w całości postępowania administracyjnego dotyczącego ustalenia odpłatności za pobyt babki I. Ś. w Domu Pomocy Społecznej w R. w okresie od 22.05.2023 r. do 25.04.2025 r., utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podjętego rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że postępowanie w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt I. Ś. w DPS w R. zostało wszczęte z urzędu i nadal toczy się. O zwolnienie z tego obowiązku wystąpił A. A. (wnuk). Ustalono, że po rozpoznaniu sprawy z odwołania A. A. od decyzji wydanej z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Nowy Korczyn z 16.12.2024 r. znak: OPS.5120.1806.5.2024 orzekającej w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za pobyt I. Ś. w Domu Pomocy Społecznej w R. od 22.05.2023 r. do nadal: w kwocie 351,40 zł za okres od 22.05.2023 r. do 31.05.2023 r. (1.089,19 zł: 31 x 10 dni), w kwocie 1.089,19 zł miesięcznie za okres od 1.06.2023 r. do 31.03.2024 r. w łącznej kwocie 10.891,90 zł (1.089,19 zł x 10 miesięcy), w kwocie 1.261,93 zł miesięcznie za okres od 01.04.2024 r. do 31.10.2024 r. w łącznej kwocie 8.833,51 zł (1.261,93 zł x 7 miesięcy), w kwocie 1.261,93 zł miesięcznie od 01.11.2024 r. do nadal, Kolegium uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Zgodnie ze stanowiskiem Kolegium, obowiązkiem organu I instancji będzie rozważenie możliwości zwolnienia odwołującego z opłaty na podstawie art. 64 pkt 7 ustawy o pomocy społecznej. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wymienionym na wstępie postanowieniem z 25.07.2025 r. odmówił umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt babki I. Ś. w Domu Pomocy Społecznej w R. w okresie od 22.05.2023 r. do 25.04.2025 r. uznając, że śmierć mieszkańca DPS nie stanowi podstawy do umorzenia postępowania w powyższym zakresie, a jedynie wpływa na okres, za który ta odpłatność jest ustalana. W zażaleniu na powyższe postanowienie A. A. zarzucił naruszenie art. 60-64 ustawy o pomocy społecznej poprzez błędną wykładnię, naruszenie art. 105 § 1 k.p.a. poprzez prowadzenie postępowania administracyjnego, mimo, że stało się ono bezprzedmiotowe oraz naruszenie zasad ogólnych tj. art. 6, art. 7 i art. 8 k.p.a. Rozpoznając zażalenie o odmowie umorzenia postępowania Kolegium przytoczyło przepisy ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (dalej u.p.s.) regulujące zasady i tryb umieszczania osób w domach pomocy społecznej oraz ustalania odpłatności za pobyt w tych domach. Stwierdziło, że A. A. 4.06.2025 r. złożył do organu I instancji wniosek o umorzenie postępowania załączając akt zgonu babki – I. Ś. Przepis art. 105 § 2 k.p.a. umożliwia organowi administracji publicznej umorzenie postępowania, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym. Kolegium opierając się na stanowisku wyrażonym przez NSA w wyroku z 22.01.2025 r. sygn. akt I OSK 121/23 uznało, że obowiązek zstępnych wywodzący się z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.s. nie jest obowiązkiem alimentacyjnym lecz publicznoprawnym ciężarem powstającym z chwilą przyjęcia mieszkańca do domu pomocy społecznej. Decyzja o ustaleniu odpłatności za pobyt w takim domu może wywierać skutki z mocą wsteczną, bowiem konkretyzuje obowiązek wynikający z mocy prawa. Obowiązek ponoszenia opłaty aktualizuje się z dniem umieszczenia w placówce. W ocenie Kolegium, zgon I. Ś. (babki) nie jest podstawą do umorzenia postępowania w przedmiocie odpłatności za jej pobyt w DPS do dnia jej zgonu, o czym prawidłowo orzekł organ I instancji. Skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z 25 września 2025 r. znak: SKO.PS-80/3478/990/2025 do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach wniósł A. A., zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów prawa materialnego przez błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie: - art. 60-64 u.p.s. oraz art. 105 k.p.a., poprzez błędne uznanie, że postępowanie nie stało się bezprzedmiotowe po śmierci mieszkanki DPS, a także naruszenie przepisów postępowania mających istotny wpływ na wynik sprawy, w szczególności: - art. 6, 7 i 8 k.p.a., przez naruszenie zasad praworządności, prawdy obiektywnej oraz zaufania obywateli do organów administracji, - art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., przez niewyczerpujące zebranie materiału dowodowego i jego dowolną ocenę. