II SA/Ke 650/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędzia WSA Beata Ziomek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2010r. sprawy ze skargi A. Sp. z o.o. w Warszawie na decyzję Dyrektora Izby Celnej z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zmiany zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych oddala skargę. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej utrzymał w mocy decyzję własną z dnia [...] w przedmiocie odmowy przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gier na automatach o niskich wygranych. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zapadło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej udzielił A. sp. z o.o. w W. (zwanej dalej Spółką) zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 96 punktach zlokalizowanych na terenie województwa świętokrzyskiego. W decyzji tej określono nieprzekraczalny termin rozpoczęcia działalności na 12 miesięcy od dnia otrzymania przedmiotowego zezwolenia. Decyzją Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] powyższy termin został zmieniony na 31.12.2008r., decyzją z dnia [...] – na 30.06.2009r., a kolejną decyzją z dnia [...] – na 31.12.2009r. W dniu 19.01.2010r. (data wpływu do organu – 22.01.2010r.) Spółka złożyła kolejny wniosek o zmianę nieprzekraczalnego terminu rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gier objętych w/w zezwoleniem – do dnia 31.12.2010r., z uwagi na brak uruchomienia jednego z 96 punktów gier, na które zostało udzielone zezwolenie. Decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Celnej odmówił Spółce przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gier na automatach o niskich wygranych w zakresie w/w decyzji z dnia [...] Uzasadniając podjęte rozstrzygnięcie organ wskazał, że zgodnie z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 19.11.2009r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540) termin rozpoczęcia przedmiotowej działalności może zostać przedłużony jednokrotnie. Tymczasem w niniejszej sprawie już trzykrotnie orzeczono o przedłużeniu przedmiotowego terminu, co przesądza o zasadności odmowy. W odwołaniu Spółka wskazała na naruszenie: I. fundamentalnych zasad prawa Unii Europejskiej, uregulowanych w Traktacie z Lizbony zmieniającym Traktat o Unii Europejskiej i Traktat ustanawiający Wspólnotę Europejską z dnia 13.12.2007r. zwany "Traktatem o funkcjonowaniu Unii Europejskiej" (Dz. U z 2009 r., Nr 203, poz. 1569; dalej: TFUE), to jest art. 34, art. 49, art. 56 TFUE – w związku z zasadą pierwszeństwa prawa wspólnotowego oraz zasadą bezpośredniego stosowania i bezpośredniej skuteczności prawa wspólnotowego; II. art. 2, art. 31 ust. 3 w związku z art. 22, art. 2 i art. 61, art. 7 w związku z art. 123 ust. 1 Konstytucji RP – poprzez naruszenie zasady demokratycznego państwa prawnego, w której mieszczą się wskazane wyżej zasady szczegółowe. Zdaniem skarżącej organ miał obowiązek niestosowania przepisów ustawy o grach hazardowych, w tym art. 138 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1, gdyż akt ten jest sprzeczny z prawodawstwem Unii Europejskiej. W piśmie z dnia 13.05.2010r. Spółka uzupełniła zarzuty odwołania o pkt III, w którym zarzuciła zakwestionowanej decyzji naruszenie art. 2 Konstytucji RP w związku z art. 35 ust. 1 pkt 7 w związku z art. 48 ust. 1 w związku z art. 118 i art. 121 w/w ustawy. Ponadto skarżąca wskazała na naruszenie Dyrektywy 98/34/WE Parlamentu Europejskiego i Rady z dnia 22.06.1998r. ustanawiającej procedurę udzielania informacji w zakresie norm i przepisów technicznych (Dz. U. L 204 z 21.07.1998r., str. 37) – poprzez brak spełnienia przez Rzeczypospolitą Polską obowiązku notyfikacji Komisji Europejskiej ustawy o grach hazardowych z dnia 19.11.2009r. – jako aktu prawnego zawierającego przepisy techniczne. Utrzymując w mocy zaskarżoną decyzję Dyrektor Izby Celnej podzielił w całości zawarte w niej ustalenia faktyczne i rozważania prawne. Ponadto wskazano, że przepis art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych odnosi się do wszystkich zezwoleń, w tym także zezwoleń na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych wydanych na gruncie uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29.07.1992r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004r. nr 4, poz. 27 ze zm.). Z tego też względu przy rozstrzyganiu przedmiotowej sprawy należało uwzględnić okoliczności już zaistniałe