II SA/Ke 649/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 listopada 2012r. sprawy ze skargi M.K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia wznowionego postępowania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia [...], znak: [...], po rozpatrzeniu odwołania M. K. od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] znak: [...], którą we wznowionym postępowaniu, odmówiono uchylenia decyzji ostatecznej Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie wyrażenia zgody na umieszczenie w pasie drogowym ulicy M. przyłącza gazowego do budynku handlowego położonego na działce nr 1006 w C., Przedsiębiorstwu A. ul. R. 11, C., gdyż nie zachodzą podstawy do jej uchylenia z przyczyn wynikających z art. 145 § 1 kpa, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa uchyliło w całości decyzję organu I instancji i umorzyło postępowanie wznowieniowe pierwszej instancji w całości. W uzasadnieniu Kolegium wskazało, że po rozpatrzeniu wniosku A. Z. Przedsiębiorstwo Produkcyjno-Usługowo- Handlowe "A.", ul. R. 11, C., Burmistrz Miasta i Gminy C. decyzją z dnia [...] wyraził zgodę na umieszczenie przyłącza gazu w pasie drogowym ulicy M., do budynku handlowego na działce nr 1006, w C. W dniu 8 sierpnia 2011 r. M. K. i J.C. zwrócili się do ww. organu z wnioskiem o wznowienie postępowania w powyższej sprawie uzasadniając go tym, że są stronami postępowania i bez własnej winy nie brali w nim udziału. Organ I instancji uznał, że wnioskodawcy nie posiadają interesu prawnego w przedmiotowej sprawie i wydał ww. decyzją z dnia [...] Dalej organ odwoławczy podkreślił, że żądanie wznowienia postępowania na podstawie przesłanki określonej w art. 145 § 1 pkt 4 kpa musi pochodzić tylko od strony; w tym przypadku nie jest możliwe wszczęcia postępowania z urzędu. Organ II instancji podał, że przepisy ustawy o drogach publicznych z dnia 21 marca 1985 r. (Dz. U. Nr 14, poz.60 ze zm.) jak i przepisy aktu wykonawczego do tej ustawy pozwalają na wyprowadzenie wniosku, że postępowanie w przedmiocie zezwolenia na zajęcie pasa drogowego wszczyna się na wniosek zajmującego pas drogowy, nie precyzując konkretnie kto może być zajmującym pas drogowy, w szczególności nie ograniczając kręgu "zajmujących pas drogowy" do właścicieli danych obiektów. Zatem decyzja kończąca postępowanie w przedmiocie zezwolenia na umieszczenie w pasie drogowym urządzenia drogi dotyczy i kierowana jest do podmiotu, który zainicjował to postępowanie i wyraził wolę zajęcia pasa drogowego. Z regulacji art. 39 tej ustawy wynika, iż na jej gruncie atrybut strony w postępowaniu o lokalizację inwestycji niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego w pasie drogowym, ustawodawca przyznaje inwestorowi. Z regulacji tej jednocześnie nie wynika, aby jakiemukolwiek innemu podmiotowi, niż inwestor, o którym w przepisach tych wprost jest mowa, był przyznany przymiot strony z wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy. Jest to konsekwencją tego, że jak wynika z przepisów ustawy o drogach publicznych postępowanie w sprawie umieszczenia w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego ma charakter złożony, składający się z kilku etapów. Możliwość zaistnienia podmiotu trzeciego jako strony postępowania w złożonej, kilkuetapowej, procedurze umieszczenia w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z potrzebami drogi, zachodzić może wyłącznie na etapie uzyskania pozwolenia na budowę lub zgłoszenia budowy albo rozpoczęcia robót budowlanych (wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r., sygn. akt II GSK 9/08). Zatem w sytuacji, gdy A. Z. Przedsiębiorstwo Produkcyjno- Usługowo-Handlowe zwrócił się do właściwego organu z wnioskiem o wyrażenie zgody na umieszczenie "urządzenia w pasie drogowym, to w świetle powyższych ustaleń uznać należy, że jest jedyną stroną tego postępowania. Jednocześnie Kolegium zauważyło, że zgodnie z aktualną linią orzeczniczą sądów administracyjnych w sytuacji, gdy żądanie wznowienia postępowania złożyła osoba nie będąca stroną, powinno dojść do umorzenia wznowionego postępowania zgodnie z art. 105 § 1 kpa, a nie odmowy uchylenia ostatecznej decyzji w trybie art. 151 § 1 pkt 1 kpa. