II SA/Ke 660/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 31 marca 2011r. sprawy ze skargi Sołectwa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji uznającej działkę gruntową za mienie gromadzkie I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak [...] w części w jakiej odmawia wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji na wniosek Sołtysa Wsi; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja w części o jakiej mowa w punkcie I nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku. II SA/Ke 660/10 Uzasadnienie Ostateczną decyzją z dnia [...] Starosta P. na podstawie art. 8 ust.1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz. 169 ) orzekł o uznaniu działki położonej we wsi U., oznaczonej w ewidencji gruntów nr 140, o pow. 0,37ha - za mienie gminne. Wniosek o stwierdzenie nieważności powyższej decyzji w imieniu "społeczności wiejskiej wsi U." złożyli, w dni 30 października 2009r., Rada Sołecka wsi U., Sołtys wsi U. oraz Ochotnicza Straż Pożarna w U. podnosząc, że przedmiotowa działka nr 140 jest własnością mieszkańców wsi U.. Decyzją z dnia [...] znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze działając na podstawie art. 138§ 1 pkt.1 k.p.a. w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. utrzymało w mocy własną decyzję z dnia [...] o odmowie na mocy art. 157 § 1 i 3 k.p.a wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia [...] W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że wnioskodawcy nie mają interesu prawnego w domaganiu się stwierdzenia nieważności tej decyzji, ponieważ na gruncie przepisów ustawy o zagospodarowaniu wspólnotach gruntowych (art.14, art.15, art. 16 i art. 25 ust.1) osoby uprawnione do udziału we wspólnocie gruntowej powinny utworzyć spółkę do sprawowania zarządu nad wspólnotą i do właściwego zagospodarowania gruntów wchodzących w skład tej wspólnoty. Spółka taka ma status osoby prawnej, działa na podstawie statutu, który m.in. określa organy spółki i zakres ich działania. W związku z tym do reprezentowania wspólnoty na zewnątrz, w tym także w sprawach dotyczących nieruchomości wchodzących w skład wspólnoty uprawnione są wyłącznie przewidziane w statucie organy wspólnoty. Mieszkańcy wsi U. nie utworzyli spółki wspólnoty gruntowej, brak jest wobec tego organu, który umocowałby wnioskodawców do reprezentowania wspólnoty na zewnątrz. Ponadto zgodnie z art. 6 ust.1 ustawy o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych uprawnionymi do udziału we wspólnocie są osoby fizyczne lub prawne posiadające gospodarstwa rolne, jeżeli przed dniem wejścia w życie ustawy korzystały z tej wspólnoty. Wnioskodawcy takimi podmiotami nie są. Z tych względów na podstawie art.157 § 1i 3 k.p.a organ odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na powyższą decyzję wnieśli Rada Sołecka wsi U., Sołtys wsi U. oraz Ochotnicza Straż Pożarna w U. podnosząc, że posiadają interes prawny w rozpoznawanej sprawie, ponieważ przedmiotowa działka była użytkowana w sposób zgodny z wolą gromady wiejskiej tj. także z wolą skarżących. Postanowieniem z dnia 17.06.2010 r., Wojewódzki Sąd Administracyjny w odrzucił skargi Rady Sołeckiej Wsi U., Sołtysa Wsi U. oraz Ochotniczej Straży Pożarnej w U.. Sąd w uzasadnieniu wskazał, że skarga Ochotniczej Straży Pożarnej w U., podlegała odrzuceniu z powodu jej nieopłacenia, mimo wezwania. Odrzucając zaś skargę Rady Sołeckiej Sąd stwierdził, że rada ta wspomaga sołtysa, ale nie jest organem samodzielnym, uprawnionym do reprezentowania sołectwa i wnoszenia skargi do sądu administracyjnego. Organem właściwym do wniesienia skargi i reprezentowania sołectwa jest sołtys, działający na podstawie stosownej uchwały zebrania wiejskiego jako organu uchwałodawczego. Tak więc, skarga Rady Sołeckiej Wsi U. podlegała odrzuceniu na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), dalej p.p.s.a. Odnosząc się do skargi Sołtysa Wsi U., Sąd podkreślił, iż z treści jego skargi nie wynika, czy skargę wnosi w imieniu Sołectwa Wsi U.. Sołtys nie posiada zdolności