II SA/Ke 657/12

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia NSA Anna Żak, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Monika Zielińska, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 roku sprawy ze skargi Starosty Skarżyskiego na decyzję Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 31 lipca 2012r. znak: WINB-WOA.7721.10.15.2012 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie budowy ogrodzenia oddala skargę. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] znak: [...] po rozpatrzeniu wspólnego odwołania J. K. i M. S. od decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. z dnia [...] znak: [...] nakazującej J. K. i M. S. rozbiórkę obiektu budowlanego w postaci ogrodzenia frontowego działki nr 73/4 przy ul. M. w S., zrealizowanego od strony drogi publicznej, na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 kpa oraz art. 83 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (j.t. Dz. U. z 2010 r. Nr 243, poz. 1623 ze zm.) uchylił w całości zaskarżoną decyzję oraz podjęte w toku postępowania postanowienie z dnia 28 marca 2012 r. znak: [...] i umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że działania w sprawie przedmiotowego ogrodzenia działki nr 73/4 zostały podjęte przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w S. na skutek interwencji Starosty S.. W trakcie oględzin dokonanych w dniu 21 lutego 2012 r. przedstawiciele organu I instancji stwierdzili, że na całej szerokości tej działki od strony ul. M., zostało wykonane ogrodzenie metalowe w postaci bramy wjazdowej i furtki o długości 4 m. Jak wynika z wykonanych zdjęć oraz szkicu sytuacyjnego, ww. brama i furtka jest połączona z furtką stanowiącą wejście na teren posesji przy ul. M. 90 (działki Nr 78). Uczestnicząca w oględzinach J. K. oświadczyła, że właścicielem działki nr 73/4 jest Starosta S., a brama wjazdowa na działkę była w tym miejscu od zawsze, jednakże ze względu na jej zniszczenie i brak zamknięcia w 2011 r. podczas remontu budynku, brama ta została zastąpiona nową bramą i furtką. Z kolei przedstawiciel Starosty oświadczył, że działka nr 73/4 będąca własnością Powiatu S., została wydzielona na wniosek właścicieli działki nr 78 celem jej zakupu na poprawienie zagospodarowania ich działki. Ze względu jednak na fakt, iż działka została "odgrodzona" od drogi publicznej, a jednocześnie w dalszym ciągu pozostaje własnością powiatu, przedstawiciel Starosty zażądał usunięcia tego ogrodzenia z terenu działki nr 73/4. W oparciu o powyższe ustalenia Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w S. zawiadomił osoby uznane za strony w sprawie, o wszczęciu z urzędu postępowania administracyjnego w sprawie ogrodzenia działki nr 73/4 od strony drogi publicznej, a następnie postanowieniem z dnia 28 marca 2012 r., podjętym na podstawie art. 49 b ust 2 i 3 ustawy Prawo budowlane, nałożył na J. K. i M. S. obowiązek przedłożenia dokumentów wymienionych w rozstrzygnięciu postanowienia. Z uwagi zaś na fakt, iż zobowiązane nie wykonały obowiązku nakazanego ww. postanowieniem, organ I instancji wydał zaskarżoną decyzję. Dalej organ odwoławczy podał, że choć nie ulega wątpliwości, że ogrodzenie działki nr 73/4, będącej drogą powiatową, zostało wykonane bez stosownego zgłoszenia właściwemu organowi, to jednak nie można uznać, aby ogrodzenie to stanowiło wykonany samowolnie obiekt budowlany w rozumieniu art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane, do którego ma zastosowanie art. 49 b tej ustawy. Skoro bowiem ogrodzenie to