II SA/Ke 66/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Opatowie na uchwałę Rady Gminy w Baćkowicach z dnia 27 marca 2025 r. Nr XVI/81/25 w przedmiocie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie gminy stwierdza nieważność § 3 ust. 1 i 3, § 4 ust. 2 i § 5 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały. W dniu 27 marca 2025 r. Rada Gminy w Baćkowicach, na podstawie art. 18 ust. 1 i 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm., dalej "u.s.g.") oraz art. 4 ust. 1 i 2 pkt 1 lit. c i d, pkt 3, 6, 7 i 8 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 399, dalej "u.p.c.g."), podjęła uchwałę nr XVI/81/25 w sprawie regulaminu utrzymania czystości i porządku na terenie Gminy Baćkowice - w brzmieniu załącznika do tej uchwały (dalej "Regulamin" - § 1 ust. 2 uchwały). W § 3 Regulaminu postanowiono: "1. Właściciele nieruchomości służących do użytku publicznego są zobowiązani niezwłocznie po każdorazowym wystąpieniu zjawiska atmosferycznego do ich oczyszczania ze śniegu, lodu i błota, natomiast z innych zanieczyszczeń w miarę potrzeb. 2. Obowiązek, o którym mowa w ust. 1 powinien być zrealizowany poprzez odgarnięcie śniegu, lodu, błota i innych zanieczyszczeń w miejsce nie powodujące zakłóceń w ruchu pieszych lub pojazdów. 3. Obowiązki, o których mowa w ust. 1 i 2 w zakresie chodników dla pieszych położonych wzdłuż i bezpośrednio przy granicy nieruchomości, które to chodniki stanowią część drogi publicznej i służą dla ruchu pieszego, realizują właściciele tych nieruchomości". Zgodnie z § 4 ust. 2 Regulaminu, naprawa pojazdów samochodowych na terenie nieruchomości poza warsztatami naprawczymi jest dozwolona, gdy zakres wykonywanej naprawy związany jest z bieżącą eksploatacją pojazdu i pod warunkiem, że nie powoduje zanieczyszczeń w postaci smarów, olejów i innych ropopochodnych środków oraz zanieczyszczenia otoczenia i zagrożeń dla środowiska. Treść § 5 ust. 4 Regulaminu stanowi: "4. Nieczystości ciekłe odbierane ze zbiorników bezodpływowych są obowiązkowo przekazywane do oczyszczalni ścieków położonych na terenie gminy Baćkowice". W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy w Opatowie zaskarżył powyższą uchwałę w części, tj. w zakresie § 3 ust. 1 i 3, § 4 ust. 2 i § 5 ust. 4 Regulaminu, zarzucając istotne naruszenie przepisów prawa, tj.: 1. art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 u.c.p.g., a także § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie zasad techniki prawodawczej (dalej "rozporządzenie"), poprzez przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. poprzez zawarcie w § 3 ust. 1 i 3 Regulaminu przepisu nakładającego na właścicieli nieruchomości obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości udostępnionych do użytku publicznego oraz z chodników dla pieszych położonych wzdłuż i bezpośrednio przy granicy nieruchomości, które to chodniki stanowią część drogi publicznej i służą dla ruchu pieszego, rozszerzając ustawowy obowiązek przez wskazanie, że ma to nastąpić "niezwłocznie" po wystąpieniu zjawiska atmosferycznego i wprowadzając zbyt ocenne sformułowanie "w miarę potrzeb", zaś w zakresie oczyszczania chodników zbędnie powtórzono i częściowo zmodyfikowano przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., 2. art. 7, art. 31 ust. 3 i art. 94 Konstytucji RP, art. 4 ust. 2 lit. d u.c.p.g. poprzez zawarcie w treści § 4 ust. 2 Regulaminu przepisu zawężającego możliwość dokonywania naprawy pojazdów poza warsztatem tylko do napraw związanych z bieżącą eksploatacją pojazdów; 3. art. 7, art. 31 ust. 3, art. 94 Konstytucji RP oraz 4 ust. 3 u.c.p.g. poprzez przekroczenie delegacji ustawowej polegające na ustanowieniu w § 5 ust. 4 Regulaminu obowiązku przekazywania nieczystości ciekłych odbieranych ze zbiorników bezodpływowych wyłącznie do oczyszczalni ścieków położonych na terenie gminy Baćkowice. Podnosząc takie zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zaskarżonej części, uzasadniając podstawy faktyczne i prawne sformułowanych zarzutów i wniosków skargi. W odpowiedzi na skargę organ ocenił, że skarga nie znajduje uzasadnionych podstaw faktycznych jak i prawnych, a jako taka powinna zostać oddalona. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 142), zwanej dalej "p.p.s.a.", kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Zgodnie z art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Skarga Prokuratora Rejonowego w Opatowie jest zasadna. Z treści art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. wynika, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał. Wymaga podkreślenia w świetle dostrzeżonych w tej sprawie przez Sąd naruszeń prawa, że rada gminy (miasta) obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym zgodnie podkreśla się, że uchwała rady gminy nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało już wcześniej przez ustawodawcę unormowane i stanowiło przepis powszechnie obowiązujący. W sytuacji, gdy w jednym akcie następuje pomieszanie materii ustawowej i tej, którą winien normować regulamin w granicach ustanowionego upoważnienia ustawowego, dochodzi do obniżenia rangi przepisów ustawowych do rangi przepisów prawa miejscowego. Ponadto porządek prawny jest naruszany przez modyfikowanie przepisu ustawowego przez akt wykonawczy niższego rzędu - co dopuszczalne jest tylko w granicach wyraźnie przewidzianego upoważnienia (por. m.in. wyrok NSA z 5 kwietnia 2013 r. o sygn. akt II GSK 2114/11). W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09, zwrócono ponadto uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednak opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na ustawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo (por. WSA w Gdańsku z 6 lutego 2019 r., II SA/Gd 827/19, wyrok WSA w Kielcach z 13 listopada 2019 r., II SA/Ke 770/19, wszystkie powoływane w niniejszym uzasadnieniu orzeczenia dostępne są na www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 4 u.c.p.g. Zgodnie z art. 4 ust. 1 u.c.p.g. rada gminy, po zasięgnięciu opinii państwowego powiatowego inspektora sanitarnego, uchwala regulamin utrzymania czystości i porządku na terenie gminy, zwany dalej "regulaminem"; regulamin jest aktem prawa miejscowego. Z kolei stosownie do ustępu 2 art. 4 u.c.p.g., regulamin określa szczegółowe zasady utrzymania czystości i porządku na terenie gminy dotyczące: 1) wymagań w zakresie: a) selektywnego zbierania i odbierania odpadów komunalnych obejmującego co najmniej: papier, metale, tworzywa sztuczne, szkło, odpady opakowaniowe wielomateriałowe oraz bioodpady, b) selektywnego zbierania odpadów komunalnych prowadzonego przez punkty selektywnego zbierania odpadów komunalnych w sposób umożliwiający łatwy dostęp dla wszystkich mieszkańców gminy, które zapewniają przyjmowanie co najmniej odpadów komunalnych: wymienionych w lit. a, odpadów niebezpiecznych, przeterminowanych leków i chemikaliów, odpadów niekwalifikujących się do odpadów medycznych, które powstały w gospodarstwie domowym w wyniku przyjmowania produktów leczniczych w formie iniekcji i prowadzenia monitoringu poziomu substancji we krwi, w szczególności igieł i strzykawek, zużytych baterii i akumulatorów, zużytego sprzętu elektrycznego i elektronicznego, mebli i innych odpadów wielkogabarytowych, zużytych opon oraz odpadów tekstyliów i odzieży, a także odpadów budowlanych i rozbiórkowych z gospodarstw domowych, c) uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego, d) mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi; 2) rodzaju i minimalnej pojemności pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości, w tym na terenach przeznaczonych do użytku publicznego oraz na drogach publicznych, warunków rozmieszczania tych pojemników i worków oraz utrzymania pojemników w odpowiednim stanie sanitarnym, porządkowym i technicznym, przy uwzględnieniu: a) średniej ilości odpadów komunalnych wytwarzanych w gospodarstwach domowych bądź w innych źródłach, b) liczby osób korzystających z tych pojemników lub worków; 2a) utrzymania w odpowiednim stanie sanitarnym i porządkowym miejsc gromadzenia odpadów; 3) częstotliwości i sposobu pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego; 4) (uchylony); 5) innych wymagań wynikających z wojewódzkiego planu gospodarki odpadami; 6) obowiązków osób utrzymujących zwierzęta domowe, mających na celu ochronę przed zagrożeniem lub uciążliwością dla ludzi oraz przed zanieczyszczeniem terenów przeznaczonych do wspólnego użytku; 7) wymagań utrzymywania zwierząt gospodarskich na terenach wyłączonych z produkcji rolniczej, w tym także zakazu ich utrzymywania na określonych obszarach lub w poszczególnych nieruchomościach; 8) wyznaczania obszarów podlegających obowiązkowej deratyzacji i terminów jej przeprowadzania. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały, Sąd uznał za zasadne zarzuty Prokuratora dotyczące § 3 ust. 1 i 3 Regulaminu. Zadaniem organu uchwałodawczego, na podstawie delegacji ustawowej wskazanej w art. art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g., jest określenie wymagań w zakresie uprzątania błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z części nieruchomości służących do użytku publicznego. Rada Gminy przekroczyła zakres upoważnienia ustawowego. Powołany przepis ustawy nie upoważnia organu stanowiącego gminy do określania częstotliwości uprzątania tych zanieczyszczeń. Wskazanie, że ma to następować "niezwłocznie" po każdorazowym wystąpieniu zjawiska atmosferycznego stanowi rozszerzenie ustawowego obowiązku, natomiast pojęcie "w miarę potrzeb" jest zbyt ocenne i niewymierne ustawowo (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2017 r., sygn. II OSK 2866/15, wyrok WSA w Kielcach z 29 listopada 2022 r., sygn. II SA/Ke 502/22). Tak sformułowany przepis prawa miejscowego nie spełnia warunku określoności prawa, o którym mowa w powołanym wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 28 października 2009 r. Pamiętać również należy - na co słusznie zwrócił uwagę Prokurator - że delegacja ustawowa zawarta w art. 4 ust. 1 pkt 1 lit. b u.c.p.g. dotyczy jedynie nieruchomości należącej do danego właściciela (w części służącej do użytku publicznego). Obowiązek uprzątnięcia błota, śniegu, lodu i innych zanieczyszczeń z dróg dla pieszych położonych wzdłuż nieruchomości, przy czym za taką drogę uznaje się wydzieloną część drogi publicznej przeznaczoną do ruchu pieszych położoną bezpośrednio przy granicy nieruchomości, uregulowano w art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Przepis art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. nie dotyczy kwestii powierzonych do uregulowania radzie gminy, o których mowa w art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.p.g., ale dotyczy obowiązków właściciela nieruchomości odnośnie terenu leżącego poza jego nieruchomością. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. b u.c.g. dotyczy zaś określenia wymagań co do tej części nieruchomości należących do właścicieli, które służą do użytku publicznego. To oznacza, że w zakresie tego obowiązku brak jest podstaw do powtarzania i tym bardziej modyfikowania przepisu rangi ustawowej w regulaminie. W zaskarżonym przepisie Regulaminu pominięto ponadto fragment art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g., w którym ustawodawca uregulował, że właściciel nieruchomości nie jest obowiązany do uprzątnięcia drogi dla pieszych, na której jest dopuszczony płatny postój lub parkowanie pojazdów samochodowych. Wobec powyższego w zakresie oczyszczania dróg dla pieszych zbędnie powtórzono i częściowo zmodyfikowano art. 5 ust. 1 pkt 4 u.c.p.g. Organ gminy nie uwzględnił przy tym zmiany treści analizowanego przepisu art. 5 u.c.p.g. Przepis art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. nie upoważnia organu uchwałodawczego gminy do wprowadzenia generalnego ograniczenia możliwości naprawy pojazdów samochodowych poza warsztatami naprawczymi jedynie do napraw związanych z bieżącą eksploatacją. Z treści art. 4 ust. 2 pkt 1 lit. c u.c.p.g. wynika, że do kompetencji rady gminy należy tylko określenie szczegółowych zasad utrzymania porządku i czystości w zakresie mycia i naprawy pojazdów samochodowych poza myjniami i warsztatami naprawczymi, a nie wprowadzenie ograniczeń w tym zakresie. Chodzi tu przede wszystkim o warunki zapewniające zgodne z ustawą odprowadzanie nieczystości powstałych w wyniku mycia i naprawy pojazdów. Z tego powodu zasadnym okazał się zarzut dotyczący § 4 ust. 2 Regulaminu. Powyższe uregulowanie stanowi naruszenie delegacji ustawowej, ograniczając przy tym zakres przedmiotowych dozwolonych zachowań (por. wyroki NSA: z 10 listopada 2009 