II SA/Ke 667/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Jacek Kuza Sędziowie Sędzia WSA Renata Detka (spr.) Sędzia WSA Sylwester Miziołek Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce-Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy w Zagnańsku z dnia 26 lutego 2007 r. nr 4/2007 w przedmiocie utworzenia samorządowej instytucji kultury stwierdza nieważność § 8 zaskarżonej uchwały oraz załącznika do tej uchwały. W dniu 26 lutego 2007 r. Rada Gminy w Zagnańsku, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 9 ust. 1, art. 18 ust. 2 pkt 9 lit. h i art. 40 ust. 2 pkt 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g.", art. 9, art. 11 i art. 13 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j. Dz. U. z 2001 r., Nr 3, poz. 123 ze zm.) przywoływanej dalej jako "ustawa o działalności kulturalnej" w związku z art. 11 i art. 19 ust. 2 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (Dz. U., Nr 85, poz. 539 ze zm.), dalej "ustawa o bibliotekach", podjęła uchwałę nr 4/2007 -Akt o utworzeniu samorządowej instytucji kultury - Gminnej Biblioteki Publicznej w Samsonowie. W § 8 tej uchwały postanowiono "Bibliotece nadaję się Statut w brzmieniu stanowiącym załącznik do niniejszej uchwały", zwany dalej "Statutem". Z kolei w poszczególnych postanowieniach Statutu uchwalono: – § 5 "Biblioteka może podejmować również inne działania dla zaspokojenia potrzeb czytelników, społeczności Gminy i realizacji ogólnokrajowej polityki bibliotecznej". – § 7 ust. 2 "Wójt wykonuje wobec Dyrektora czynności z zakresu prawa pracy oraz jest jego zwierzchnikiem służbowym". – § 9 ust. 1 "Biblioteka finansowana jest z budżetu Gminy, z dochodów własnych i innych źródeł", w ust. 3 pkt 4 tego paragrafu wskazano, że Biblioteka może uzyskiwać środki finansowe z innych źródeł; – § 10 ust. 2 "Podstawą gospodarki finansowej Biblioteki jest plan działania zatwierdzony przez Dyrektora uwzględniający dotację w wysokości ustalonej przez Radę Gminy". – § 12 ust. 1 "Organizację wewnętrzną i tryb pracy Biblioteki określa Regulamin Organizacyjny nadany przez Dyrektora po zasięgnięciu opinii Wójta Gminy". W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy Kielce-Wschód w Kielcach zaskarżył powyższą uchwałę, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.: I. art. 13 ust. 2 pkt 2 ustawy o działalności kulturalnej w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez dopuszczenie przez Gminną Bibliotekę Publiczną w Samsonowie podejmowania dowolnych działań dla zaspokojenia potrzeb czytelników, społeczności Gminy i realizacji ogólnokrajowej polityki bibliotecznej; II. art. 11 ust. 3 pkt 3 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g - polegające na przyjęciu, że Wójt Gminy jest zwierzchnikiem służbowym Dyrektora Biblioteki, podczas gdy Gminna Biblioteka Publiczna w Samsonowie począwszy od wpisu do rejestru instytucji kultury jest samorządową instytucją kultury; III. art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g - polegające na niedopełnieniu wymogu ustawowego poprzez niewskazanie organu doradczego Gminnej Biblioteki Publicznej w Samsonowie oraz sposobu jego powołania; IV. art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności kulturalnej w zw. z art. 11 ust. 3 pkt 4 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust 2 pkt 15 i art. 40 ust 1 u.s.g - polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez przyznanie innemu podmiotowi kompetencji do dookreślenia źródeł finansowania Gminnej Biblioteki Publicznej w Samsonowie; V. art. 27 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na przekroczeniu upoważnienia ustawowego poprzez nieuprawnioną modyfikację przepisu zawartego w akcie wyższego rzędu i przeniesienie jego treści do statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Samsonowie; VI. art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji w zw. z § 115 oraz § 119 ust.1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na niedopełnieniu upoważnienia ustawowego poprzez nieuregulowanie organizacji wewnętrznej biblioteki w jej statucie. Podnosząc takie zarzuty skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonego Statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Samsonowie w całości. Co do zarzutu I skargi Prokurator podniósł, że lokalny prawodawca w § 5 Statutu przewidział możliwość podejmowania przez Bibliotekę także innych działań służących zaspokajaniu potrzeb czytelników, społeczności gminy oraz realizacji ogólnokrajowej polityki bibliotecznej. Regulacja ta ma jednak zbyt ogólny charakter i może prowadzić do niedozwolonej interpretacji, sugerując nieograniczony zakres działań Gminnej Biblioteki Publicznej w Samsonowie. Sformułowanie "może podejmować również inne działania", bez ich doprecyzowania, jedynie ogólnie ograniczone do potrzeb czytelników i społeczności gminy, przekracza upoważnienie ustawowe i może prowadzić do podejmowania działań niezwiązanych z celem instytucji. Odnośnie do zarzutu II skargi Prokurator wskazał, że zgodnie z art. 14 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej instytucje kultury, po wpisie do rejestru prowadzonego przez organizatora, stają się odrębnymi od jednostki samorządu terytorialnego osobami prawnymi. Dyrektor instytucji kultury zarządza nią i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 17 ustawy o działalności kulturalnej). Oznacza to, że Gminna Biblioteka Publiczna jest samorządową instytucją kultury, a nie gminną jednostką organizacyjną, dlatego Wójt Gminy Zagnańsk nie może być zwierzchnikiem służbowym dyrektora biblioteki. Ustanowienie takiej relacji w § 7 pkt 2 Statutu stanowi istotne naruszenie prawa. W zakresie zarzutu III skargi Prokurator podniósł, że nie sposób dopatrzeć się w analizowanym Statucie takich postanowień, które regulowałyby zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej kwestię istnienia organu doradczego i sposobu jego powoływania. Organ nie dopełnił zatem wymogu stawianego przez ustawodawcę w tym zakresie. Uzasadniając zarzut IV skargi Prokurator wskazał, że zawarcie w § 9 ust. 1, ust. 3 pkt 4 Statutu zapisu umożliwiającego uzyskiwanie środków finansowych z innych źródeł, w sposób istotny narusza art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności kulturalnej. Ustawodawca wymaga od prawodawcy miejscowego określenia źródeł finansowania instytucji kultury. Wobec tego nie może on - poprzez użycie sformułowań "innych źródeł" - pozostawiać otwartego katalogu tych źródeł finansowania. Organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego nie ma możliwości przekazania kompetencji do określania dalszych źródeł finansowania instytucji kultury innemu podmiotowi. Odnosząc się do zarzutu V skargi Prokurator wskazał, że przepis statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w "Masłowie" zawarty w § 10 ust. 2 stanowi nieprawidłową transpozycję art. 27 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej. Zgodnie z tym przepisem, podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy ustalony przez dyrektora, z zachowaniem wysokości dotacji organizatora. Tymczasem w Statucie zmieniono zarówno nazwę dokumentu - z "planu finansowego" na "plan działalności", jak i jego charakter, wskazując, że ma on być "zatwierdzony" przez dyrektora zamiast "ustalony". Taka modyfikacja przepisu ustawowego jest niedopuszczalna i stanowi istotne naruszenie prawa. Uzasadniając zarzut VI skargi Prokurator podniósł w szczególności, że wymagana przez ustawodawcę kwestia uregulowania organizacji wewnętrznej biblioteki w jej statucie, została przez uchwałodawcę - regulacją § 12 ust. 1 Statutu - scedowana do uregulowania poza statutem. