II SA/Ke 646/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 1 grudnia 2011 roku sprawy ze skargi Z.K. na decyzję Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie choroby zawodowej oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Nr [...], Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny , po rozpatrzeniu odwołania Z. K. od decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. z dnia [...], nie stwierdzającej u niego choroby zawodowej, tj. przewlekłego zapalenia okołostawowego barku, utrzymał w mocy ww. decyzję na podstawie art. 5 pkt 4a ustawy z dnia 14 marca 1985 r. o Państwowej Inspekcji Sanitarnej, § 1 ust. 1 i § 8 ust. 1 Rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa. W uzasadnieniu decyzji organ II instancji stwierdził, że rozpatrując sprawę w trybie odwoławczym, dokonał oceny całości zebranego materiału dowodowego i nie znalazł podstaw prawnych i merytorycznych do zmiany zaskarżonej decyzji. Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wskazał, że sprawa choroby zawodowej Z. K. była już dwukrotnie przedmiotem postępowania odwoławczego przed ówczesnym Państwowym Wojewódzkim Inspektorem Sanitarnym . Za każdym razem organ II instancji uchylał decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. wydaną w sprawie przewlekłego zapalenia okołostawowego barku u wyżej wymienionego z powodu braku podjęcia przez organ I instancji wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego. W przeprowadzonym po raz kolejny postępowaniu wyjaśniającym, organ dokonał kolejnych ustaleń dotyczących zatrudnienia Z. K., określił krąg podmiotów mogących działać w charakterze strony, ponownie przesłał wyniki postępowania do jednostki orzeczniczej, a następnie rozpatrzył materiał dowodowy i wydał decyzję administracyjną. Jak wskazał organ II instancji, z dokumentacji sprawy wynika, że Z. K. w całym okresie zatrudnienia pracując w różnych zakładach pracy jako pomocnik murarza, murarz, spawacz, cieśla, brygadzista grupy remontowej, a także pracując w gospodarstwie rolnym swojej matki był narażony na obciążenie układu ruchu w zakresie kończyn górnych. Postępowanie diagnostyczno - orzecznicze przeprowadzone przez Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy , który na podstawie uzupełnionej przez Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. oceny narażenia zawodowego oraz po przeprowadzeniu własnych badań lekarskich, mając na uwadze wyniki konsultacji przeprowadzonej w Klinice Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy, wydał w dniu [...] orzeczenie lekarskie PMLO numer - [...], mające zgodnie z art. 84 § 1 kpa cechy opinii biegłego, o braku podstaw do rozpoznania u Z. K. choroby zawodowej z powodu braku klinicznych objawów okołostawowego zapalenia barku. Inspektor stwierdził, że orzeczenie jednostki diagnozującej Z. K. zostało wydane z zachowaniem norm zamieszczonych w Rozporządzeniu Rady Ministrów z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych, nie jest sprzeczne z materiałem dowodowym i nie budzi zastrzeżeń. Jest rzeczowe, przekonujące oraz jednoznacznie wyjaśnia istotne dla rozstrzygnięcia sprawy okoliczności nierozpoznania u skarżącego choroby zawodowej. Podkreślił również, że Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy prowadził już wcześniej postępowanie diagnostyczno - orzecznicze i po konsultacji w Klinice Chorób Zawodowych Instytutu Medycyny Pracy wydał w dniu [...]orzeczenie PMLO numer [...], w którym również nie stwierdzono klinicznych objawów wyżej wymienionej choroby. Obraz stawów barkowych Z. K. określono identycznie jak w orzeczeniu z 2010 r. jako prawidłowy. Jak