w zakresie przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gier na automatach o niskich wygranych, w związku z wydanym zezwoleniem. Odnosząc się do zarzutów o braku ograniczeń ilościowych w poprzednio obowiązującej ustawie w zakresie możliwości przedłużenia terminu rozpoczęcia przedmiotowej działalności organ podniósł, że ustawa ta nie zawierała żadnych uregulowań odnośnie przedłużenia tego terminu. Natomiast ewentualna jego zmiana następowała w trybie nadzwyczajnym poprzez wzruszenie decyzji na podstawie art. 155 k.p.a. Ustosunkowując się z kolei do argumentów dotyczących prawodawstwa unijnego organ podniósł, że dyrektywy wydawane w oparciu o powołane w skardze zasady pomijają kwestię działalności hazardowej, pozostawiając ją w gestii państw członkowskich (dyrektywa 2006/123/WE, 2007/65/WE, 2000/31/WE). Jednocześnie, zgodnie z Rezolucją Parlamentu Europejskiego 2008/2215 (INI) państwa członkowskie mają prawo regulować i kontrolować rynek gier hazardowych zgodnie z tradycją i kulturą w celu ochrony konsumentów między innymi przed uzależnieniem, oszustwami oraz praniem brudnych pieniędzy. Niezależnie od powyższego Dyrektor Izby Celnej wskazał, że nie jest uprawniony do dokonywania oceny zgodności krajowych norm prawnych z prawem unijnym i ma obowiązek stosowania norm prawa krajowego dopóki Trybunał Konstytucyjny nie stwierdzi takiej niezgodności. To samo dotyczy kwestii zgodności ustawy o grach hazardowych z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej. Odnosząc się do zarzutu o naruszeniu Dyrektywy 98/34/WE organ wskazał, że nie posiada kompetencji do rozstrzygania czy ustawa o grach hazardowych zawiera przepisy techniczne, które podlegają notyfikacji przez Komisję Europejską. Z kolei zarzuty o naruszeniu konstytucyjnej zasady demokratycznego państwa prawnego również oceniono jako nietrafne. Konstytucja dopuszcza bowiem ograniczenia wolności działalności gospodarczej – w drodze ustawy i ze względu na ważny interes publiczny. Natomiast interes publiczny wymaga aby urządzanie najróżniejszego rodzaju hazardu było ograniczane i kontrolowane (por. wyrok NSA z dnia 18.05.1999r., sygn. akt II SA 453/99), które to wymogi zostały wprowadzone ustawą o grach hazardowych – z zachowaniem konstytucyjnych zasad. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Spółka zarzuciła decyzji z dnia [...] - naruszenie przepisu art. 48 ust. 1 w zw. z art. 129 ust. 1 ustawy o grach hazardowych poprzez jego niezastosowanie, mimo że przepis ten, obowiązujący dopiero od dnia 1.01.2010r. i nie mogący wywoływać w związku z tym żadnych skutków prawnych przed dniem jego wejścia w życie, przyznaje wprost prawo do jednokrotnego przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych o okres 6 miesięcy, a okoliczność nawet kilkukrotnego przedłużania tego terminu, dokonywanego jeszcze przed dniem 1.01.2010r. (pod rządem ustawy o grach i zakładach wzajemnych) nie może skutkować odmową uwzględnienia wniosku Spółki o przedłużenie tego terminu, rozpoznawanego na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych; taka odmowa byłaby bowiem sprzeczna nie tylko z wykładnią językową w/w przepisów ale z fundamentalną zasadą nie działania prawa wstecz, - naruszenie przepisu art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a., a w konsekwencji art. 8 k.p.a. poprzez wydanie rozstrzygnięcia bez uprzedniego wyjaśnienia wszystkich okoliczności sprawy istotnych dla prawidłowego i pełnego jej załatwienia oraz bez wyraźnego wskazania przyczyn nieuwzględnienia wniosków i zarzutów Strony. Mając na uwadze powyższe Spółka wniosła o uchylenie wydanych w niniejszej sprawie decyzji oraz o zasądzenie kosztów postępowania. W piśmie z dnia 9.11.2010r. Spółka podniosła dodatkowo zarzut naruszenia procedury w toku postępowania odwoławczego, mającego istotny wpływ na treść decyzji z dnia [...], to jest art. 130 § 1 punkt 6 ustawy Ordynacja podatkowa – poprzez dopuszczenie do udziału w postępowaniu odwoławczym Naczelnika Wydziału Akcyzy i Gier M. P., która wydała (podpisała) decyzję w I instancji, a zatem była wyłączona z postępowania odwoławczego. Ponadto powołano się na wyroki WSA w Olsztynie z dnia 6.07.2010r., sygn. akt: II SA/Ol 448/10, z dnia 28.08.2010r., sygn. akt: II SA/Ol 526/10 oraz z dnia 2.09.2010r., sygn. akt: II SA/Ol 593/10, na okoliczność, iż art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych nie może w jakikolwiek sposób odwoływać się czy nawiązywać do sytuacji faktycznych zaistniałych przed wejściem w życie tej ustawy. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30.08.2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej ustawą p.p.s.a., zadaniem wojewódzkich sądów administracyjnych jest sprawowanie kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, obowiązującym w dniu ich wydania. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy p.p.s.a.), a kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy. Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności. Niesporne w rozpoznawanej sprawie jest, że decyzją z dnia [...] Dyrektor Izby Skarbowej udzielił A. sp. z o.o. w W. (zwanej dalej Spółką) zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych w 96 punktach zlokalizowanych na terenie województwa świętokrzyskiego, jak również okoliczność trzykrotnej zmiany wyznaczonego w tym rozstrzygnięciu terminu rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gier – decyzjami Dyrektora Izby Skarbowej z dnia [...] oraz [...]. W pierwszej kolejności należy odnieść się do zarzutów skargi o naruszeniu przepisów postępowania, to jest art. 7, 8, 77 § 1 k.p.a. oraz art. 107 § 3 k.p.a. Dopiero bowiem w oparciu o należycie ustalony stan faktyczny można dokonać kontroli merytorycznej zaskarżonej decyzji administracyjnej. Wskazane zarzuty skargi są oczywiście bezzasadne. Na gruncie postępowania przed Dyrektorem Izby Celnej, prowadzonego w przedmiocie przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności określonego w zezwoleniu na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych stosuje się bowiem odpowiednio przepisy ustawy z dnia 29.08.1997r. – Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2005r. nr 8, poz. 60, ze zm.) – nie zaś przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego – co wynika jednoznacznie z art. 8 w zw. z art. 48 ust. 1 ustawy z dnia 19.11.2009r. o grach hazardowych (Dz. U. nr 201, poz. 1540). Ustosunkowując się natomiast do zarzutu o naruszeniu w toku postępowania odwoławczego art. 130 § 1 pkt 6 ustawy z dnia 29.08.1997r. Ordynacja podatkowa należy stwierdzić, iż jest on również niezasadny. Zgodnie z tym przepisem pracownik izby celnej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawach dotyczących zobowiązań podatkowych oraz innych spraw normowanych przepisami prawa podatkowego, w których brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji. Na gruncie rozpoznawanej sprawy skarżąca spółka upatruje naruszenia cyt. regulacji z uwagi na podpisanie w toku postępowania odwoławczego przez Naczelnika Wydziału Akcyzy i Gier M. P. (która podpisała decyzję I – instancyjną) dwóch niezaskarżalnych postanowień z dnia 6.07.2010r. oraz 16.07.2010r. Pierwsze z nich dotyczy wyznaczenia stronie 7 – dniowego terminu do zapoznania się i wypowiedzenia w sprawie zebranego materiału dowodowego, a drugie wyznaczenia terminu załatwienia sprawy na dzień 31.08.2010r. Mając na uwadze powyższe stwierdzić trzeba, że przedmiotowy zarzut dotyczył w istocie naruszenia przepisów postępowania, o jakim mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a., a nie naruszenia prawa dającego podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, określonego w art. 145 § 1 pkt 1 lit. b ustawy p.p.s.a. O ostatnim z wymienionych naruszeń prawa można bowiem mówić wyłącznie wtedy, gdyby zarzucane naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej, stanowiło podstawę do wznowienia postępowania w myśl przepisów art. 240 Ordynacji podatkowej. Tymczasem w przepisie tym nie przewidziano możliwości wznowienia w sytuacji, o jakiej mowa w art. 130 § 1 pkt 6 Ordynacji podatkowej. Sam udział w postępowaniu podlegającego wyłączeniu pracownika izby celnej nie wystarcza bowiem do wznowienia postępowania. Do tego ostatniego konieczne jest, aby decyzja została wydana przez pracownika, który podlega wyłączeniu (art. 240 § 1 pkt 3 Ordynacji). Na gruncie rozpatrywanej sprawy opisana sytuacja nie miała jednakże miejsca, jako że decyzja z dnia [...] została wydana z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej przez Naczelnika Wydziału Akcyzy i Gier M. P., a zaskarżona do Sądu decyzja z dnia [...]