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o: 1. uchylenie w całości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Kielcach z dnia 25 września 2025 r.; 2. uchylenie w całości postanowienia Burmistrza Miasta i Gminy Nowy Korczyn z dnia 25 lipca 2025 r.; 3. umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt I. Ś. w Domu Pomocy Społecznej; 4. zasądzenie na jego rzecz zwrotu kosztów postępowania sądowego. W uzasadnieniu skargi jej autor przedstawił argumentację na poparcie stawianych zarzutów. Zdaniem skarżącego, organ nie przeprowadził należytego postępowania wyjaśniającego mającego ustalić, czy z uwagi na naganne zachowanie osoby umieszczonej w DPS (babki) nie należy zwolnić jej wnuka z obowiązku współfinansowania jej pobytu. Ponadto, przytaczając stosowne orzecznictwo wskazał, że śmierć osoby, której dotyczy postępowanie w sprawie świadczeń z pomocy społecznej, czyni to postępowanie bezprzedmiotowym. W odpowiedzi na skargę Kolegium wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasowe stanowisko w sprawie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, zwanej dalej "p.p.s.a."), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Sąd uwzględniając skargę na decyzję lub postanowienie stwierdza nieważność decyzji lub postanowienia w całości lub w części, jeżeli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego lub w innych przepisach art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. Skarga okazała się skuteczna, aczkolwiek z innych powodów niż zostały w niej podniesione. W ocenie Sądu będąca przedmiotem sądowej kontroli w niniejszej sprawie decyzja Kolegium, jak i poprzedzające ją postanowienie działającego z upoważnienia Burmistrza Miasta i Gminy Nowy Korczyn Kierownika Ośrodka Pomocy Społecznej w Nowym Korczynie wydane zostały z rażącym naruszeniem prawa. Kwestią kluczową na gruncie sprawy okazała się dopuszczalność wydania przez organy administracyjne decyzji orzekającej o odmowie umorzenia postępowania administracyjnego. Mimo nazwania rozstrzygnięcia organu I instancji "postanowieniem" Kolegium zasadnie uznało, że mamy do czynienia z decyzją. Wydawanie postanowień w toku postępowania przewiduje art. 123 § 1 k.p.a. Zgodnie z § 2 tego artykułu, postanowienia dotyczą poszczególnych kwestii wynikających w toku postępowania, lecz nie rozstrzygają o istocie sprawy, chyba, że przepisy kodeksu stanowią inaczej. Żądanie umorzenia postępowania wymaga oceny, czy istnieją przesłanki do zakończenia postępowania przed organem, czy też nie i dlatego w rozumieniu art. 123 § 2 k.p.a. wykracza poza użyte w nim pojęcie kwestii, które nie rozstrzygają o istocie sprawy. Z podniesionych wyżej przyczyn, umorzenie postępowania w trybie art. 105 k.p.a., w którym orzekały organy, następuje zawsze w formie decyzji, nie zaś postanowienia. Jednakże ani wadliwa forma, ani też wadliwe pouczenie o sposobie zaskarżenia rozstrzygnięcia organu I instancji na gruncie niniejszej sprawy, nie miały wpływu na ocenę zasadności zaskarżonej decyzji i poprzedzającego ją postanowienia. Oba rozstrzygnięcia, zdaniem Sądu są w niniejszej sprawie niedopuszczalne. Zgodnie z art. 105 k.p.a., gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części (§ 1); organ administracji publicznej może umorzyć postępowanie, jeżeli wystąpi o to strona, na której żądanie postępowanie zostało wszczęte, a nie sprzeciwiają się temu inne strony oraz gdy nie jest to sprzeczne z interesem społecznym (§ 2). Mając na względzie treść tego przepisu i związane z nim orzecznictwo sądowoadministracyjne należy