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie co do zarzutu z pkt I, natomiast w pozostałej części uznał skargę za zasadną. Zdaniem organu, określone w § 5 Statutu i kwestionowane przez skarżącego "inne działania dla zaspokojenia potrzeb czytelników, społeczności Gminy i realizacji ogólnokrajowej polityki bibliotecznej" pozostają w ścisłym związku z realizacją zadania Gminnej Biblioteki w Samsonowie, skonkretyzowanego w § 4 ust. 2 pkt 7 Statutu tej instytucji oraz ogólnego celu wskazanego w § 4 ust. 1, zgodnie z którym Biblioteka służy zaspokajaniu i rozwijaniu potrzeb oświatowych, kulturalnych i informacyjnych społeczeństwa Gminy oraz uczestniczy w upowszechnianiu wiedzy i kultury. Ujęta w Statucie regulacja § 5 nie wskazuje, jak chce skarżący, na dowolność interpretacji jego zapisu w ten sposób, że powoduje u odbiorców przedmiotowego aktu wrażenie, iż Gminna Biblioteka Publiczna w Samsonowie może podejmować nieograniczone przedmiotowo działania dla "zaspokojenia potrzeb" wskazanych grup i środowiska lokalnego. Takie stwierdzenie jest całkowicie nieuprawnione i wynika z niezrozumienia celów i działalności instytucji kultury jakimi są biblioteki. Organ podniósł, że w zakresie realizacji ustawowych celów oraz zadań zawarty w § 5 katalog "innych działań" nie zawiera postanowień normatywnych o realizacji jakiejkolwiek innej działalności niezwiązanej z celami dla których ta jednostka powstała. Wskazuje bowiem na możliwość wykonywania przez Bibliotekę zadań określonej kategorii, tj. w zakresie potrzeb czytelników, społeczności Gminy oraz realizacji ogólnokrajowej polityki bibliotecznej w ramach określonych w statucie celów i poszczególnych zadań, których katalog zawiera się § 4 ust. 2 pkt 7 Statutu. Jednocześnie organ podniósł, że skarga jest częściowo zasadna w zakresie, w jakim niektóre przepisy Statutu naruszają ustawę o samorządzie gminnym. W związku z tym na sesji Rady Gminy Zagnańsk 28 listopada 2025 r. przyjęto uchwałę zmieniającą zaskarżony akt, uwzględniając zarzuty podniesione w skardze. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21, LEX nr 3312403 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach oraz art. 13 ust. 2 ustawy o działalności kulturalnej. Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem, w jego brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia uchwały, statut biblioteki określa w szczególności: 1) cele i zadania biblioteki, 2) organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów, 3) nazwę jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki - w odniesieniu do biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej, 4) sposób gospodarowania środkami finansowymi biblioteki. W zakresie nieuregulowanym powyższym przepisem zastosowanie znajduje art. 13 ust. 2 ustawy o działalności kulturalnej, zgodnie z którym statut instytucji kultury zawiera: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury, 2) zakres działalności, 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania, 4) sposób uzyskiwania środków finansowych, 5) zasady dokonywania zmian statutowych, 6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście zarzutów skargi Sąd ocenił, że: 1. Trafny okazał się zarzut zawarty w pkt I petitum skargi dotyczący treści § 5 Statutu, zgodnie z którym "Biblioteka może podejmować również inne działania dla zaspokojenia potrzeb czytelników, społeczności Gminy i realizacji ogólnokrajowej polityki bibliotecznej". W wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 28 października 2009 r., sygn. akt Kp 3/09 (OTK-A 2009, nr 9, poz. 138), zwrócono uwagę na zasadę konstruowania przepisów z zachowaniem odpowiedniej określoności regulacji prawnych, która ma charakter zasady prawa. Wprawdzie w wyroku tym