II SA/Ke 663/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia SO (del.) Janusz Bociąga,, Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2011r. sprawy ze skargi S.C. na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie grzywny w celu przymuszenia I. uchyla zaskarżone postanowienie oraz utrzymane nim w mocy postanowienie organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego na rzecz S.C. kwotę 100 (sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w B., na podstawie art. 20 § 1 pkt 4, art. 119 § 2 i art. 121 § 4 i 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, nałożył na S. C. grzywnę w celu przymuszenia w wysokości 70.483,92 zł, z powodu uchylania się zobowiązanego od wykonania obowiązku określonego w tytule wykonawczym. W uzasadnieniu swojego rozstrzygnięcia wskazał, że decyzją z dnia [...] Kierownik Urzędu Rejonowego w B. na podstawie art. 48 Prawa budowlanego nakazał S. C. rozbiórkę w całości budynku mieszkalnego, usytuowanego na działce nr 430 w B. przy ul. G.. Mimo upomnienia doręczonego zobowiązanemu, wzywającego go do wykonania nałożonego obowiązku, rozbiórka nie została wykonana. Zgodnie z art. 121 § 5 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. wysokość grzywny w przypadku obowiązku przymusowej rozbiórki budynku lub jego części stanowi iloczyn powierzchni zabudowy budynku (obiektu) lub jego części i 1/5 ceny 1 m² powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego, która to cena zgodnie z komunikatem Prezesa GUS z dnia 21 maja 2009r. wynosi 3.895 zł. Ponieważ powierzchnia zabudowy wynosi: 9,02m x 9,04m (wymiary budynku mieszkalnego) plus 2,45m x 3,65m (wymiary ganku), co daje łącznie 90,48 m², wysokość grzywny stanowi kwotę 70 483,92 zł (90,48 m² x 1/5 x 3.895 zł) W zażaleniu na to postanowienie S. C. podnosił, że nie jest w stanie zapłacić nałożonej grzywny, gdyż jest chorym na serce 80-letnim emerytem i nie ma żadnych oszczędności. Zarzucił, że budynek jest w dobrym stanie i nie nadaje się w związku z tym do rozbiórki. Postanowieniem z dnia [...] znak: [...] Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego (WINB) utrzymał w mocy to postanowienie. W uzasadnieniu wskazał, że skarga S. C. na decyzję Wojewody K. z dnia [...], utrzymującą w mocy decyzję Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...], została przez Naczelny Sąd Administracyjny Oddział Zamiejscowy w Krakowie oddalona wyrokiem z dnia 28 lutego 2000r. sygn. II SA/Kr 1880/97. Również oddalona została jego skarga na postanowienie WINB z dnia [...], uchylające postanowienie PINB w B. z dnia [...]. W dniu [...] PINB w B. wydał tytuł wykonawczy, a następnie postanowieniem z dnia [...] nałożył na zobowiązanego grzywnę w kwocie 70.483,92 zł. Wysokość tej grzywny została prawidłowo ustalona. Ustosunkowując się do argumentów zażalenia organ wskazał, że zgodnie z art. 29 § 1 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, organ egzekucyjny bada z urzędu dopuszczalność egzekucji administracyjnej. Nie jest natomiast uprawniony do badania zasadności i wymagalności obowiązku objętego tytułem wykonawczym. Postępowanie egzekucyjne ma bowiem na celu przymuszenie do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. W ocenie organu nałożenie na zobowiązanego w pierwszej kolejności środka przymusu w postaci wykonania zastępczego byłoby w niniejszej sprawie niecelowe z uwagi na znaczne koszty (wyceny robót, wyłonienia wykonawcy i samej rozbiórki), które obciążałyby zobowiązanego. Natomiast w myśl art. 126 tej ustawy w razie wykonania obowiązku grzywny w celu przymuszenia uiszczone lub ściągnięte mogą być w uzasadnionych przypadkach zwrócone w wysokości 75% lub w całości na wniosek zobowiązanego. W skardze na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego S. C. wniósł o jego uchylenie, wskazując na brak możliwości finansowych i fizycznych wykonania nałożonego nań obowiązku. Ponadto przedmiotowy budynek jest w dobrym stanie technicznym i jest użytkowany. W odpowiedzi na skargę WINB wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko. Wyrokiem z dnia 8 kwietnia 2010r. sygn. II SA/Ke 153/10 Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę S. C. na postanowienie WINB . W motywach rozstrzygnięcia Sąd wyjaśnił, iż nie był władny kontrolować legalności decyzji Kierownika Urzędu Rejonowego w B. z dnia [...], nakazującej rozbiórkę. Postępowanie egzekucyjne ma bowiem na celu przymuszenie zobowiązanego do wykonania obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji administracyjnej. Natomiast przedstawione w skardze zarzuty nie mogły wpłynąć na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie, gdyż sąd administracyjny orzeka o zgodności zaskarżonego aktu, w tym przypadku postanowienia, z prawem i nie może uwzględniać okoliczności takich jak sytuacja finansowa, wiek czy też stan zdrowia zobowiązanego. Sąd wskazał, że skarżący pomimo upomnienia nie rozebrał budynku, a zatem organ nie tylko był uprawniony ale i zobowiązany do wszczęcia i przeprowadzenia postępowania egzekucyjnego, a w jego ramach do zastosowania wszystkich niezbędnych środków mających na celu wyegzekwowanie obowiązku wynikającego z ostatecznej decyzji z dnia [...] Jedynym sposobem uniknięcia dalszego prowadzenia egzekucji jest zastosowanie się przez skarżącego do objętego tytułem wykonawczym obowiązku. Sąd powołując się na art. 119 § 2 w zw. z art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji wyjaśnił, że w niniejszej sprawie organ miał do wyboru dwa środki: grzywnę w celu przymuszenia albo wykonanie zastępcze przewidziane w art. 127 ustawy, polegające na zleceniu innej osobie wykonania egzekwowanego obowiązku na koszt zobowiązanego. Zgodził się ze stanowiskiem organu, że wykonanie zastępcze byłoby w okolicznościach niniejszej sprawy bardziej dolegliwe, ze względu na koszty wyceny robót i wyłonienia wykonawcy, które skarżący musiałby ponieść niezależnie od kosztów samej rozbiórki. W myśl bowiem art. 125 i 126 cyt. ustawy, w razie wykonania obowiązku przez zobowiązanego nałożone nań grzywny, o ile nie zostały uiszczone lub ściągnięte, podlegają umorzeniu na wniosek zobowiązanego, a grzywny uiszczone lub ściągnięte mogą mu być zwrócone w całości lub w znacznej części. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego S. C. zarzucił: 1) naruszenie przepisów prawa materialnego, to jest art. 119 § 1 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, przez przyjęcie, iż nałożenie grzywny w celu przymuszenia na skarżącego jest zgodne z prawem; oraz 2) naruszenie przepisów postępowania, to jest art. 77 § 1 k.p.a., przez niewyjaśnienie trudnej sytuacji materialnej skarżącego, dla którego przedmiotowy środek egzekucyjny jest bardzo uciążliwy. Wyrokiem z dnia 23 sierpnia 2011. sygn. II OSK 1262/10 Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił wyrok WSA z dnia 8 kwietnia 2011r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia NSA zwrócił uwagę na treść przepisu art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, w myśl którego zadaniem organu egzekucyjnego jest zastosowanie, w razie niewykonania dobrowolnego określonego obowiązku, takiego środka egzekucyjnego, który prowadzi bezpośrednio do wykonania obowiązku, zaś spośród kilku środków egzekucyjnych - środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego. To jednak, który z kilku środków egzekucyjnych jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, w istocie nie może być pozostawione arbitralnej ocenie organu prowadzącego postępowanie egzekucyjne. Wskazane przez zobowiązanego okoliczności sprawy wraz z jego oceną warunków wiążących się z wykonaniem obowiązku, nie zaś arbitralne stanowisko organu egzekucyjnego, prowadzą do właściwego rozstrzygnięcia, który spośród kilku dostępnych środków egzekucyjnych będzie najmniej uciążliwy dla zobowiązanego. W ocenie NSA w niniejszej sprawie organy egzekucyjne jednostronnie i władczo uznały, że bez znaczenia pozostają okoliczności podnoszone przez skarżącego i stwierdziły, że tym mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym niewątpliwie jest grzywna w celu przymuszenia. Takie stanowisko nie ma nic wspólnego z indywidualizowaniem sprawy w świetle art. 7 § 2 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym w administracji, a zwłaszcza z koniecznością wzięcia pod uwagę okoliczności i wniosków podnoszonych przez zobowiązanego. W istocie prowadzi bowiem do przyjęcia, że w każdym przypadku w razie egzekucji nakazu rozbiórki obiektu, tym mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym będzie grzywna w celu przymuszenia zaś nigdy właściwym, a więc mniej uciążliwym środkiem egzekucyjnym, nie będzie wykonanie zastępcze. NSA wskazał, iż w orzecznictwie sądowoadministracyjnym i w doktrynie nie ma jednolitości co do tego, czy w kwestii wykonania nakazu rozbiórki odpowiednim środkiem egzekucyjnym prowadzącym bezpośrednio do wykonania tego obowiązku, jak też najwzględniejszym dla zobowiązanego, jest grzywna w celu przymuszenia, czy też wykonanie zastępcze. Rozstrzygnięcie w tym zakresie