II SA/Ke 657/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian (spr.), Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 grudnia 2016r. sprawy ze skargi Polskiej Izby Gospodarczej "..." z siedzibą w W. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zmiany decyzji zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na budowę. oddala skargę. Wojewoda decyzją z [...], po rozpatrzeniu odwołania Polskiej Izby Gospodarczej "..." w W. od decyzji Starosty z [...], którą organ ten zmienił własną decyzję z [...] zatwierdzającą projekt budowlany inwestycji p.t. Budowa Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów dla miasta K. i dla powiatu k. w [...] koło K. i udzielającą Przedsiębiorstwu Gospodarki Odpadami Sp. z o. o. w K. pozwolenia na budowę Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów dla miasta K. i powiatu kieleckiego, na działkach Nr: [...] położonych w miejscowości P., w zakresie obejmującym: 1. Pozostawienie obiektów przeznaczonych do rozbiórki, 2. Zmianę gabarytów obiektów i wskaźników powierzchniowych, 3. Zmianę lokalizacji obiektów, 4. Obiekty nowoprojektowane oraz zagospodarowanie terenu w zakresie obejmującym instalacje zewnętrzne, drogi, place, konstrukcje inżynierskie oraz infrastrukturę towarzyszącą, na podstawie art. 82 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 290) oraz art. 138 § 1 pkt 1 kpa, utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W uzasadnieniu Wojewoda podał, że Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami Spółka z o.o. w K. złożyło wniosek w sprawie zmiany decyzji Starosty z [...]. Następnie Starosta wydał decyzję z [...], od której odwołanie wniosła Polska Izba Gospodarcza "..." w W. Dalej organ odwoławczy wskazał, że na terenie, na którym znajdują się działki objęte omawianą inwestycją, obowiązywał w dacie wydania decyzji z [...]. miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa P. gminy S., zatwierdzony Uchwałą NR XXXII/243/2009 Rady Gminy S. z dnia 27 listopada 2009 r. (Dz. Urz. Województwa Świętokrzyskiego Nr 28 poz. 215 z dnia 27 stycznia 2010 r.), w sprawie zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa P. na obszarze gminy S.. Wójt Gminy S. wydał dla omawianej inwestycji decyzję z 28 września 2010 r. o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. W decyzji tej nie stwierdzono konieczności utworzenia w sąsiedztwie inwestycji obszaru ograniczonego użytkowania, ale nałożono na inwestora obowiązek przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko, w ramach postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę, wydanej na podstawie ustawy Prawo budowlane. W rezultacie nałożenia powyższego obowiązku Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w K., postanowieniem z [...], uzgodnił realizację planowanej inwestycji oraz określił warunki realizacji tego przedsięwzięcia. Z kolei Starosta w decyzji z [...] zobowiązał inwestora przy realizacji inwestycji zachować wszystkie warunki i wymagania określone w projekcie budowlanym oraz wymagania wynikające m.in. z powyższego postanowienia. Wojewoda kontrolując w postępowaniu odwoławczym decyzję z [...] w zakresie planowania i zagospodarowania przestrzennego ustalił, że analizowana inwestycja nie narusza ustaleń obowiązującego na tym terenie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla sołectwa P. gminy S. Z kolei biorąc pod uwagę wymagania ochrony środowiska dla inwestycji zawarte w tej decyzji uznał, że warunki te zostały spełnione w projekcie budowlanym inwestycji oraz, że inwestycja ta została pozytywnie uzgodniona z Regionalnym Dyrektorem Ochrony Środowiska w K., a zatem nie narusza ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2013 r. poz. 1235, ze zmianami). Mając na uwadze powyższe, po