mowa o tworzeniu przepisów ustaw i rozporządzeń, jednakże opisana reguła ma charakter uniwersalny, a wynikające z niej wnioski mogą stanowić podstawę ocen w zakresie formy tworzenia prawa miejscowego. Na prawodawcy ciąży zatem obowiązek tworzenia przepisów prawa możliwie najbardziej określonych w danym wypadku, zarówno pod względem ich treści, jak i formy. Na oba wymiary określoności prawa składają się kryteria, które były wielokrotnie wskazywane w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, a mianowicie: precyzyjność regulacji prawnej, jasność przepisu oraz jego legislacyjna poprawność. Kryteria te składają się na tzw. test określoności prawa, który każdorazowo powinien być odnoszony do badanej regulacji. Precyzyjność przepisu przejawia się w konkretności regulacji praw i obowiązków, tak by ich treść była oczywista i pozwalała na ich wyegzekwowanie. Jest to możliwe pod warunkiem skonstruowania przez prawodawcę precyzyjnych norm prawnych. Z kolei jasność przepisu gwarantować ma jego komunikatywność względem adresatów. Innymi słowy, chodzi o zrozumiałość przepisu na gruncie języka powszechnego. Niejasność przepisu w praktyce oznacza niepewność sytuacji prawnej adresata normy i pozostawienie jej ukształtowania organom stosującym prawo. Przenosząc te rozważania na ocenę legalności postanowienia zawartego w § 5 Statutu należy uznać, że nie spełnia ono testu określoności prawa, o jakim mowa wyżej, a przez to narusza w sposób istotny art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy o bibliotekach. Regulacja tego przepisu jest zbyt generalna i – wbrew stanowisku organu - może sugerować, że Gminna Biblioteka Publiczna w Samsonowie może podejmować nieograniczone przedmiotowo działania wynikające z "potrzeb czytelników, społeczności Gminy i realizacji ogólnokrajowej polityki bibliotecznej". Artykuł 18 ust. 1 ustawy o bibliotekach stanowi, że biblioteki publiczne służą zaspokajaniu potrzeb oświatowych, kulturalnych i informacyjnych ogółu społeczeństwa oraz uczestniczą w upowszechnianiu wiedzy i kultury. Tym samym biblioteki publiczne nie podejmują działań wynikających z wszystkich "potrzeb czytelników i społeczności Gminy", jak sugeruje treść omawianego przepisu Statutu, lecz tylko te, które są związane z celami, którym te instytucje kultury służą, uszczegółowionymi w art. 18 ust. 1 ustawy o bibliotekach. W odpowiedzi na skargę organ zdaje się prezentować – co do zasady – takie samo stanowisko podnosząc, że "w zakresie realizacji ustawowych celów oraz zadań zawarty w § 5 katalog "innych działań" nie zawiera postanowień normatywnych o realizacji jakiejkolwiek innej działalności niezwiązanej z celami dla których ta jednostka powstała", jednak prawne granice owych działań nie zostały wpisane do treści § 5 Statutu. Przepis prawa powszechnie obowiązującego na terenie danej gminy musi być jasno i precyzyjnie sformułowany, aby jego adresat nie miał żadnych wątpliwości jak go rozumieć. W tym konkretnym przypadku nie wiadomo jednak, o jakich "potrzebach czytelników, społeczności Gminy i realizacji ogólnokrajowej polityki bibliotecznej" mowa jest w omawianej regulacji. Z treści § 5 Statutu można wysnuć wniosek, że granice działań Biblioteki nie są określone prawem, lecz bliżej nieokreślonymi i niezdefiniowanymi w ustawie "potrzebami czytelników, społeczności Gminy i ogólnokrajową polityką biblioteczną", co narusza konstytucyjną zasadę praworządności wyrażoną w art. 7 Konstytucji RP, zgodnie z którą organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta wyznacza standard działania organów władzy publicznej w demokratycznym państwie prawnym i oznacza, że organom władzy publicznej wolno tylko tyle, na ile pozwala im obowiązujące prawo; w przeciwieństwie do obywatela, któremu wolno wszystko, czego prawo mu nie zakazuje. W