II SA/Ke 662/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.),, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 16 grudnia 2009 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Wojewody z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oddala skargę. Zaskarżoną decyzją z dnia [...] Wojewoda utrzymał w mocy decyzję Starosty z dnia [...] znak: [...], odmawiającą zwrotu na rzecz H.Z., A.P., D.K., A.B., M.K., M.B., J.K., E.K. i E.K. nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczonej jako działka hip. nr [...], która w ewidencji gruntów miasta K. stanowi działkę nr [...] o powierzchni 0,1926 ha. W uzasadnieniu swego rozstrzygnięcia organ II instancji ustalił, że umową notarialną z dnia 29.09.1967 r. Rep. A nr [...] S.K. sprzedała S. i F.B. nieruchomość położoną w K. przy ul. [...] (obecnie ul. [...]) oznaczoną jako działka hip. Nr [...] o powierzchni 0,1926, dla której założony był zbiór dokumentów Zd. Nr 224, pod warunkiem że Skarb Państwa nie korzysta z przysługującego mu prawa pierwokupu. Aktem notarialnym z dnia 28.12.1967r. Rep. A nr [...], Skarb Państwa nabył od S.K, wyżej opisaną nieruchomość, na podstawie uchwały Prezydium Miejskiej Rady Narodowej z dnia [...] nr [...], wydanej na podstawie art. 30 i 32 ust.1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. 61.32.159 ze zm.), którą to uchwałą Skarb Państwa skorzystał z przysługującego mu prawa pierwokupu w stosunku do przedmiotowej nieruchomości. Nieruchomość położona jest obecnie w K., przy ul. [...] i stanowi w ewidencji gruntów miasta K. działkę nr [...], Obręb 0012 i jest własnością Gminy zgodnie z KW nr KI1L/00065177/1. Wszyscy spadkobiercy S.K., ustaleni postanowieniami Sądu Rejonowego z dnia 29.01.1993r. sygn. akt I Ns 1508/92 oraz z dnia 17 maja 2000r. sygn. akt Ns 553/00, tj. H.Z., A.P., D.K., A.B., M.K., M.B., J.K., E.K. i E.K., wnioskami z dnia 2 i 27 października 2008 r. oraz 20 stycznia 2009 r. wystąpili o zwrot nieruchomości położonej w K. przy ul. [...], oznaczoną jako działka nr [...], obręb 0012 , o pow. 0,1926 ha. Wojewoda – działając jako organ wyższego stopnia, pismem z dnia 18 lutego 2009 r., na podstawie art. 26 § 2 kpa wyznaczył do załatwienia tej sprawy Starostę. W czasie oględzin przedmiotowej nieruchomości przeprowadzonych w dniu 2 kwietnia 2009 r. organ I instancji ustalił, że nieruchomość stanowi teren niezabudowany, porośnięty krzakami i liczną samosiejką. Na nieruchomości od strony wschodniej znajduje się dzikie wysypisko śmieci. Ogólnie teren jest zaniedbany, nie użytkowany od wielu lat, zaśmiecony i porośnięty chwastami. W tak ustalonym stanie faktycznym organ II instancji uznał, że nie było podstaw do zwrotu przedmiotowej nieruchomości, ponieważ z akt sprawy wynika, że wykonanie przez Skarb Państwa prawa pierwokupu zostało dokonane na podstawie art. 30 i 32 ust.1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. 61.32.159 ze zm.), natomiast przepisy art. 136 ust.3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004.261.2603) przewidują możliwość żądania zwrotu nieruchomości wywłaszczonej lub jej części, jeżeli stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywłaszczeniu. Art. 216 ustawy rozszerza zakres stosowania instytucji wywłaszczenia do wymienionych w tym przepisie nieruchomości przejętych lub nabytych przez Skarb Państwa, jednakże organ II instancji uznał, że wykonania ustawowego prawa pierwokupu nie można traktować jako wywłaszczenia, co powoduje niedopuszczalność wykorzystania postępowania administracyjnego w celu odzyskania nieruchomości. W skardze na tę decyzję A.B. wniosła o jej uchylenie i zwrot przedmiotowej nieruchomości zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego tj. błędną interpretację art. 30 i 32 ust.1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. 