sprawdzeniu, że inwestycja nie narusza warunków dotyczących usytuowania, wynikających z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowani, oraz po stwierdzeniu, że projekt budowlany jest kompletny, posiada wymagane uzgodnienia, oświadczenia, a także został sporządzony i sprawdzony przez osoby posiadające wymagane uprawnienia budowlane, Wojewoda, po rozpatrzeniu odwołania Polskiej Izby Gospodarczej "..." w [...], decyzją z [...] utrzymał w mocy decyzję [...] Następnie Wojewoda podkreślił, że przedmiotem niniejszego postępowania jest prawidłowość wydania zaskarżonej decyzji, którą zmieniono decyzję z [...]. Zaznaczył, że wydanie decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę na podstawie art. 36a ust. 1 ustawy Prawo budowlane podlega tym samym rygorom, co wydanie pozwolenia na budowę. Także w tym wypadku decyzja może dotyczyć wyłącznie przyszłych zamierzeń inwestycyjnych i nie może być wydana w odniesieniu do robót budowlanych już zrealizowanych Jeżeli roboty objęte wnioskiem o zmianę pozwolenia na budowę zostały wykonane, to wszczęte postępowanie o zmianę należy umorzyć jako bezprzedmiotowe. Wojewoda wskazał, że wystąpił do Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. o udzielenie informacji, czy zostały rozpoczęte roboty budowlane przy obiektach objętych decyzją z [...] w zakresie kolidującym z projektem budowlanym zamiennym inwestycji, zatwierdzonym zaskarżoną decyzją. W odpowiedzi organ ten przeprowadził kontrolę będącego w budowie Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów dla Miasta K. i powiatu kieleckiego w P., a następnie pismem z 4 maja 2016 r. poinformował, że: 1. Spośród obiektów budowlanych objętych decyzją z [... ]nie rozpoczęto robót budowlanych dotyczących obiektów oznaczonych nr [...], 2. Pozostałe obiekty oznaczone nr: [...], znajdują się w trakcie budowy, która w przypadku każdego z obiektów realizowana jest zgodnie z pozwoleniem na budowę z [...] oraz pierwotnym projektem budowlanym. PINB ustalił także, że aktualny etap budowy wyżej wymienionych obiektów nie koliduje z możliwością ich wybudowania w sposób przewidziany w projekcie budowlanym zmieniającym, zatwierdzonym decyzją z [...]. Zdaniem Wojewody powyższe stanowisko właściwego organu potwierdziło zasadność zastosowania w analizowanej sprawie procedury objętej art. 36a ust. 1 i następne Prawa budowlanego. Cytując treść art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego organ odwoławczy ustalił, że miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego nie zmienił się od [...] i obowiązuje nadal. Dodał, że oceniając zgodność zmienionego projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, odpowiednio do zakresu zmiany, uznał, że obszar objęty projektem zagospodarowania terenu, zatwierdzonym decyzją z [...] oraz obszar objęty zmienionym projektem zagospodarowania terenu, zatwierdzonym decyzją z [...] nie zmienił się. W obu przypadkach powierzchnia całkowita inwestycji (zakres opracowania) obejmuje 446282,60 m2. Także rodzaj inwestycji pozostaje niezmieniony. Organ II instancji powołał się na stanowisko Regionalnego Dyrektora Ochrony Środowiska w K., który stwierdził, że zmiany zatwierdzone decyzją z [...]dokonane zostały w obrębie działek wskazanych w decyzji Wójta Gminy S. z [...] i nie wykraczają poza teren inwestycji i obszar jej oddziaływania oraz, że nie wprowadzono nowych rozwiązań w technologii przetwarzania odpadów, i że wydajność instalacji jest na tym samym poziomie. Reasumując organ ten uznał, że nie zmieniły się środowiskowe uwarunkowania realizacji planowanego przedsięwzięcia i nie wskazał na konieczność przeprowadzenia ponownego postępowania w sprawie oceny oddziaływania przedsięwzięcia na środowisko. Także autor zmienionego projektu budowlanego, odnosząc się do wpływu inwestycji na środowisko, na zdrowie ludzi i obiekty sąsiednie stwierdził, że zmieniony projekt budowlany nie wprowadza w tym zakresie istotnych zmian w stosunku do projektu budowlanego, zatwierdzonego decyzją z [...]