sądowej do wnoszenia skarg w swoim imieniu, a w konsekwencji jego skarga także podlegała odrzucenia na podstawie art. 58 § 1 pkt 5 p.p.s.a. Zdaniem Sądu, nawet gdyby przyjąć, iż skarga została złożona przez sołtysa w imieniu sołectwa, to i tak, brak przedłożenia przez sołtysa stosownej uchwały zebrania wiejskiego czyniło skargę niedopuszczalną. Skargę kasacyjną od powyższego postanowienia wniósł Sołtys Wsi U., działający w imieniu Sołectwa U.. Zarzucił Sądowi naruszenie art. 6, art. 58 § 1 pkt 5 i art. 58 § 2 w zw. z art. 49 § 1 p.p.s.a. przez odrzucenie skargi Sołectwa U. bez zażądania wyjaśnienia, czy Sołtys faktycznie działał w imieniu Sołectwa czy też w swoim własnym oraz bez wezwania do przedłożenia uchwały zebrania wiejskiego, z której wynikałoby umocowanie Sołtysa do działania w imieniu Sołectwa. Postanowieniem z dnia 8.10.2010r. w sprawie II OSK 1945/10 Naczelny Sąd Administracyjny uchylił zaskarżone postanowienie w zakresie odrzucenia skargi Sołtysa wsi U. i w tym zakresie przekazał sprawę Sądowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania uznając za zasadny zarzut naruszenia art. 49 § 1 i art. 58 p.p.s.a., gdyż odrzucając skargę Sołtysa Wsi U., Sąd nie wyjaśnił wcześniej w czyim imieniu ten środek zaskarżenia został złożony. Wskazał, iż zgodnie z art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 142, poz. 1591 ze zm.), sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy. Jak wynika z art. 36 ust. 1 tej ustawy organami sołectwa są zebranie wiejskie – jako organ uchwałodawczy oraz sołtys – jako organ wykonawczy, którego działalność wspierana jest przez radę sołecką. To właśnie sołtys uprawniony jest do reprezentowania sołectwa i wystąpienia z ewentualną skargą do sądu administracyjnego. W przedmiotowej sprawie Wojewódzki Sąd Administracyjny przyjął, iż Sołtys Wsi U. wystąpił ze skargą na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego we własnym imieniu, bowiem z treści tej skargi nie wynikało, że działa on w imieniu Sołectwa, a ponadto nie przedstawił uchwały zebrania wiejskiego, uprawniającego go do reprezentowania Sołectwa. Jednakże zauważyć trzeba, iż ze skargi nie wynika, aby Sołtys Wsi U. wniósł ją jako osoba fizyczna, a właśnie jako sołtys, a zatem organ wykonawczy Sołectwa U.. Dlatego też, jeśli Wojewódzki Sąd Administracyjny miał wątpliwości co do tego, w czyim imieniu działa Sołtys, winien był, wzywając do uzupełnienia braków formalnych skargi, wezwać go jednocześnie do wskazania w czyim imieniu wnosi skargę i do przedłożenia uchwały zebrania wiejskiego uprawniającej Sołtysa do działania w imieniu Sołectwa. Dopiero ewentualne nieuzupełnienie braków środka zaskarżenia w tym zakresie mogłoby dać Sądowi I instancji podstawy do odrzucenia skargi. Mając na uwadze wskazania Naczelnego Sądu Administracyjnego - WSA wezwał Sołtysa wsi U. do wskazania czy wnosi skargę we własnym imieniu, czy w imieniu Sołectwa U. , a jeśli w imieniu Sołectwa U. do złożenia uchwały zebrania wiejskiego uprawniającej Sołtysa do działania w imieniu Sołectwa (k.98 i 113 akt). W odpowiedzi zostały złożone uchwały zebrania wiejskiego upoważniające Sołtysa wsi U. do reprezentowania w sprawie działki nr 140 (k.100 i 130 akt). W związku z tym należy uznać, że usunięto braki formalne skargi i skargę w niniejszej sprawie wniosło Sołectwo U. reprezentowane przez Sołtysa tej wsi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga Sołectwa U. jest zasadna, choć z innych powodów niż w niej wskazano. Sąd administracyjny, uwzględniając skargę, uchyla decyzję w całości albo części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub też inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Jeżeli natomiast zachodzą przyczyny określone w art. 156 k.p.a. lub innych przepisach - stwierdza nieważność decyzji w całości lub części a także stwierdza wydanie decyzji lub postanowienia z naruszeniem prawa, jeżeli zachodzą przyczyny określone w kodeksie postępowania administracyjnego lub w innych przepisach. Wychodząc z tych przesłanek Wojewódzki Sąd Administracyjny