61.32.159 ze zm.). W uzasadnieniu skarżąca stwierdziła, że ustawowe prawo pierwokupu z art. 30 i 32 ust.1 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. 61.32.159 ze zm.) nosiło typowe znamiona wywłaszczenia przedmiotowej nieruchomości, ponadto przedmiotowa nieruchomość została zakupiona przez Skarb Państwa z przeznaczeniem na powiększenie obszaru urbanizacyjnego w roku 1967 i do chwili obecnej nie została wykorzystana zgodnie z jej przeznaczeniem. Skarżąca zarzuciła również, że Skarb Państwa powołując się na prawo pierwokupu wymusił sprzedaż działki po zaniżonej cenie i bez zapewnienia działki zamiennej. W odpowiedzi na skargę Wojewoda podtrzymał argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art.1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. 2002.153.1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Sądowa kontrola legalności decyzji administracyjnych sprawowana jest w granicach sprawy, a rozstrzygając o zasadności skargi sąd nie jest związany jej zarzutami ani wnioskami oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia decyzji będącej przedmiotem skargi (art. 145 § 1 ustawy p.p.s.a.). W skardze podniesiono, że ustawowe prawo pierwokupu z art. 30 i 32 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. 61.32.159 ze zm.) nosiło typowe znamiona wywłaszczenia, dlatego też spadkobiercy S.K. domagają się zwrotu wywłaszczonej nieruchomości na podstawie art. 136 ust. 3 i 4 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. 2004.261.2603). Zgodnie z brzmieniem art. 136 ust. 3 i 4 ustawy o gospodarce nieruchomościami, w trybie administracyjnym może nastąpić wyłącznie zwrot wywłaszczonej nieruchomości lub jej części. Konstrukcja tych przepisów oraz art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami determinuje zatem wykładnię pojęcia "nieruchomość wywłaszczona" zawartego w art. 136 ust. 3 ustawy i wskazuje, że przez pojęcie to należy rozumieć wyłącznie nieruchomości, w stosunku do których Skarb Państwa lub określona jednostka samorządu terytorialnego nabyła prawo rzeczowe w drodze instytucji wywłaszczeniowej rozumianej sensu stricto, a więc na podstawie indywidualnej w znaczeniu podmiotowym i konkretnej w sensie przedmiotowym decyzji administracyjnej, wydanej w postępowaniu administracyjnym na podstawie obowiązujących przepisów ustaw, regulujących ogólne zasady i tryb przymusowego odjęcia lub ograniczenia własności lub innych praw rzeczowych na nieruchomości za odszkodowaniem. W rozpoznawanej sprawie Skarb Państwa nabył własność spornej nieruchomości poprzez wykonanie przez Prezydium Miejskiej Rady Narodowej prawa pierwokupu dokonanego na podstawie i w trybie art. 30 i 32 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. 61.32.159 ze zm.).Stosownie do tych przepisów, właściwemu organowi administracji państwowej przysługiwało prawo pierwokupu w przypadku sprzedaży nieruchomości niestanowiących własności Państwa, położonych w granicach administracyjnych miast i osiedli, co jednak nie uprawnia do twierdzenia że nieruchomość nabytą na podstawie wyżej wymienionych przepisów należy traktować jako nieruchomość wywłaszczoną. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 marca 2008r. sygn. Akt I OSK 462/07 stwierdził, że " art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami ma szczególny i wyjątkowy charakter i zawiera rozszerzenie możliwości zwrotu nieruchomości w trybie i na zasadach mieszczących się w pojęciu wywłaszczenia sensu stricto i które nie mogłyby być zwrócone na podstawie art. 136 ustawy." Istotne zatem znaczenie dla określenia zakresu przedmiotowego nieruchomości podlegających zwrotowi w trybie i na zasadach określonych w art. 136 i następnych powołanej ustawy o gospodarce nieruchomościami, mają właśnie postanowienia art. 216 ust. 1 wskazanej ustawy. Przepis ten nakazuje stosować przepisy rozdziału 6 działu III tej ustawy do nieruchomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie tylko jednego spośród przepisów powołanej ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, tj. na podstawie art. 22, który dotyczył przejścia nieruchomości stanowiących własność osób fizycznych oraz osób prawnych nie będących jednostkami gospodarki uspołecznionej, położonych na obszarze urbanizacyjnym, (tj. obszarze miast, dzielnic miejskich lub ich części, na którym zgodnie z zatwierdzonym planem zagospodarowania przestrzennego ma być przeprowadzona skoncentrowana działalność inwestycyjna, uznanym za obszar urbanizacyjny w drodze rozporządzenia Rady Ministrów), na własność Państwa z mocy samego prawa, bez odszkodowania iw stanie wolnym od obciążeń. Takie nabycie przedmiotowej nieruchomości nie miało jednak w sprawie miejsca. Natomiast nabycie nieruchomości w wyniku wykonania prawa pierwokupu w trybie art. 30 i 32 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach, tj. takie, do jakiego doszło w niniejszej sprawie, nie jest objęte normą wyrażona w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami. Dlatego nie można uznać spornej nieruchomości za nieruchomość wywłaszczoną, a co za tym idzie, nie ma materialno-prawnych przesłanek do zwrotu tej nieruchomości. Wykonanie prawa pierwokupu nie jest bowiem etapem postępowania wywłaszczeniowego. Bez znaczenia pozostaje zatem dla sprawy fakt niewykorzystania przez obecnego właściciela Gminę spornej nieruchomości i pozostawanie jej niezabudowanej i w stanie zaniedbania, na co wskazuje skarżąca. Nie można też podzielić poglądu skarżącej, że brak wymienienia w art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami przejęcia nieruchomości na podstawie art. 30 i 32 ustawy z dnia 14 lipca 1961 roku o gospodarce terenami w miastach i osiedlach powinno się oceniać na korzyść skarżącej. Co do tego wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 22 stycznia 2009r sygn. Akt I OSK 158/08: " Art. 216 ustawy o gospodarce nieruchomościami stanowi normę o charakterze szczególnym i nie podlega interpretacji rozszerzającej. Charakter tego przepisu jest zamknięty i konstruuje w sposób wyczerpujący zakres odesłania i listę aktów. Wyliczenie enumeratywne wyklucza nie tylko stosowanie wykładni rozszerzającej, ale również stosowanie analogii". Przytoczony pogląd Sąd w niniejszym składzie w całości podziela. Kolejny zarzut skargi iż Skarb Państwa wymusił sprzedaż działki po zaniżonej cenie i bez zapewnienia działki zamiennej jest bezpodstawny. S.K. z własnej i nieprzymuszonej woli zawarła umowę sprzedaży spornej nieruchomości ze S. i F.B. wiedząc, że Skarb Państwa na podstawie ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach może skorzystać z prawa pierwokupu co do tej nieruchomości. Ponadto tryb sprzedaży nieruchomości związany z wykorzystaniem prawa pierwokupu zawartego w art. 29-36 ustawy o gospodarce terenami w miastach i osiedlach nie przewiduje zapewnienia sprzedającemu działki zamiennej, a skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów na potwierdzenie tego, że działka zamienna została przez Skarb Państwa obiecana S.K. Również z aktu notarialnego z dnia 29 września 1967 r. nie wynika, aby w zamian za przedmiotową działkę S.K. miała otrzymać również działkę zamienną. Dlatego takie twierdzenie zawarte w skardze należy uznać za całkowicie gołosłowne. Natomiast ewentualnych roszczeń finansowych wynikłych z faktu uzyskania przez S.K. od Skarbu Państwa za przedmiotową nieruchomość ceny o 302,35 zł. niższej niż uzgodniona w umowie notarialnej z dnia 29 września 1967 r. zawartej ze S. i F. małż. B., sprzedająca lub jej następcy prawni mogli dochodzić przed sądem cywilnym. Rozpoznawanie takich roszczeń nie należy bowiem do właściwości organów administracji publicznej i sądów administracyjnych. Skoro zatem podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod uwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 p.p.s.a.