. Wypełniając dyspozycje kolejnych punktów art. 35 ust. 1 Prawa budowlanego, odpowiednio do zakresu zmiany, organ odwoławczy stwierdził, że zmieniony projekt zagospodarowania terenu nie narusza przepisów, w tym techniczno- budowlanych, dotyczących usytuowania inwestycji, zawartych w rozporządzeniu Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, to jest planowana inwestycja między innymi nie uniemożliwia naturalnego oświetlenia pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, wody powierzchniowe nie są odprowadzane na teren sąsiednich działek, teren przeznaczony pod budowę zakładu posiada dostęp do drogi publicznej, inwestycja nie zagraża interesom osób trzecich. Nadto zmieniony projekt budowlany jest kompletny, posiada uzgodnienie rzeczoznawcy do spraw zabezpieczeń przeciwpożarowych oraz informację do planu bezpieczeństwa i ochrony zdrowia. Projekt został sporządzony i sprawdzony przez projektantów posiadających wymagane uprawnienia budowlane i legitymujących się aktualnym na dzień opracowania projektu zaświadczeniem o wpisaniu na listę członków właściwej izby samorządu zawodowego. Projektanci oraz sprawdzający dołączyli do projektu budowlanego oświadczenia o sporządzeniu tego projektu zgodnie z obowiązującymi przepisami oraz zasadami wiedzy technicznej. Reasumując organ odwoławczy podniósł, że nie było podstaw, aby odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. W skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w K. skardze na powyższą decyzję, domagając się jej uchylenia, Polska Izba Gospodarcza "..." w W. zarzuciła obrazę: 1. 7 kpa, art. 8 kpa, art. 77 § 1 kpa, poprzez nieprawidłowe zebranie i rozważenie materiału dowodowego, które to uchybienie mogło mieć wpływ na wynik sprawy; 2. art. 32-35 ustawy Prawo budowlane, poprzez niewypełnienie obowiązków formalnych wymaganych przy wydawaniu decyzji o pozwoleniu na budowę; 3. art. 32 ust. 4a ustawy Prawo budowlane, poprzez wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę, mimo iż bezspornym jest, że rozpoczęto już roboty budowlane z naruszeniem art. 28 ust. 1 tej ustawy. W uzasadnieniu strona skarżąca podała, że [...] Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami Sp. z o.o. uzyskało pozwolenie na budowę. W wyniku procedury odwoławczej Wojewoda [...] uchylił powyższe pozwolenie. Następnie PGO K. odwołało się od tego orzeczenia i dopiero [...] uzyskało decyzję Wojewody, która pozwoliła na budowę ZUO w P. W okresie przed 3 grudnia 2015 r., pomimo braku prawomocnej decyzji na przedmiotowej inwestycji wykonywano prace budowlane w znacznym rozmiarze (wykonanie ponad 80% inwestycji), co zostało potwierdzone w następujących dokumentach: 1/ piśmie Sekretarza Stanu w Ministerstwie Infrastruktury i Rozwoju z 2 kwietnia 2014r., z którego wynikało, że zaawansowanie finansowe projektu wyniosło na 24 marca 2014 r. 64 min zł czyli 33 % wydatków kwalifikowanych. 2/ artykule, który ukazał się pod koniec 2015 r. na łamach kieleckiego czasopisma Echo Dnia, w którym sam Prezes PGO K. przyznał, że roboty budowlane zostały wykonane w ok. 80 %. Ponadto zgodnie z informacjami przekazanymi przez Przedsiębiorstwo Gospodarki Odpadami Sp. z o.o. (a potwierdzonymi przez WIOŚ K. oraz Urząd Marszałkowski Województwa), Zakład Unieszkodliwiana Odpadów w [...](Etap 0) funkcjonuje już od II półrocza 2012 r., pomimo iż w ogóle nie uzyskał pozwolenia na budowę oraz prawa do użytkowania. To prowadzi do rażącego zagrożenia zdrowia i życia zatrudnionych tam ludzi oraz bezsprzecznie