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach M. K. domagał się jej uchylenia stwierdzając, że istnieją przesłanki z art. 145 § 1 pkt 1 i 5 kpa. Podał, że rejestr własnościowy z dnia 11 kwietnia 2006 r. jest dokumentem fałszywym, na jego podstawie założono księgę wieczystą oraz dodał, że wyszły na jaw nowe okoliczności tj. przedwojenne akty notarialne księgi hipotecznej 284 i orzeczenie z dnia 31 marca 1966 r., wskazujące, że działka nr 5/2 ma już księgę wieczystą. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 39 ust. 3 ustawy z dnia 21 marca 1985 r. o drogach publicznych – w brzmieniu obowiązującym w dacie wydania decyzji objętej postępowaniem wznowieniowym - w szczególnie uzasadnionych przypadkach lokalizowanie w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego może nastąpić wyłącznie za zezwoleniem właściwego zarządcy. Takie właśnie zezwolenie na posadowienie przyłącza gazu w pasie drogowym działki nr 987/5 do budynku handlowego na działce nr 1006 w C., w drodze decyzji Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] uzyskało Przedsiębiorstwo Produkcyjno- Usługowo-Handlowe w C. W niniejszym postępowaniu skarżący wnosił o wznowienie postępowania w sprawie zakończonej wydaniem ww. decyzji ostatecznej, wskazując jako podstawę wznowienia art. 145 § 1 pkt 4 kpa i stwierdzając, że winien być stroną tego postępowania, gdyż budowa przyłącza gazowego miała miejsce na jego działce nr 5/2 – obecnie 1006. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 4 w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli strona bez własnej winy nie brała udziału w postępowaniu. Z kolei w myśl art. 28 kpa stroną jest każdy, czyjego interesu prawnego lub obowiązku dotyczy postępowanie, albo kto żąda czynności organu ze względu na swój interes prawny lub obowiązek. Postępowanie administracyjne dotyczy więc interesu prawnego danego podmiotu, jeżeli w jego wyniku zostanie wydana decyzja rozstrzygająca o prawach i obowiązkach tego podmiotu, lub też rozstrzygnięcie o prawach i obowiązkach jednego podmiotu wpływa na prawa i obowiązki innego podmiotu. Zgodzić należy się ze stanowiskiem organu odwoławczego, że skarżący nie może być stroną w postępowaniu o lokalizację w pasie drogowym obiektów budowlanych lub urządzeń niezwiązanych z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, a w konsekwencji postępowanie wznowieniowe wszczęte w takiej sprawie na wniosek skarżącego należało umorzyć. Zwrócić należy uwagę, że w decyzji z dnia [...] Burmistrz Miasta i Gminy C. zastrzegł, że wydana przez niego decyzja rodzi skutki prawne pod warunkiem uzyskania pozwolenia na budowę oraz zezwolenia zarządcy drogi na zajęcie pasa drogowego (wymogi wskazane w art. 39 ust. 3a pkt 1 i art. 40 ustawy o drogach publicznych). Z powyższego zatem wynika, że umieszczenie w pasie drogowym obiektu z drogą niezwiązanego, jest uwarunkowane uzyskaniem kolejnych decyzji, z których każda podejmowana jest w odrębnym postępowaniu administracyjnym. Każda pozytywna dla wnioskodawcy decyzja uzyskana w jednym postępowaniu otwiera drogę do następnego postępowania, a krąg podmiotów biorących w nim udział może być różny. I tak, jak słusznie zauważył organ odwoławczy, stroną w postępowaniu dotyczącym udzielenia zezwolenie na lokalizację inwestycji jest tylko inwestor, który w trybie wniosku inicjuje postępowanie w przedmiotowej sprawie, jest adresatem wydanej w tym postępowaniu decyzji oraz zawartych w niej pouczeń odnośnie konkretnych i jasno sprecyzowanych zobowiązań, których zrealizowanie stanowi warunek konieczny rozpoczęcia robót budowlanych. Ponadto z art. 39 i 40 ustawy o drogach publicznych nie wynika, aby jakiemukolwiek innemu podmiotowi, niż inwestor, o którym w przepisach tych wprost jest mowa, był przyznany przymiot strony, z wszystkimi konsekwencjami tego stanu rzeczy. Zatem tylko inwestor