należy do organu, który powinien uwzględnić warunki konkretnej sprawy, a zwłaszcza okoliczności podnoszone przez zobowiązanego, ma tu bowiem odpowiednie zastosowanie art. 9 k.p.a. Z tych względów NSA uznał, że skarga kasacyjna została oparta na usprawiedliwionych podstawach, albowiem został zastosowany przepis art. 119 ustawy o postępowaniu egzekucyjnym dotyczący grzywny w celu przymuszenia, według wykładni tego przepisu prowadzącej do wykluczenia możliwości zastosowania jako środka egzekucyjnego wykonania zastępczego, a więc z całkowitym pominięciem okoliczności i wniosków podawanych przez zobowiązanego. Ubocznie Sąd zauważył, że podnoszone przez skarżącego okoliczności wiążące się z jego sytuacją życiową mogą stanowić podstawę wystąpienia przez zobowiązanego do wykonania obowiązku do właściwego wojewody o wydanie decyzji wstrzymującej egzekucję administracyjną na określony czas. Ustawa z dnia 23 stycznia 2009r. o wojewodzie i administracji rządowej w województwie (Dz.U. Nr 31, poz. 206 ze zm.) upoważnia bowiem wojewodę w art. 27 do wydania decyzji administracyjnej wstrzymującej decyzję administracyjną każdego organu prowadzącego taką egzekucję, w szczególnie uzasadnionych przypadkach, na czas określony. Wniosek zobowiązanego zatem w takiej sprawie może być skierowany do właściwego organu nadzoru budowlanego prowadzącego postępowanie egzekucyjne dotyczące wykonania nakazu rozbiórki. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przeprowadzona przez Sąd, z zastrzeżeniem uwag i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 1 września 2011r. ponowna analiza zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że narusza ono prawo, a to oznacza, że skarga S. C. jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Zgodnie z art. 7 § 2 ustawy z dnia 17 czerwca 1966r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz.U. z 2005r., Nr 229, poz. 1954 ze zm., dalej u.p.e.a.) organ egzekucyjny stosuje środki egzekucyjne, które prowadzą bezpośrednio do wykonania obowiązku, a spośród kilku takich środków – środki najmniej uciążliwe dla zobowiązanego. O tym, który środek egzekucyjny, w niniejszej sprawie: grzywna w celu przymuszenia (art. 119 § 1 i 2 u.p.e.a.) czy wykonanie zastępcze (art. 127 u.p.e.a.), jest najmniej uciążliwy dla zobowiązanego, rozstrzyga organ egzekucyjny, który ma obowiązek uwzględnić warunki konkretnej sprawy, a zwłaszcza okoliczności podnoszone przez zobowiązanego. Odpowiednie zastosowanie ma tu bowiem art. 9 k.p.a. (por. wyroki NSA z dnia 8 kwietnia 2011r., sygn. II OSK 612/10 i II OSK 613/10). NSA przesądził, iż uznanie przez organy egzekucyjne w niniejszej sprawie grzywny w celu przymuszenia jako środka najmniej uciążliwego dla zobowiązanego miało charakter arbitralny. Ich stanowisko nie miało bowiem nic wspólnego z indywidualizowaniem sprawy w świetle art. 7 § 2 u.p.e.a. Organ II instancji, wskazując, iż nałożenie na zobowiązanego w pierwszej kolejności środka przymusu w postaci wykonania zastępczego byłoby w niniejszej sprawie niecelowe z uwagi na znaczne koszty (wyceny robót, wyłonienia wykonawcy i samej rozbiórki), które obciążałyby zobowiązanego, nie wziął pod uwagę okoliczności i wniosków podnoszonych przez zobowiązanego, lecz w istocie przyjął, że w każdym przypadku w razie egzekucji nakazu rozbiórki, środkiem egzekucyjnym najmniej uciążliwym będzie grzywna w celu przymuszenia, nie zaś wykonanie zastępcze. Brak rozważań odnośnie zastosowania konkretnego środka zastępczego w kontekście okoliczności i wniosków podnoszonych przez zobowiązanego oznacza naruszenie przez organ przepisów art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., które należy uwzględnić w postępowaniu egzekucyjnym w związku z art. 18 u.p.e.a. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie egzekucyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności dokonując oceny przy wyborze środka egzekucyjnego weźmie pod uwagę okoliczności i wnioski podnoszone przez zobowiązanego, a rozstrzygnięcie w tym zakresie odpowiednio uzasadni. Wymienione wyżej naruszenia prawa procesowego, jako że miały wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonego postanowienia, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą także rozstrzygnięcia organu I instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., postanowienia organu I instancji z dnia [...] Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach, na które złożył się wpis w kwocie 100 zł orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a.