konsekwencji, skoro art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy o bibliotekach stanowi, że statut biblioteki określa jej cele i zadania, zaś art. 4 ust. 1 i 2 te podstawowe zadania wymienia, organ uchwałodawczy gminy może w statucie jedynie te zadania uszczegółowić w stosunku do konkretnej biblioteki kierując się celami wskazanymi w art. 18 ust. 1, a nie ustanawiać innych zadań posługując się przy tym pojęciami niedookreślonymi lub niemającymi ustawowych definicji, które można w różny sposób interpretować. Uznać zatem należy, że przepis § 5 Statutu istotnie narusza art. 11 ust. 3 pkt 1 ustawy o bibliotekach (zob. także wyrok WSA w Kielcach z 19 marca 2025 r., II SA/Ke 75/25, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie https://orzeczenia.nsa.gov.pl; dalej CBOSA). 2. Na uwzględnienie zasługuje zarzut podniesiony w pkt. II petitum skargi dotyczący § 7 ust. 2 Statutu, w którym wskazano, że Wójt wykonuje wobec Dyrektora czynności z zakresu prawa pracy oraz jest jego zwierzchnikiem służbowym. Ustawa o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej wymienia biblioteki jako jedną z form organizacyjnych działalności kulturalnej (art. 2), która gospodaruje samodzielnie przydzieloną i nabytą częścią mienia oraz prowadzi samodzielną gospodarkę w ramach posiadanych środków, kierując się zasadami efektywności ich wykorzystania (art. 27). Z chwilą wpisu do rejestru prowadzonego przez organizatora uzyskuje osobowość prawną, co wynika z art. 14 tej ustawy. Dyrektor instytucji kultury zarządza instytucją i reprezentuje ją na zewnątrz (art. 17). Gminna Biblioteka Publiczna w Samsonowie jest zatem samorządową instytucją kultury, którą zarządza Dyrektor, a nie gminną jednostką organizacyjną. Żaden z przepisów ustawy o działalności kulturalnej czy ustawy o bibliotekach nie przyznaje organowi wykonawczemu jednostki samorządu terytorialnego kompetencji nadzorczych w odniesieniu do posiadającej osobowość prawną biblioteki będącej instytucją kultury. Burmistrz nie jest bezpośrednim przełożonym (zwierzchnikiem służbowym) w stosunku do Dyrektora Biblioteki. Zasadnie więc zarzucił Prokurator, że przepis § 6 ust. 4 Statutu wykracza poza delegację ustawową i daje organowi wykonawczemu kompetencje nieprzewidziane w żadnej z ustaw, co niewątpliwie stanowi istotne naruszenie prawa (zob. przykładowo wyrok WSA w Kielcach z 3 grudnia 2025 r., II SA/Ke 557/25, dostępny w CBOSA). 3. Niezasadny okazał się natomiast zarzut z pkt III petitum skargi, że niewskazanie w Statucie organu doradczego Gminnej Biblioteki Publicznej w Samsonowie stanowi o niedopełnieniu wymogu ustawowego określonego w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej. Należy zwrócić uwagę na treść art. 15 ustawy o bibliotekach, zgodnie z którym przy bibliotece może działać rada biblioteczna lub inny organ o charakterze doradczym i opiniodawczym, na zasadach określonych w statucie. Powołany przepis ustawy o bibliotekach posługując się sformułowaniem "może" nie wskazuje na obowiązek powołania organu doradczego w instytucji kultury jaką jest biblioteka, ale jedynie na taką możliwość. Tym samym braku ustanowienia takiego organu w kontrolowanym Statucie nie można uznać za istotne naruszenie prawa. Podkreślić jednocześnie trzeba, że art. 2 ustawy o bibliotekach stanowi, że jedynie w zakresie nieuregulowanym tą ustawą stosuje się do bibliotek odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Skoro zgodnie z art. 15 ustawy o bibliotekach przy bibliotece może, ale nie musi działać organ doradczy, to art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej, na który powołuje się w skardze Prokurator, nie będzie miał zastosowania. 