uznać, że kompetencja organu prowadzącego postępowanie sprowadza się wyłącznie do wydania decyzji w przedmiocie umorzenia postępowania, nie zaś do odmowy umorzenia postępowania. Procedura administracyjna nie przewiduje możliwości wydania decyzji o odmowie umorzenia postępowania. Z treści art. 104 § 2 k.p.a. jasno wynika, że decyzje rozstrzygają sprawę co do jej istoty w całości lub w części, albo w inny sposób kończą sprawę w danej instancji. W sytuacji, gdy strona występuje z wnioskiem o umorzenie postępowania, a w ocenie organu brak jest przesłanek do wydania decyzji o umorzeniu postępowania to obowiązany jest on do kontynuowania prowadzonego postępowania i wydania decyzji merytorycznej. Wprawdzie art. 105 k.p.a. ma charakter przepisu szczególnego w stosunku do art. 104 § 2 k.p.a., nie upoważnia to jednak do wysunięcia tezy o możliwości wydawania decyzji administracyjnej w przypadku orzeczenia niekończącego postępowanie w danej instancji. Z tego powodu odmowa umorzenia postępowania, jako niekończąca postępowania administracyjnego w danej instancji, nie może następować w drodze decyzji administracyjnej (tak np. NSA w wyroku z 16 grudnia 1996 r., SA/Ka 2493/95, Lex nr 28967; także wyroki: WSA w Warszawie z 8 marca 2005 r., VI SA/Wa 965/04, Lex nr 189178; NSA z 2 grudnia 2008 r., I OSK 1735/07, Lex nr 525960; WSA w Krakowie z 20 września 2012 r., III SA/Kr 1480/11, LEX nr 1245998 i też M. Jaśkowska (w:) M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II). Z materiału dowodowego wynika, że toczy się postepowanie w przedmiocie ustalenia wysokości opłaty za pobyt I. Ś. w DPS w R. Aktualnie w orzecznictwie jednolicie przyjmuje się, że strona obowiązana do wnoszenia opłaty za pobyt mieszkańca w DPS może skutecznie złożyć wniosek o zwolnienie z tej opłaty (częściowo lub całkowicie) już w toku postępowania o ustalenie wysokości tej opłaty. Organ administracji, prowadzący postępowanie w przedmiocie ustalenia opłaty, jest wówczas zobligowany do rozpatrzenia tego wniosku i orzeczenia w przedmiocie zwolnienia w tej samej decyzji, w której ustala wysokość zobowiązania (por. wyroki: NSA I OSK 1685/23 z 29.07.2025 r., NSA I OSK 1992/24 z 23.10.2025 r.). Nie można zatem poprzez złożenie wniosku o umorzenie postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt mieszkańca w DPS zablokować wydanie decyzji w tym zakresie. Zdaniem Sądu, w niniejszej sprawie stanowisko organów uznające brak podstaw do umorzenia postępowania, nie wymagało więc zajęcia stanowiska w formie decyzji. Należy zatem uznać, że decyzje administracyjne odmawiające umorzenia postępowania w sprawie dotyczącej ustalenia odpłatności za pobyt babki I. Ś. w Domu Pomocy Społecznej w R. w okresie od 22.05.2023 r. do 25.04.2025 r. wydane zostały bez podstawy prawnej, co na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. stanowi wadę nieważności. Końcowo zauważyć należy, że okoliczności związane ze śmiercią I. Ś. i jej zachowaniem wobec skarżącego nie mogły być oceniane, a zarzuty rozstrzygane, przez Sąd w tej sprawie, która dotyczy wyłącznie kwestii odmowy umorzenia postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt mieszkańca w DPS. Mając powyższe na uwadze, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 w zw. z art. 135 p.p.s.a., Sąd w punkcie I sentencji wyroku stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji, a także poprzedzającego ją postanowienia, będącego w istocie decyzją organu I instancji. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organy winny uwzględnić powyższą ocenę prawną Sądu. Podkreślić przy tym należy, że wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonych w sprawie rozstrzygnięć pozostaje bez wpływu na tok postępowania w sprawie ustalenia odpłatności za pobyt mieszkańca w DPS. W przypadku wydania w tym przedmiocie decyzji, która nie uwzględni postulatów skarżącego, będzie on miał możliwość poddania jej kontroli sądowoadministracyjnej na zasadach ogólnych.