wskazuje na naruszenia ustawy z dnia 26 czerwca 1974 r. - Kodeks pracy. Założenia dla budowy ZUO w [...] powstały w 2004 r., a od tego czasu technika w zakresie ochrony środowiska, zużycia energii itp. poszła naprzód. Dlatego realizowany w opisany sposób Zakład nie spełnia również wymogów najlepszej dostępnej techniki (BAT) zdefiniowanymi w art. 143 ustawy - Prawo ochrony środowiska. Dodatkowo w ramach eksploatacji zakładu, a w szczególności przy niezachowaniu obwarowań prawnych związanych z art. 144 ustawy - Prawo ochrony środowiska, diametralnie zmieniają się warunki środowiskowe, co nie zostało wzięte pod uwagę przy wydawaniu zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Jej przedmiotem jest decyzja utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji wydaną na podstawie art. 36 a ust. 3 Prawa budowlanego, zgodnie z którym w postępowaniu w sprawie zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę, przepisy art. 32-35 stosuje się odpowiednio do zakresu tej zmiany. Tak więc stosownie do tej regulacji nie ma podstaw do tego, aby organ architektoniczno – budowlany, po złożeniu przez inwestora wniosku o zmianę uzyskanego pozwolenia na budowę, dokonywał ponownego przeprowadzenia oceny całości zamierzenia inwestycyjnego. Dlatego też zasadnie organ ten w niniejszej sprawie, jeśli chodzi o zbadanie, czy inwestor przystąpił już do wykonywania robót budowlanych, ograniczył się do tych robót, które zostały objęte nowym, zmienionym projektem budowlanym. Jak wynika z ustaleń poczynionych przez organ w tej sprawie, spośród obiektów budowlanych objętych decyzją zmieniającą pozwolenie na budowę, przy części tych obiektów w ogóle nie rozpoczęto żadnych robót, natomiast roboty budowlane przy pozostałych obiektach zostały wykonane zgodnie z poprzednim projektem budowlanym, zatwierdzonym ostateczną decyzją Starosty z [...]. Tak więc w dacie wydawania zaskarżonej obecnie decyzji nie zostały wykonane żadne roboty budowlane, które nie byłyby objęte wcześniejszą ostateczną decyzją z [...], zatwierdzającą poprzedni projekt budowlany i udzielającą pozwolenia na budowę, i roboty te zostały wykonane zgodnie z poprzednim projektem budowlanym. Podkreślić należy, że skarżąca Izba tych ustaleń nie kwestionowała ani w toku postępowania administracyjnego ani też nie kwestionuje ich w skardze, a Sąd w świetle zebranego w sprawie materiału dowodowego uznaje je za prawidłowe. Podnoszone przez skarżącą zarzuty związane z rozpoczęciem robót budowlanych dotyczą wcześniejszej decyzji Wojewody z [...], utrzymującej w mocy decyzję Starosty z [...], zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą Przedsiębiorstwu Gospodarki Odpadami Sp. z o.o. w K. pozwolenia na budowę Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów. Zarówno bowiem w odwołaniu od decyzji jak i obecnie w skardze Polska Izba Gospodarcza Ekorozwój powołuje się na stan zaawansowania robót w 2014 i 2015 r. Zauważyć jednak należy, że decyzja Wojewody z [...] jest ostateczna oraz prawomocna (prawomocnym postanowieniem z 16 maja 2016 r. w sprawie II SA/Ke 51/16 WSA w Kielcach odrzucił skargę Polskiej Izby Gospodarczej Ekorozwój na tę decyzję). Dlatego też w niniejszej sprawie ani organ nie był władny do dokonywania oceny, czy zachodziła podstawa do wydania tej wcześniejszej decyzji, ani też obecnie skarżąca nie może skutecznie podnosić zarzutów dotyczących prawidłowości decyzji Wojewody z [...]oraz utrzymanej nią w mocy decyzji Starosty z [...] Jak już bowiem wcześniej wskazano, organ w postępowaniu o zmianę pozwolenia na budowę nie ocenia całości zamierzenia inwestycyjnego ale tylko tę jego część, która ma być zmieniona w stosunku do poprzedniej. Dlatego też jeśli chodzi o rozpoczęcie robót budowlanych pod kątem wynikającego z art. 