podniósł organ odwoławczy brak orzeczenia jednostki orzeczniczej II stopnia spowodowany był faktem, że Z. K. nie zgadzając się z orzeczeniem Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy złożył wprawdzie wniosek o przeprowadzenie ponownych badań, ale następnie poinformował, że nie zgłosi się na nie. W konsekwencji powyższego orzeczenie WOMP stało się dla Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. ostateczne i było podstawą do wydania w dniu [...] decyzji nie stwierdzającej u skarżącego choroby zawodowej. Organ podkreślił, że wydając decyzję jest związany treścią orzeczenia lekarskiego w zakresie poczynionych w nim ustaleń dotyczących schorzenia i jego przyczyn oraz nie jest uprawniony do kontroli merytorycznej orzeczeń lekarskich wydawanych przez uprawnione do rozpoznawania chorób zawodowych jednostki organizacyjne, ani też do dokonywania własnych ustaleń, prowadzących do odmiennego rozpoznania jednostki chorobowej. Stwierdził również, że organ I instancji uzupełnił materiał dowodowy według wskazań zawartych w decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego z dnia [...], nie przeprowadził jednak oceny narażenia zawodowego Z. K. w okresie prowadzenia przez niego działalności gospodarczej - działalność rzemieślnicza w zakresie malarstwa elewacji i wnętrz budynków w latach 1974 - 1978 oraz prowadzenia zakładu budowlanego - zarejestrowanej w 1989 r. w Ewidencji Działalności Gospodarczej Urzędu Miasta K. pod numerem [...]. Odwołując się do treści art. 138 § 2 kpa organ odwoławczy uznał, że zakres sprawy, jaki należałoby wyjaśnić i sporządzić karty oceny narażenia zawodowego, nie ma istotnego wpływu na rozstrzygnięcie sprawy, bowiem zarówno Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W., jak i jednostka orzecznicza, tj. Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy uznały, iż Z. K. pracując w różnych zakładach pracy mógł być narażony w związku ze sposobem wykonywania pracy na obciążenie układu ruchu w zakresie kończyn górnych, co mogłoby spowodować powstanie choroby zawodowej. Jednakże jednostka orzecznicza nie zaobserwowała podczas postępowania diagnostyczno-orzeczniczego klinicznych objawów okołostawowego zapalenia barku i nie stwierdziła żadnych odchyleń od stanu prawidłowego. W konsekwencji organ odwoławczy wskazał, że w toku prowadzonego postępowania Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny we W. zgodnie z art. 80 kpa ocenił na podstawie całokształtu materiału dowodowego, że okoliczność nie stwierdzenia u Z. K. choroby zawodowej została udowodniona. Podkreślił również, że zgodnie z art. 10 § 1 kpa, strony miały zapewniony czynny udział w każdym stadium postępowania, a przed wydaniem decyzji umożliwiono im wypowiedzenie się co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Reasumując, Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny wyjaśnił, że wydanie decyzji stwierdzającej chorobę zawodową jest możliwe tylko wtedy, gdy spełnione są wszystkie przesłanki warunkujące jej stwierdzenie, a więc gdy właściwa jednostka służby zdrowia rozpoznała chorobę zawodową figurującą w wykazie chorób zawodowych, a przeprowadzone przez organ Państwowej Inspekcji Sanitarnej postępowanie dowiodło występowania w środowisku pracy czynnika szkodliwego, którego następstwem jest rozpoznane schorzenie. Skargę na opisaną wyżej decyzję złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego Z. K. wnosząc o uchylenie decyzji obu instancji z powodu niewyjaśnienia wszystkich okoliczności. Zarzucił m.in. że "inspekcja sanitarna nie stosuje przesłuchiwania biegłych (...) medycyny pracy", a orzecznicy są stronniczy. W