uwzględnił skargę, ponieważ zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja naruszają przepisy postępowania administracyjnego, a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżoną decyzją Samorządowe Kolegium Odwoławcze odmówiło wszczęcia, na wniosek Sołtysa wsi U. oraz pozostałych wnioskodawców, postępowania o stwierdzenie nieważności ostatecznej decyzji Starosty P. z dnia 12 sierpnia 2008r orzekającej na podstawie art. 8 ust.1 ustawy z dnia 29 czerwca 1963r. o zagospodarowaniu wspólnot gruntowych (Dz.U. nr 28, poz. 169 ) o uznaniu działki położonej we wsi U., oznaczonej w ewidencji gruntów nr 140, o pow. 0,37ha - za mienie gminne. Dokonując analizy przepisów powyższej ustawy Kolegium doszło do wniosku, że Sołtys wsi U. nie ma interesu prawnego w żądaniu stwierdzenia nieważności tej decyzji, ponieważ mieszkańcy wsi U. nie utworzyli spółki wspólnoty gruntowej, brak jest wobec tego organu, który umocowałby Sołtysa wsi U. do reprezentowania wspólnoty na zewnątrz. W związku z tym na podstawie art.153 §1 i 3 k.p.a odmówiło wszczęcia postępowania nieważnościowego. Dokonując oceny legalności tej decyzji, w pierwszej kolejności należy stwierdzić, że organ administracji, do którego wpływa żądanie strony, zobligowany jest nie tylko do dokładnego ustalenia treści żądania, ale także w przypadku wątpliwości, wyjaśnienia od jakiej osoby pochodzi wniosek. Postępowaniu temu towarzyszy należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych mogących mieć wpływ na ustalenie jej praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. W przeciwnym razie mamy do czynienia z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia. Jak wynika z akt sprawy, w postępowaniu zakończonym ostateczną decyzją o uznaniu działki położonej we wsi U., oznaczonej w ewidencji gruntów nr 140 za mienie gminne, uczestniczył Sołtys wsi U.. Wniosek o stwierdzenie nieważności tej decyzji w imieniu "społeczności wiejskiej wsi U." złożył także Sołtys tej wsi. Zgodnie z treścią art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r., nr 142, poz. 1591 ze zm.), sołectwo jest jednostką pomocniczą gminy. Jak wynika z art. 36 ust. 1 tej ustawy organami sołectwa są zebranie wiejskie – jako organ uchwałodawczy oraz sołtys – jako organ wykonawczy, którego działalność wspierana jest przez radę sołecką. Sołtys uprawniony jest do reprezentowania sołectwa, które ma zdolność sądową. Z wniosku o stwierdzenie nieważności decyzji nie wynika aby Sołtys wsi U. złożył go w imieniu własnym jako osoba fizyczna. Przeciwnie, pod tym wnioskiem na podpisie złożonym przez sołtysa znajduje się pieczątka "Sołectwo U. Sołtys Gmina Pińczów", co świadczyłoby o tym iż wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji złożyło Sołectwo U. reprezentowane przez sołtysa. W tych okolicznościach, do postępowania administracyjnego w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji Starosty P. z dnia 12 sierpnia 2008r., w pełni będzie miał zastosowanie pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażony w/w postanowieniu z dnia z dnia 8.10.2010r. w sprawie II OSK 1945/1 i w konsekwencji należy stwierdzić, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze w pierwszej kolejności powinno wyjaśnić, czy wniosek o stwierdzenie nieważności decyzji pochodzi od Sołectwa U. reprezentowanego przez sołtysa, a jeśli tak, konieczne byłoby złożenie uchwały zebrania wiejskiego uprawniającej Sołtysa do działania w imieniu Sołectwa. Dopiero usunięcie wątpliwości w tym zakresie pozwoli organowi na dokonanie oceny, czy wnioskodawca ma przymiot strony (art.28 i 29 k.p.a.) w żądaniu stwierdzenia nieważności decyzji. Powyższe ustalenia wskazują na to, iż obie decyzje Samorządowego Kolegium Odwoławczego zostały wydane z naruszeniem art. 7 i art. 9 k.p.a. w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na rozstrzygnięcie sprawy, co skutkuje uchyleniem tych decyzji przez Sąd na podstawie art.145 § 1 pkt.1 lit.c w zw. z art.135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono na podstawie art.152 tej ustawy. .