4. Na uwzględnienie zasługuje zarzut skargi ujęty w pkt IV petitum skargi, dotyczący przepisu § 9 ust. 1 Statutu, jednak z innych przyczyn aniżeli wskazane przez skarżącego Prokuratora. Jak wynika z treści art. 11 ust. 2 ustawy o bibliotekach w brzmieniu obowiązującym w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, źródła finansowania biblioteki określa akt o utworzeniu biblioteki, a nie statut, w którym organ uchwałodawczy reguluje sposób gospodarowania środkami finansowymi biblioteki (art. 11 ust. 3 pkt 4 ww. ustawy). Ponieważ ustawa o bibliotekach zawiera własne przepisy delegacyjne dla organizatora w zakresie określenia źródeł finansowania, art. 13 ust. 2 pkt 4 ustawy o działalności kulturalnej nie ma w tym przypadku zastosowania. Z tych powodów zamieszczenie w § 9 ust. 1 kontrolowanego Statutu regulacji dotyczącej źródeł finansowania Gminnej Biblioteki Publicznej w Samsonowie wykracza poza delegację ustawową przewidzianą dla tego aktu, o jakiej mowa w art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach. 5. Na akceptację zasługuje zarzut zawarty w pkt V petitum skargi, przy czym nie można podzielić argumentacji skargi mającej przemawiać za słusznością tego zarzutu. Postanowienie zawarte w § 10 ust. 2 Statutu rzeczywiście modyfikuje przepis rangi ustawowej zawarty w art. 27 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej, jednak w inny sposób niż wskazany przez Prokuratora. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały art. 27 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej stanowił, że podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan działalności instytucji, zatwierdzony przez dyrektora z zachowaniem wysokości dotacji organizatora, o której mowa w art. 28 ust. 3. Zgodnie z tym ostatnim przepisem wysokość rocznej dotacji na działalność instytucji kultury ustala organizator. Organizatorem z kolei są podmioty tworzące instytucje kultury, o których mowa w art. 8 i 9, w tym przypadku Gmina Zagnańsk jako jednostka samorządu terytorialnego (art. 9 ust. 1 ustawy o działalności kulturalnej w zw. z art. 8 ust. 2 pkt 2 ustawy o bibliotekach). Nie ma zatem racji skarżący zarzucając, że prawodawca gminny w § 10 ust. 2 Statutu zmodyfikował treść art. 27 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej przez użycie określenia "plan działalności zatwierdzony przez Dyrektora" zamiast "plan finansowy ustalony przez dyrektora". Argumentacja Prokuratora dotknięta jest wadliwością polegającą na porównaniu regulacji zawartej w § 10 ust. 2 Statutu z treścią przepisu art. 27 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej, który wszedł w życie z dniem 1 stycznia 2012 r. na podstawie ustawy z dnia 31 sierpnia 2011 r. o zmianie ustawy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. Nr 207, poz. 1230). Tym samym nie obowiązywał jeszcze w dacie podejmowania zaskarżonej uchwały (zgodnie z brzmieniem art. 27 ust. 3 obowiązującym wskutek tej nowelizacji, podstawą gospodarki finansowej instytucji kultury jest plan finansowy ustalony przez dyrektora, z zachowaniem wysokości dotacji organizatora). Niezależnie jednak od tego, przepis § 10 ust. 2 narusza istotnie prawo, gdyż w części powtarza przepis ustawowy stanowiąc, że "Podstawą gospodarki finansowej Biblioteki jest plan działania zatwierdzony przez Dyrektora", a w dalszej części go modyfikuje: "(...) uwzględniający dotację w wysokości ustalonej przez Radę Gminy" w sytuacji, gdy art. 27 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej in fine zawiera inną regulację: "(...) z zachowaniem wysokości dotacji organizatora, o której mowa w art. 28 ust. 3". Zgodnie z utrwalonym stanowiskiem wyrażanym w orzecznictwie sądów administracyjnych, które Sąd podziela i przyjmuje jako własne, statut instytucji kultury nie może modyfikować treści przepisu ustawowego w sposób zmieniający jego sens czy zakres kompetencji (por. m.in. wyrok NSA z 10 czerwca 2025 r., II OSK 2857/22, WSA w Łodzi z 15 września 2022 r., III SA/Łd 326/22 - CBOSA). W rezultacie przepis § 10 ust. 2 Statutu istotnie narusza art. 27 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej i z tego względu nie może stanowić podstawy prawnej gospodarowania środkami finansowymi Biblioteki. 