28 Prawa budowlanego zakazu rozpoczęcia tych robót przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę na podstawie art. 36a ust. 3 Prawa budowlanego istotne jest tylko to, aby przed uzyskaniem decyzji zmieniającej pozwolenie na budowę inwestor nie rozpoczął prac nie przewidzianych w poprzednim, zatwierdzonym ostateczną decyzją projekcie budowlanym. Dlatego też zawarty w skardze zarzut naruszenia art. 32 ust. 4a w zw. z art. 28 Prawa budowlanego jest nieuzasadniony. Również pozostałe zarzuty nie zasługują na uwzględnienie. W szczególności autor skargi nie wskazał, w czym upatruje obrazy przepisów postępowania, a mianowicie art. 7, 8 i 77 § 1 kpa oraz przepisów art. 32-35 Prawa budowlanego. Podnoszona w skardze okoliczność, że założenia budowy ZUO w [...] powstały w 2004 r. i że od tego czasu technika w zakresie ochrony środowiska, zużycia energii itp. poszła naprzód i że zakład nie spełnia również wymogów najlepszej dostępnej techniki, w tej sprawie nie może być skutecznie podnoszona. Stosownie bowiem do art. 35 Prawa budowlanego 1. Przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę lub odrębnej decyzji o zatwierdzeniu projektu budowlanego organ administracji architektoniczno-budowlanej sprawdza: 1) zgodność projektu budowlanego z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i innymi aktami prawa miejscowego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu, a także wymaganiami ochrony środowiska, w szczególności określonymi w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, o której mowa w art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko; 2) zgodność projektu zagospodarowania działki lub terenu z przepisami, w tym techniczno-budowlanymi; 3) kompletność projektu budowlanego i posiadanie wymaganych opinii, uzgodnień, pozwoleń i sprawdzeń oraz informacji dotyczącej bezpieczeństwa i ochrony zdrowia, o której mowa w art. 20 ust. 1 pkt 1b, oraz zaświadczenia, o którym mowa w art. 12 ust. 7; 4) wykonanie - w przypadku obowiązku sprawdzenia projektu, o którym mowa w art. 20 ust. 2, także sprawdzenie projektu - przez osobę posiadającą wymagane uprawnienia budowlane i legitymującą się aktualnym na dzień opracowania projektu - lub jego sprawdzenia - zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7. Z powyższej regulacji wynika, że przedmiotem kognicji organu architektoniczno – budowlanego w sprawie o zmianę pozwolenia na budowę nie jest objęta technologia związana z gospodarką odpadami, jaka będzie stosowna w obiektach budowlanych objętych zaskarżoną decyzją. Stosownie do wymogu zacytowanego wyżej art. 35 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego organ ustalił, że przedstawiony projekt zamienny jest zgodny z decyzją o środowiskowych uwarunkowaniach jaką otrzymał inwestor oraz, że z uwagi na to, iż decyzja dotyczy takich zmian zatwierdzonego projektu budowlanego, które nie spowodują zmian uwarunkowań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, stosownie do art. 72 ust. 2 pkt 1a ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko, nie zachodzi potrzeba uzyskania przez inwestora nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Również zarzut, że pracownicy Zakładu Unieszkodliwiania Odpadów są zatrudnieni z naruszeniem przepisów Kodeksu pracy w niniejszej sprawie nie może być skutecznie podnoszony. W myśl art. 35 ust. 4. Prawa budowlanego, w razie spełnienia wymagań określonych w ust. 1 oraz w art. 32 ust. 4, właściwy organ nie może odmówić wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Z prawidłowych ustaleń organu wynika, że opisane w tym przepisie wymagania zostały spełnione. Mając powyższe na uwadze skarga jako niezasadna podlegała oddaleniu, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zmianami).