zostało wykonane na działce nr 73/4 bez uprzedniego zgłoszenia, a jednocześnie działka ta została utworzona w celu poprawy warunków zagospodarowania działki nr 78 (umożliwienie wjazdu na działkę nr 78, która wjazdu takiego nie posiada), to tym samym wykonane na niej ogrodzenie należy uznać za urządzenie techniczne zapewniające możliwość użytkowania obiektu (na działce nr 78) zgodnie z jego przeznaczeniem, czyli urządzenie budowlane, o jakim mowa w art. 3 ust. 9 ustawy Prawo budowlane. Nie ma przy tym znaczenia, że działka nr 73/4 stanowi własność Powiatu S.. Z uwagi bowiem na fakt, że działka nr 78 (zabudowana budynkiem mieszkalnym prawie na całej jej szerokości oraz usytuowanymi za nim innymi budynkami, w tym gospodarczym) posiada dostęp do drogi publicznej (do ul. M.) jedynie poprzez wąskie wejście (furtkę), działka nr 73/4 spełnia rolę jedynego możliwego dojazdu do budynków znajdujących się na działce nr 78, zapewniając tym samym możliwość ich użytkowania zgodnie z ich przeznaczeniem. Samowolne zaś wykonywanie urządzenia budowlanego związanego z istniejącym obiektem budowlanym należy traktować jako wykonywanie robót budowlanych innych niż budowa, o której mowa w art. 49b, co pociąga za sobą konieczność zastosowania art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Organ II instancji podkreślił, że umorzenie postępowania prowadzonego w trybie art. 49b, nie wyklucza potrzeby przeprowadzenia postępowania w stosunku do tego ogrodzenia z zastosowaniem art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane. Odnosząc się z kolei do argumentacji odwołania organ odwoławczy podał, że wszelkie kwestie sporne dotyczące własności nieruchomości mogą być rozstrzygane jedynie na drodze sądowej z powództwa cywilnego, przy czym dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy przy zastosowaniu art. 50 i 51 ustawy Prawo budowlane nie ma znaczenia, czyją własnością jest obecnie działka nr 73/4. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Starosta S., domagając się jej uchylenia, zarzucił: I. obrazę przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 pkt 9 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że w stosunku do ogrodzenia wzniesionego przez J. K. i M. S. na działce stanowiącej własność Powiatu S. zachodzą podstawy uznania, iż jest urządzeniem budowlanym o jakim mowa w tym przepisie, pomimo braku spełnienia ku temu przesłanek faktycznych i prawnych, - art. 49 b, art. 49 b ust.3 w związku z art. 3 pkt 1 ustawy Prawo budowlane poprzez jego nie zastosowanie, pomimo iż istniały przesłanki do uznania, że wybudowane ogrodzenie jest samodzielnym obiektem budowlanym wybudowanym samowolnie i przepis art. 49b w związku z art. 49 b ust. 3 winien mieć zastosowanie, - art. 50 i art. 51 w związku z art. 51 ust. 7 ustawy Prawo budowlane poprzez błędne przyjęcie, że skoro wzniesione ogrodzenie należy traktować jako urządzenie budowlane, o jakim mowa w art. 3 ust.9 tej ustawy, to w stosunku do tego rodzaju urządzenia postępowanie winno być prowadzone w trybie i w oparciu o te przepisy. II. rażące naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na treść rozstrzygnięcia, a w szczególności: - art. 7 kpa przez dokonanie ustaleń niezgodnych ze stanem faktycznym poprzez przyjęcie, że wzniesione ogrodzenie na działce nr 73/4 jest związane z istniejącymi już na działce zabudowaniami w sytuacji, gdy działka nr 73/4 była i jest niezabudowana, a nadto uznanie, iż wzniesione ogrodzenie umożliwia dostęp użytkownikom działki nr 78 do drogi publicznej, w sytuacji