opinii autora skargi inspektorzy sanitarni naruszyli art. 9 kpa nie pouczając o możliwości przesłuchania biegłych oraz, że w "I instancji orzeczniczej może orzekać uczelnia wyższa", która skarżącemu "nie byłaby wrogiem". Zdaniem skarżącego decyzje nie podają, że od dziecka, tj. od 8 roku życia, ciężko pracował fizycznie przy rodzinnym gospodarstwie rolnym, w wieku 10 lat robił "to co bezrobotni na rzecz gminy S." – "budował przy pomocy konia drogi, chodniki, krawężniki, itd." co mogło obciążyć barki a "stąd skrzywiona kość ramienia". W ocenie Z. K. w procesie diagnostycznym "zlekceważono fakt powszechnie znany, iż chorujący przewlekle przeważnie staje się biegłym co do swojej choroby". Ponadto skarżący wniósł o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego "o stwierdzenie niezgodności art. 237 Kodeksu Pracy z Konstytucją (...) do prawa do Sądu Sprawiedliwego i w rozsądnym terminie, gdyż orzecznictwo praktykowane wg. przepisów czyni niepodważalnym orzecznictwo chorób zawodowych w przychodniach wojewódzkich i 2 instancji". W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonej decyzji, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszenia przepisów prawa materialnego, bądź przepisów postępowania w stopniu, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Na wstępie wskazać należy, że zgodnie z art. 2351 ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. Kodeks pracy (Dz. U. z 1998 r. Nr 21 poz. 94 ze zm.) za chorobę zawodową uważa się chorobę wymienioną w wykazie chorób zawodowych, jeżeli w wyniku oceny warunków pracy można stwierdzić bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem, że została ona spowodowana działaniem czynników dotkliwych dla zdrowia występujących w środowisku pracy albo w związku ze sposobem wykonywania pracy, zwanych "narażeniem zawodowym". Tryb i sposób postępowania dotyczący zgłaszania podejrzenia, rozpoznawania i stwierdzania chorób zawodowych reguluje rozporządzenie z dnia 30 czerwca 2009 r. w sprawie chorób zawodowych (Dz.U. z 2009 r., Nr 105, poz. 869 ze zm.), zwane dalej rozporządzeniem. Wprawdzie postępowanie dotyczące stwierdzenia choroby zawodowej u Z. K. zostało wszczęte jeszcze przed wejściem w życie tego rozporządzenia, jednak z mocy § 11 ust.1 aktualnie obowiązujące przepisy mają zastosowanie w niniejszej sprawie. W świetle § 8 ust. 1 rozporządzenia decyzję o stwierdzeniu choroby zawodowej albo decyzję o braku podstaw do stwierdzenia choroby zawodowej wydaje się na podstawie materiału dowodowego, a w szczególności danych zawartych w orzeczeniu lekarskim oraz formularza oceny narażenia zawodowego pracownika lub byłego pracownika. Z przytoczonych wyżej przepisów wynika, że decyzja o stwierdzeniu choroby zawodowej może być wydana, jeżeli spełnione zostaną następujące przesłanki: schorzenie zostanie rozpoznane jako choroba zawodowa przez lekarza we właściwej jednostce orzeczniczej, w zakładzie pracy występowały czynniki szkodliwe dla zdrowia oraz bezspornie lub z wysokim prawdopodobieństwem można stwierdzić istnienie związku przyczynowego między stwierdzonym schorzeniem a warunkami pracy. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz wojewódzkich sądów administracyjnych przyjmowany jest powszechnie pogląd o związaniu organów inspekcji sanitarnej orzeczeniem lekarskim, wydanym w trybie dawnego i obecnego rozporządzenia w sprawie chorób zawodowych i braku podstaw do przeprowadzenia przez organ samodzielnej oceny dokumentacji lekarskiej, prowadzącej do odmiennego rozpoznania schorzenia (por. wyrok NSA z dnia 5 stycznia 2007 r., sygn. II OSK 1078/06, LEX nr 315089, wyrok NSA z dnia 24 lutego 1998 r., sygn. I SA 1520/97, LEX nr 34026, wyrok WSA w Białymstoku z dnia 25 stycznia 2007 r., Sygn. II SA/Bk 710/06, LEX nr 621758). Jest to uzasadnione zakresem wiedzy medycznej posiadanej przez lekarza, której to wiedzy nie posiadają organy administracyjne. Orzeczenie o jakim mowa wyżej, należy traktować jak opinię w rozumieniu art. 84 § 1 kpa, a jego ocena dokonywana przez właściwy organ podlegać musi kryteriom określonym w art. 80 kpa. Jeżeli zatem orzeczenie lekarskie poddane takiej ocenie zawiera w sobie logiczne i przekonujące wyjaśnienie zajętego przez lekarza orzecznika stanowiska, to organ nie może sprzecznie z tą opinią dokonać we własnym zakresie rozpoznania choroby i ustalenia, że mieści się ona w wykazie chorób zawodowych. Przenosząc powyższe na grunt niniejszej sprawy stwierdzić na wstępie należy, że kluczowe dla niej znaczenie ma orzeczenie lekarskie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy PMLO nr [...] o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej u Z. K.. Co prawda stwierdzone zostało, że skarżący w okresie zatrudnienia w różnym charakterze: jako rolnik, malarz, brygadzista grupy remontowej, cieśla, spawacz oraz murarz był narażony na obciążenie układu ruchu w zakresie kończyn górnych, jednakże uprawniony lekarz orzecznik nie znalazł podstaw do rozpoznania u niego przewlekłego zapalenia okołostawowego barku, o którym mowa w poz. 19.4 Załącznika do Rozporządzenia. W uzasadnieniu orzeczenia lekarskiego o braku podstaw do rozpoznania choroby zawodowej stwierdzono natomiast, iż zgłaszane przez Z. K. dolegliwości ze strony prawego barku i kręgosłupa są wynikiem choroby zwyrodnieniowej kręgosłupa szyjnego i lędźwiowego, jednakże choroba ta nie figuruje w wykazie chorób zawodowych. Ponadto wykonany RTG stawów barkowych nie wykazał odchyleń od stanu prawidłowego co prowadzi do wskazanego wyżej wniosku, iż brak jest podstaw do rozpoznania przewlekłego zapalenia okołostawowego barków. Skarżący, pomimo prawidłowego pouczenia w treści ww. orzeczenia lekarskiego, nie skorzystał z prawa przeprowadzenia ponownego badania w jednostce badawczo-rozwojowej II stopnia w dziedzinie medycyny pracy. Wprawdzie złożył wniosek w tym zakresie, jednakże po wezwaniu przez Instytut Medycyny Pracy im. prof. J. Nofera nie stawił się na badania informując o tym wcześniej w piśmie datowanym na 9 maja 2011r., co jednocześnie oznaczało rezygnację z wydania orzeczenia przez tę jednostkę. Tym samym orzeczenie Wojewódzkiego Ośrodka Medycyny Pracy , jak słusznie zauważył organ odwoławczy, stało się dla Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego we W. ostateczne i było podstawą do wydania w dniu [...] decyzji nie stwierdzającej u skarżącego choroby zawodowej. Ponieważ orzeczenie to zawiera jasne, uzasadnione stanowisko, oparte na przeprowadzonych badaniach, organy państwowej inspekcji sanitarnej właściwe w sprawach stwierdzania chorób zawodowych, nie miały podstaw do kwestionowania jego wiarygodności i do wydania decyzji odmiennych od wniosków przedstawionych w orzeczeniu. Nawiązując do zarzutów skargi podkreślić należy, że niezasadnym jest zarzut niewyjaśnienia przez organ wszystkich okoliczności faktycznych, który – jak wynika z argumentacji przedstawionej przez Z. K. – sprowadza się do zakwestionowania treści wydanego w sprawie orzeczenia lekarskiego. Podkreślenia zatem wymaga, że zaskarżona decyzja została podjęta w oparciu o wynik badania przeprowadzonego przez lekarza, o którym mowa w § 5 ust. 1 rozporządzenia, tj. spełniającego wymagania kwalifikacyjne określone w przepisach wydanych na podstawie art. 9 ust. 