6. Jeśli chodzi o zarzut zawarty w pkt VI petitum skargi stwierdzić należy, że postanowienia zaskarżonego Statutu nie wypełniają delegacji ustawowej zawartej w art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach, co stanowi o istotnym naruszeniu tego przepisu. W powołanym przepisie ustawodawca wymaga, aby to statut określał "organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów". Tymczasem w § 12 ust. 1 Statutu postanowiono, że organizację wewnętrzną i tryb pracy Biblioteki określa Regulamin Organizacyjny nadany przez Dyrektora po zasięgnięciu opinii Wójta Gminy. Z przyjętych przez uchwałodawcę lokalnego postanowień wprost wynika, że kwestie dotyczące organizacji biblioteki zostały skierowane do uregulowania poza statutem, co istotnie narusza art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach. Postanowienia zawarte w Regulaminie Organizacyjnym nadawanym przez Dyrektora, o jakim mowa w § 12 ust. 1 załącznika do zaskarżonej uchwały, winny znaleźć się bowiem w Statucie Biblioteki. Co prawda Statut zawiera Rozdział III zatytułowany "Zarządzanie i organizacja", jednak treść przywołanego wyżej § 12 ust. 1 Statutu wskazuje na to, że regulacje te nie są kompletne, skoro miałyby zostać określone w Regulaminie Organizacyjnym nadawanym przez Dyrektora. Ponadto, w § 2 ust. 3 Statutu zapisano, że Biblioteka swoje zadania realizuje w siedzibie oraz trzech filiach w: Zagnańsku, Tumlinie i Szałasie, jednak nie wskazano, jaki jest zakres działania tych filii, czego wymaga art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach. Stosownie do treści art. 14 ust. 4 ustawy o bibliotekach, regulamin nadany przez dyrektora (kierownika) określa zasady i warunki korzystania z biblioteki. W świetle tego przepisu oraz treści delegacji ustawowej zawartej w art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach, nie ma podstaw do zastosowania w omawianym zakresie postanowień art. 13 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej, zgodnie z którym organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Istotą omawianego zarzutu jest natomiast to, że kontrolowany Statut nie wypełnia delegacji ustawowej z art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach, gdyż kwestie związane z organizacją biblioteki nie zostały ujęte w Statucie, tylko odesłane do Regulaminu Organizacyjnego nadawanego przez Dyrektora. To właśnie ostatnie omawiane naruszenie o charakterze istotnym, polegające na braku wypełnienia delegacji ustawowej, powoduje konieczność stwierdzenia nieważności załącznika do zaskarżonej uchwały w całości. Wyeliminowanie z obrotu prawnego pozostałych omówionych wyżej przepisów Statutu, co do których zarzuty Prokuratora okazały się zasadne, byłoby wprawdzie możliwe - bez naruszenia integralności zaskarżonego Statutu, jednak naruszenie, o jakim mowa w pkt VI petitum skargi, uniemożliwia Sądowi takie rozstrzygnięcie. W konsekwencji stwierdzenia nieważności załącznika do zaskarżonej uchwały w całości, konieczne było również stwierdzenie nieważności § 8 zaskarżonej uchwały, którym Bibliotece nadano Statut w brzmieniu tego załącznika. Orzeczenie zawarte w wyroku znajduje oparcie w art. 147 § 1 p.p.s.a. w związku z art.  94 ust.  1 u.s.g., ponieważ zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego i podlega stwierdzeniu nieważności niezależnie od daty jej podjęcia. Sąd nie odniósł się do zarzutów naruszenia przepisów "rozporządzenia", gdyż skarżący Prokurator nie wskazał, o jakie rozporządzenie chodzi.