gdy dostęp do drogi publicznej przed wykonaniem ogrodzenia istniał i w dalszym ciągu jest możliwy, - art. 77 § 1 kpa poprzez jego niezastosowanie i wydanie decyzji bez rozpatrzenia całości zebranego w sprawie materiału dowodowego, w szczególności nie odniesienie się do oświadczeń właściciela, iż stanowiąca jego własność działka nr 73/4 była działką niezabudowaną , a wzniesione na niej ogrodzenie wykonano wbrew jego woli i wbrew przeznaczeniu nieruchomości, - art. 107 § 3, art. 6 i art. 11 kpa poprzez brak zawarcia w zaskarżonej decyzji uzasadnienia faktycznego i prawnego w zakresie w jakim organ uznał, iż posiadane przez Powiat prawo własności działki nr 73/4 jest bez znaczenia oraz brak jakiegokolwiek odniesienia do zarzutów właściciela działki 73/4, iż sam fakt wydzielenia działki nr 73/4 nie uprawnia właściciela sąsiadującej działki do wzniesienia na wydzielonej działce jakiegokolwiek ogrodzenia. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że błędne jest przyjęcie przez organ II instancji, iż w niniejszej sprawie nie ma znaczenia, że działka nr 73/4 stanowi własność Powiatu S.. Skoro, bowiem działka nr 73/4 stanowi odrębną (od działki nr 78) nieruchomość i nie została jeszcze zabudowana, to nie można mówić, że powstałe na niej ogrodzenie jest urządzeniem technicznym związanym z obiektem budowlanym, bowiem na przedmiotowej nieruchomości obiekt taki nie istniał i nie istnieje. Zatem wzniesienie przez J. K. i M. S. ogrodzenia na przedmiotowej nieruchomości nie jest związane z obiektem budowlanym, a służy jedynie wydzieleniu nieruchomości od otoczenia. Podniósł również, że w uzasadnieniu decyzji organu II instancji, brak jest wyjaśnienia na jakiej podstawie i w oparciu o jakie dowody organ przyjął, iż przedmiotowe ogrodzenie należało uznać za urządzenie budowlane i nie można go uznać za obiekt budowlany. Nadto uzasadnienie decyzji organu II instancji narusza, w ocenie skarżącego, podstawowe zasady postępowania administracyjnego wyrażone w art. 6 i 11 kpa. Z jego treści bowiem wynika, iż za podstawę rozstrzygnięcia, organ II instancji przyjął fakt wydzielenia działki nr 73/3 w celu poprawy warunków zagospodarowania działki nr 78. Cel, w jakim została wydzielona przedmiotowa działka, nie ma zdaniem skarżącego, żadnego znaczenia w niniejszej sprawie, bowiem przedmiotem postępowania jest samowolne postawienie przez J. K. i M. S. ogrodzenia na sąsiedniej nieruchomości, będącej własnością skarżącego. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację zawartą w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 p.p.s.a.). Kwestią sporną między stroną skarżącą a Wojewódzkim Inspektorem Nadzoru Budowlanego jest prawna kwalifikacja wybudowanego ogrodzenia. W ocenie organów takie ogrodzenie stanowi urządzenie budowlane związane z obiektem budowlanym. Zdaniem strony skarżącej natomiast jest to samodzielny obiekt budowlany (budowla), gdyż znajduje się na odrębnej, niezabudowanej działce. Z takim poglądem skarżącego nie można się zgodzić. Należy zauważyć, że w orzecznictwie sądów administracyjnych nie ma jednolitości co do tego, czy ogrodzenia należy kwalifikować jako obiekt budowlany (część obiektu budowlanego), czy też jako urządzenie budowlane. W wyroku z dnia 9 lipca 1999 r. sygn. akt IV SA 1129/97, opublikowanym w LEX nr 47827, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że ogrodzenie nie jest obiektem budowlanym. Odmienne stanowisko, dopuszczające uznanie ogrodzenia za obiekt budowlany wyraził m. in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w