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o służbie medycyny pracy (Dz. U. z 2004 r. Nr 125, poz. 1317, z 2006 r. Nr 141, poz. 1011 oraz z 2008 r. Nr 220, poz. 1416 i Nr 234, poz. 1570), zatrudnionego w uprawnionej jednostce orzeczniczej I stopnia, a więc posiadającego odpowiednie kompetencje. Przepisy rozporządzenia nie przewidują przy tym procedury powoływania "Konsultanta Krajowego medycyny pracy" w sprawie dotyczącej stwierdzenia choroby zawodowej, co zarzuca skarga. Jeszcze raz podkreślenia natomiast wymaga, że Z. K. miał możliwość poddania się ponownemu badaniu w jednostce orzeczniczej II stopnia i z możliwości tej nie skorzystał. Skoro zatem u skarżącego nie rozpoznano schorzenia znajdującego się w wykazie chorób zawodowych stanowiącym załącznik do rozporządzenia, to - biorąc pod uwagę że organy inspekcji sanitarnej orzekające o stwierdzeniu choroby zawodowej nie mogą tego uczynić wbrew orzeczeniu lekarskiemu – zaskarżona decyzja jak i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji odpowiadają prawu. Odnosząc się do zarzutu skargi, iż Z. K. nie został pouczony "o możliwości przesłuchania biegłych" oraz, że w "I instancji orzeczniczej może orzekać uczelnia wyższa", stwierdzić należy że rodzaje jednostek orzeczniczych I i II stopnia w zakresie chorób zawodowych zostały określone w § 5 ust. 2 i 3 rozporządzenia, a w niniejszej sprawie jednostką orzeczniczą I stopnia właściwą miejscowo jest Wojewódzki Ośrodek Medycyny Pracy. Co się zaś tyczy pouczenia "o możliwości przesłuchania biegłych" wyjaśnić należy, że przepisy rozporządzenia nie przewidują takiej możliwości procesowej. Zgodnie natomiast z treścią § 7 ust.1 pracownik lub były pracownik, badany w jednostce orzeczniczej I stopnia, który nie zgadza się z treścią orzeczenia lekarskiego, może wystąpić z wnioskiem o przeprowadzenie ponownego badania przez jednostkę orzeczniczą II stopnia. Bezspornym przy tym jest, że skarżący o tej możliwości został pouczony. Wojewódzki Sąd Administracyjny nie znalazł także podstaw do uwzględnienia zawartego w skardze wniosku o zwrócenie się do Trybunału Konstytucyjnego z pytaniem o zgodność art. 237 kodeksu pracy z Konstytucją RP. Przepis ten składa się z 4 jednostek redakcyjnych zawierających delegacje ustawowe do wydania aktów wykonawczych dla Rady Ministrów i właściwych ministrów do spraw pracy i do spraw zdrowia; w § 1 znajduje się upoważnienie do wydania rozporządzenia z dnia 30 czerwca 2009r. w sprawie chorób zawodowych. W ocenie Sądu nie ma wątpliwości co do zgodności art. 237 kodeksu pracy z Konstytucją, tym bardziej, że aktualna treść § 1, obowiązująca od dnia 3 lipca 2009r., została dostosowana do treści wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 19 czerwca 2008r. (OTK-A 2008/5/82) stwierdzającego, że art. 237 § 1 pkt 2 i 3 (w brzmieniu poprzednio obowiązującym) w zakresie, w jakim nie określał wytycznych dotyczących treści rozporządzenia był niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. Nie ma także racji skarżący zarzucając, że rozstrzygając sprawę nie uwzględniono jego pracy w gospodarstwie rolnym i wynikającego z tego faktu narażenia zawodowego. Jak wynika bowiem z treści orzeczenia lekarskiego będącego podstawą podjęcia zaskarżonej decyzji, jako rodzaj narażenia zawodowego przyjęto obciążenie układu ruchu w zakresie kończyn górnych, w okresie od 1964r., także podczas wykonywania prac w rolnictwie. Praca w gospodarstwie rolnym matki została również uwzględniona w stanie faktycznym sprawy. Ponieważ zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, skarga podlegała oddaleniu, o czym Sąd orzekł na podstawie art. 151 p.p.s.a.