. – z upoważnienia Dyrektora Izby Celnej przez jego Zastępcę – H. K.. Z tego też względu należy rozważyć, czy zarzucone naruszenie przepisów postępowania mogło spowodować uwzględnienie skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy p.p.s.a. Odpowiedź przecząca na postawione pytanie wynika z tego, że uchylenie decyzji administracyjnej na podstawie wskazanego przepisu następuje wyłącznie wtedy, gdy stwierdzone przez sąd inne naruszenie przepisów postępowania mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Tymczasem na gruncie niniejszej sprawy nie sposób stwierdzić takiego wpływu. Podkreślić przy tym należy, że w skardze nie wskazano w jakikolwiek sposób, na czym miałby polegać wpływ udziału M. P. w postępowaniu zakończonym zaskarżoną decyzją na treść tej decyzji. Mając na względzie treść podjętych przez tego pracownika organu czynności, niewątpliwą celowość ich wydania oraz merytoryczną niewadliwość – niekwestionowaną przez skarżącą, jak również ich stosunkowo niewielkie znaczenie dla wyniku sprawy Sąd uznał, że opisane naruszenie przepisów postępowania nie mogło mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. W konsekwencji nie stanowiło podstawy uchylenia zaskarżonej decyzji w oparciu o w/w przepis. Przechodząc do merytorycznej kontroli zakwestionowanego rozstrzygnięcia wskazać należy, że z art. 135 ust. 1 w związku z art. 129 ust. 1 o grach hazardowych wynika, że zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie gier na automatach o niskich wygranych, udzielone na gruncie poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29.07.1992r. o grach i zakładach wzajemnych (Dz. U. z 2004r. nr 4, poz. 27 ze zm.) mogą być zmieniane na zasadach określonych w ustawie o grach hazardowych dla zmiany zezwoleń. Doprecyzowaniem tego przepisu jest m. in. art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych, zgodnie z którym podmiot posiadający przedmiotowe zezwolenie może wystąpić o przedłużenie określonego w nim terminu rozpoczęcia działalności. Termin ten może zostać przedłużony jednokrotnie, na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy (zdanie drugie cyt. przepisu). Powołane regulacje legły u podstaw decyzji z dnia [...] utrzymanej w mocy zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją. W tym miejscu należy podnieść, że jakkolwiek wniosek A. sp. z o.o. o zmianę terminu rozpoczęcia działalności we wszystkich punktach gier objętych udzielonym zezwoleniem został sporządzony jeszcze pod rządem uprzednio obowiązującej ustawy z dnia 29.07.1992r. o grach i zakładach wzajemnych (data pisma – 31.12.2009r.), to pismo to wysłano w dniu 19.01.2010r., a do siedziby organu wpłynęło w dniu 22.01.2010r., a zatem już w czasie obowiązywania nowej ustawy o grach hazardowych. Zatem, wbrew zarzutom skargi, nie może budzić wątpliwości zasadność zastosowania przez Dyrektora Izby Celnej do złożonego w niniejszej sprawie wniosku art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych. Dokonana przez organ interpretacja powołanego przepisu jest prawidłowa i Sąd ją w pełni podziela. Z wykładni art. 48 ust. 1 ustawy o grach hazardowych wynika bowiem jednoznacznie, że możliwe jest tylko jednokrotne przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności określonego w udzielonym zezwoleniu. Tym samym nie sposób uznać – jak chce tego strona skarżąca – że nawet kilkukrotne przedłużanie tego terminu, dokonane jeszcze pod rządami poprzednio obowiązującej ustawy o grach i zakładach wzajemnych, nie może skutkować odmową uwzględnienia wniosku o przedłużenie tego terminu, rozpoznawanego na podstawie przepisów ustawy o grach hazardowych. Podzielenie powyższego stanowiska, jak trafnie podnosi organ odwoławczy, stwarzałoby sytuacje w których część podmiotów mogłaby jedynie uzyskać jednokrotne przedłużenie terminu rozpoczęcia działalności na okres nie dłuższy niż 6 miesięcy, a inne, którym zezwolenia udzielono w latach poprzednich mogłyby skorzystać z takiej możliwości po raz kolejny. W konsekwencji nie sposób zaaprobować wykładni tego przepisu zaprezentowanej przez skarżącą, albowiem w ocenie Sądu przeczyłoby to zasadzie określonej w art. 48 ustawy – jednokrotnego przedłużenia terminu rozpoczęcia działalności. Końcowo wypada zauważyć, iż A. sp. z o.o. uruchomiła do tej pory 95 punktów gier na 96 lokalizacji, na które zostało udzielone zezwolenie, co stanowiło podstawę do uprzednich zmian zezwolenia w zakresie rozpoczęcia działalności. Odnosząc się do powołanego w skardze orzecznictwa sądowoadministracyjnego należy stwierdzić, iż zostało ono podjęte w konkretnych przypadkach, których nie sposób przenieść na grunt rozpoznawanej sprawy. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.