wyroku z dnia 10 lipca 2008 r., sygn. akt II SA/Gd 329/08, LEX nr 509839; Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 20 czerwca 2008 r., sygn. akt II SA/Gl 994/07, LEX nr 518393. Istnieje także zapatrywanie, które akceptuje Sąd w niniejszym składzie (i które zostało zaprezentowane w zaskarżonej decyzji przez organ odwoławczy), że kwalifikacja konkretnego ogrodzenia jako urządzenia budowlanego lub obiektu budowlanego decyduje to, czy jest ono funkcjonalnie związane z jakimkolwiek innym obiektem budowlanym, w szczególności z budynkiem. W powołanym przez organ II instancji orzeczeniu z dnia 18 kwietnia 2007 r. sygn. akt II SA/Ke 428/06 WSA w Kielcach stwierdził, że ocena istnienia lub nie funkcjonalnego związku pomiędzy ogrodzeniem, a istniejącym obiektem budowlanym wymaga analizy, czy ogrodzenie służy jakiemuś obiektowi budowlanemu, w jakiej odległości od obiektu budowlanego się znajduje, czy zwiększa jego użyteczność, czy pozwala na korzystanie z takiego obiektu zgodnie z jego społeczno-gospodarczym przeznaczeniem bez względu na to, czy ogrodzenie i obiekt budowlany znajdują się na jednej działce ewidencyjnej, czy na różnych działkach, czy nawet na jednej bądź kilku nieruchomościach. W niniejszej sprawie organ II instancji słusznie zwrócił uwagę na wskazane wyżej okoliczności dotyczące funkcjonalnego związania ogrodzenie z innym obiektem budowlanym i dokonał oceny umiejscowienia przedmiotowego ogrodzenia w oderwaniu od faktu, że obiekt budowlany i związane z nim ogrodzenie znajdują się na odrębnych nieruchomościach. Prawidłowo w szczególności organ ten zaakcentował (co zresztą nie było w sprawie kwestionowane), że działka nr 73/4 (na której znajduje się sporne ogrodzenie), znajduje się w bezpośrednim sąsiedztwie działki nr 78 i została wydzielona w celu poprawy warunków zagospodarowania działki nr 78, która jest zabudowana budynkiem mieszkalnym prawie na całej jej szerokości, przez co posiada dostęp do drogi publicznej jedynie przez wąskie wejście i przez co działka nr 73/4 spełnia rolę jedynego możliwego dojazdu do budynków znajdujących się na działce nr 78. W związku z powyższym należy zauważyć, że wykonane ogrodzenie działki nr 73/4 od strony drogi publicznej, w sposób oczywisty służył racjonalnemu korzystaniu z obiektu budowlanego – budynku mieszkalnego wraz z zabudowaniami gospodarczymi znajdującego się na działce nr 78, poprzez zabezpieczenie posesji inwestorów przed ingerencją osób trzecich oraz przez umożliwienie dojazdu do i z drogi publicznej. O funkcjonalnym związku działki nr 73/4 z zabudowaną działką nr 78 świadczy również to, że mimo różnego stanu prawnego tych działek, nie ma między nimi ogrodzenia, natomiast obie te działki są ogrodzone z wszystkich stron, w tym również od strony sąsiadującej od wschodu działki nr 73/5, stanowiącej własność Powiatu S. w trwałym zarządzie Liceum Ogólnokształcącego w S. Charakterystyczne przy tym jest to, że ogrodzenie pomiędzy działką nr 73/4 i 73/5, według wyjaśnień J. K. złożonych na rozprawie w dniu 8 listopada 2012 r., zostało wybudowane przez Starostwo Powiatowe w S., co spowodowało, że działkę nr 73/4 użytkują tylko właścicielki działki nr 78 z wyłączeniem właściciela i zarządcy działki nr 73/5. Istotna dla oceny powiązań funkcjonalnych pomiędzy działkami nr 73/4 i 78 jest również okoliczność, że działka nr 73/4 powstała w wyniku podziału zatwierdzonego decyzją Prezydenta Miasta S. z dnia [...], wydaną na wniosek Starosty S.. W uzasadnieniu tej decyzji stwierdzono przy tym, że podział ma na celu