r., II OSK 1256/09, z 27 czerwca 2017 r., II OSK 2873/15, z 21 lipca 2022 r., III OSK 5477/21; wyroki WSA w Lublinie: z 27 maja 2021 r., II SA/Lu 98/21, z 1 czerwca 2023 r. II SA/Lu 238/23, z 5 września 2023 r., II SA/Lu 580/23; wyrok WSA w Bydgoszczy z 18 grudnia 2018 r., II SA/Bd 877/18; wyrok WSA w Gdańsku z 11 grudnia 2019 r., II SA/Gd 383/19; cbosa). Co więcej, posłużenie się w § 4 ust. 2 Regulaminu pojęciem napraw związanych z "bieżącą eksploatacją pojazdu" stoi w sprzeczności z konstytucyjną zasadą pewności i określoności prawa, wyrażoną w art. 2 Konstytucji RP i § 145 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (t.j. Dz. U. z 2026 r., poz. 300), nakazującymi takie redagowanie przepisów prawa, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawarte w nim normy wyrażały intencję prawodawcy. Posłużenie się przez lokalnego prawodawcę niezdefiniowanym pojęciem "bieżąca eksploatacja" może rodzić problemy interpretacyjne przy stosowaniu tego zapisu Regulaminu. Jest to bowiem pojęcie nieostre, niedookreślone i jako takie nie może mieć charakteru normatywnego. Treść nakazów czy zakazów obciążających właścicieli pojazdów powinna być logiczna, obiektywnie wykonalna w zakresie niezbędnym do utrzymania czystości i porządku. Rację ma również skarżący, że nałożony w § 5 ust. 4 Regulaminu obowiązek przekazywania nieczystości ciekłych odbieranych ze zbiorników bezodpływowych do oczyszczalni ścieków położonych na terenie gminy Baćkowice stanowi przekroczenie delegacji ustawowej zawartej w art. 4 ust. 3 u.c.p.g., zgodnie z którym regulamin określa częstotliwość i sposób pozbywania się odpadów komunalnych i nieczystości ciekłych z terenu nieruchomości oraz z terenów przeznaczonych do użytku publicznego. W treści tej delegacji ustawowej nie sposób doszukać się upoważnienia do rady gminy do ograniczenia przedsiębiorcom możliwości korzystania ze stacji zlewnych położonych poza obszarem gminy, na terenie której obowiązuje zezwolenie, które zgodnie z art. 9 ust. 1 u.c.p.g., powinno określać stacje zlewne, do których mają być dostarczane nieczystości ciekłe. Stosownie do art. 7 ust. 6c u.p.c.g., gminne jednostki organizacyjne, o których mowa w ust. 5, w zakresie prowadzonej działalności dotyczącej opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych oraz przedsiębiorcy posiadający zezwolenia na prowadzenie działalności w zakresie opróżniania zbiorników bezodpływowych lub osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków i transportu nieczystości ciekłych są obowiązani do dostarczania nieczystości ciekłych pochodzących ze zbiorników bezodpływowych oraz osadników w instalacjach przydomowych oczyszczalni ścieków do oczyszczalni ścieków spełniającej wymagania określone w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087, 1089 i 1473 oraz z 2025 r. poz. 216), przewidziane dla oczyszczalni ścieków w aglomeracji, z której są dostarczane nieczystości ciekłe. Natomiast stosownie do art. 8 ust. 2a u.c.p.g., przedsiębiorca ubiegający się wyłącznie o zezwolenie na opróżnianie zbiorników bezodpływowych i transport nieczystości ciekłych powinien udokumentować gotowość ich odbioru przez stację zlewną. Słusznie zatem Prokurator podnosi, że żaden z powyższych przepisów ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach nie przewiduje możliwości ustalania przez organ warunków współpracy przedsiębiorcy ze stacją zlewną. Z przepisów tej ustawy wynika jedynie obowiązek przedstawienia dokumentu potwierdzającego gotowość stacji zlewnej do odbioru nieczystości. Wydając zezwolenie, organ nie może ingerować w sferę stosunków między przedsiębiorcą a stacją zlewną. Kwestie związane ze wskazaniem konkretnych stacji zlewnych regulowane są umową zawartą między przedsiębiorcą, a stacją zlewną. Organ wydający zezwolenie nie ma uprawnień do ustalania zasad tej współpracy lub ich kontroli. Mając powyższe na względzie Sąd uznał, że zaskarżona uchwała w części obejmującej § 3 ust. 1 i 3, § 4 ust. 2 i § 5 ust. 4 załącznika do zaskarżonej uchwały narusza prawo w stopniu istotnym. To zaś uzasadniało stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w tej części, na zasadzie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 91 ust. 1 u.s.g.