ma interes prawny w postępowaniu zmierzającym do wydania decyzji dotyczącej lokalizacji w pasie drogowym inwestycji niezwiązanej z potrzebami zarządzania drogami lub potrzebami ruchu drogowego, której podstawa znajduje się w konkretnym przepisie prawa - art. 39 ust. 3 ustawy o drogach publicznych. Wbrew poglądowi skarżącego natomiast, źródłem interesu prawnego do udziału w takim postępowaniu nie jest prawo własności nieruchomości, na której inwestycja ta ma być lokalizowana (zob. NSA z dnia 16 maja 2012 r. sygn. akt II GSK 557/11 dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl ). Możliwość zaistnienia podmiotu trzeciego jako strony postępowania w złożonej, bo kilkuetapowej, procedurze umieszczenia w pasie drogowym urządzenia niezwiązanego z potrzebami drogi, zachodzić może wyłącznie na etapie uzyskania pozwolenia na budowę (zob. wyrok NSA z dnia 28 marca 2008 r. sygn. akt II GSK 9/08, LEX nr 489209). Zgodnie bowiem z art. 28 ust. 2 ustawy prawo budowlane, stronami w postępowaniu w sprawie pozwolenia na budowę są: inwestor oraz właściciele, użytkownicy wieczyści lub zarządcy nieruchomości znajdujących się w obszarze oddziaływania obiektu. Ponadto w myśl art. 32 ust. 4 pkt 2 tej ustawy pozwolenie na budowę może być wydane wyłącznie temu, kto złożył oświadczenie, pod rygorem odpowiedzialności karnej, o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. Jeżeli więc skarżący faktycznie jest właścicielem działki nr 1006, to jako strona postępowania o udzielenie pozwolenia na budowę będzie mógł kwestionować ewentualnie złożone przez inwestora oświadczenie o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W związku z powyższym ubocznie tylko można podnieść, że ustalenia organu I instancji nie potwierdzają twierdzeń skarżącego, co do jego uprawnień właścicielskich w stosunku do działki nr 1006. Sąd Rejonowy prawomocnym postanowieniem oddalił bowiem wniosek skarżącego o dokonanie wpisu ostrzeżenia w księdze wieczystej prowadzonej dla działki nr 1006. Także ostateczną decyzją Starosty K. z dnia [...] odmówiono skarżącemu ujawnienia go w ewidencji gruntów jako współwłaściciela działki nr 1006. Na zakończenie rozważań stwierdzić należy, że Sąd akceptuje pogląd organu odwoławczego, że w sytuacji gdy nie jest oczywiste, czy podmiotowi występującemu z wnioskiem o wznowienie postępowania przysługuje status strony, należy wznowić postępowanie i dokonać analizy tego zagadnienia we wznowionym już postępowaniu. Następnie jeśli w wyniku tej analizy okaże się, że wniosek złożył podmiot, który nie jest stroną, to wznowione postępowanie należy umorzyć, a nie jak zrobił to organ I instancji odmówić uchylenia decyzji ostatecznej (tak też NSA w wyroku z dnia 30 września 2010 r. II OSK 1438/09 dostępny http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Odnosząc się do zawartych dopiero w skardze twierdzeń skarżącego co do istnienia w sprawie przesłanek do wznowienia postępowania na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 kpa należy zauważyć, że nie mogły one wpłynąć na wynik sprawy. Jak to już wyżej wyjaśniono stroną postępowania, którego wznowienia domagał się skarżący nie może być podmiot inny niż inwestor starający się o uzyskanie zezwolenia na posadowienie urządzenia w pasie drogowym. Nie może nim być w szczególności właściciel nieruchomości sąsiedniej, do której przyłącze takie ma dochodzić, chyba że jest jego inwestorem. Dlatego autentyczność dokumentów dotyczących własności takiej sąsiedniej nieruchomości, a także ujawnienie innych dokumentów dotyczących jej prawnej historii, nie mogło spowodować wznowienia z urzędu postępowania w sprawie zakończonej decyzja ostateczną Burmistrza Miasta i Gminy C. z dnia [...] Wniosek o wznowienie tamtego postępowania oparty na przesłankach z art. 145 § 1 pkt 1 i pkt 5 kpa nie został natomiast w sprawie złożony. Uwzględniając powyższe rozważania należy stwierdzić, że w przedmiotowej sprawie nie doszło do naruszenia przepisów prawa i dlatego Sąd na mocy art. 151 p.p.s.a. oddalił skargę.