wydzielenie działki nr 73/4 przeznaczonej na powiększenie wjazdu na sąsiednią nieruchomość – działkę nr 78. Nie jest w ocenie Sądu zasadny zarzut skargi sprowadzający się do twierdzenia, że skoro działka nr 73/4 stanowi osobną od działki nr 78 niezabudowaną nieruchomość, to w konsekwencji zrealizowane na niej ogrodzenie nie może stanowić urządzenia technicznego, bo nie jest związane z istniejącymi na tej działce zabudowaniami. Zarzut ten byłby trafny gdyby znajdujące się na działce nr 73/4 ogrodzenie nie było związane z jakimikolwiek obiektami budowlanymi i służyło wydzieleniu tej nieruchomości od otoczenia. Tymczasem wymiary działki nr 73/4 (70 m2, szerokość 4 m i długość 17, 5 m) wskazują, że nie nadaje się ona do zabudowy, a ponadto zostało bezsprzecznie wykazane, że znajdujące się na niej ogrodzenie zwiększa użyteczność zabudowań znajdujących się na sąsiedniej nieruchomości. Dlatego wbrew twierdzeniom skargi, fakt że ogrodzenie i budynek znajdują się na dwóch osobnych działkach, jest w niniejszej sprawie bez znaczenia. Ponadto zauważyć należy, że obecni właścicielki działki nr 78 są posiadaczami działki nr 73/4 i zamierzają wystąpić do sądu powszechnego z wnioskiem o stwierdzenie zasiedzenia. Jeśli wniosek okaże się zasadny to w związku z deklaratoryjnym charakterem orzeczenia Sądu stwierdzającego zasiedzenie własności nieruchomości może się okazać, że nieruchomość nr 73/4 nie jest jednak osobną nieruchomością względem działki nr 78. Należy też pamiętać, że przedmiotem zasiedzenia może również być służebność przejazdu i przechodu, jeżeli polega na korzystaniu z trwałego i widocznego urządzenia (art. 292 kc). Ujawnione w sprawie, trwające od dłuższego czasu korzystanie przez właścicieli działki nr 78 z przejazdu przez działkę nr 73/4 poprzez najpierw starą, a obecnie nową, sporną bramę wjazdową, może więc doprowadzić do nabycia przez właścicieli nieruchomości oznaczonej numerem 78 takiego ograniczonego prawa rzeczowego, a z pewnością świadczy o powiązaniu funkcjonalnym obu tych działek. Mając to wszystko na uwadze stwierdzić należy, że prawidłowo organ odwoławczy uznał, iż przedmiotowe ogrodzenie działki nr 73/4 w istocie jest urządzeniem budowlanym związanym funkcjonalnie z obiektem budowlanym – domem mieszkalnym znajdującym się na działce nr 78, a w konsekwencji słusznie uchylił wydane przez organ I instancji rozstrzygnięcia i umorzył postępowanie organu I instancji prowadzone w trybie art. 49b ustawy Prawo budowlane z 1994 r. Zastosowane bowiem w sprawie przepisy art. 49b ust. 1 w związku z art. 49b ust. 3 prawa budowlanego, dotyczą obiektu budowlanego, a nie urządzenia budowlanego. Wykazany w sprawie stan faktyczny wypełnia bowiem hipotezę art. 50 ust. 1 prawa budowlanego, który dotyczy przypadków innych niż określone w art. 48 ust.1 lub 49b ust. 1 tej ustawy. Ponadto z uwagi na to, że prace dotyczyły już zrealizowanego urządzenia technicznego, zasadne było zastosowanie art. 51 ust. 7. Zarzuty dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego nie są trafne. Sprawa została należycie wyjaśniona i do prawidłowo ustalonego stanu faktycznego organ odwoławczy właściwie zastosował przepisy prawa. Warto zauważyć, że odpowiedź na podniesione w zarzutach kwestie wynikała wprost z przyjętego przez organ odwoławczy poglądu co do kwalifikacji spornego ogrodzenia, który to pogląd został w zaskarżonej decyzji przedstawiony w sposób zgodny z wymogami art. 107 § 3 kpa. Wobec powyższego Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekła jak w sentencji wyroku.