II SA/Ke 676/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza (spr.), Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Sebastian Styczeń, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 13 listopada 2014r. sprawy ze skargi M. Z. i Z. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokat M. K. kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych w tym VAT w kwocie 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Zaskarżoną decyzją z dnia [...]Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], umarzającą – z uwagi na bezprzedmiotowość - postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia do zgodności z warunkami technicznymi budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...]. W uzasadnieniu tej decyzji organ II instancji ustalił, że na skutek pisma M.Z. inspektorzy Powiatowego Inspektoratu Nadzoru Budowlanego przeprowadzili w dniu 21 listopada 2013 r. oględziny w sprawie umiejscowienia otworów okiennych w budynku mieszkalnym zlokalizowanym na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...], gmina [...], stanowiącej współwłasność W.K. , T. K. i I. K. . Podczas oględzin ustalono między innymi, że w ścianie szczytowej budynku mieszkalnego zlokalizowanego około 1,60 cm od istniejącego ogrodzenia drewnianego, osadzone jest okno o wymiarach 1,45 m x 1,50 m. Według oceny kontrolujących okno to zostało osadzone równocześnie z budową całego budynku kilkadziesiąt lat temu, co wynikało z wyglądu murowanej z cegły licówki oraz ze stanu naturalnego zużycia materiałów użytych do budowy tego budynku. Uczestnicząca w oględzinach W.K. i I.K. oświadczyli, że są współwłaścicielami działki nr [...] i przedmiotowego budynku mieszkalnego, który został zrealizowany przez Z. i W. K. około 50 lat temu. Okno w ścianie szczytowej zostało wykonane podczas budowy budynku. Istniejące ogrodzenie natomiast nie wyznacza położenia granicy, gdyż jest ona położona poza ogrodzenie w kierunku wschodnim. Również M.Z. reprezentująca podczas oględzin swą matkę – W. P., oświadczyła do protokołu, że granica od strony działki [...] przebiega w kierunku wschodnim poza linią istniejącego ogrodzenia drewnianego, z tym że w odległości około 50 cm. Domagała się zamurowania okna albo wypełnienia luksferami. W trakcie rozprawy administracyjnej W.K. oświadczyła, że wschodnia granica działki nr [...] przebiega około 1,8m od ściany wschodniej budynku, w której istnieje okno. Oświadczyła, ze do 2013 roku właściciele działki sąsiedniej nigdy nie kwestionowali istnienia tego okna. M.Z. oświadczyła natomiast podczas rozprawy, że wschodnia ściana szczytowa przedmiotowego budynku, w której umiejscowione jest okno, zlokalizowana jest w odległości ok. 1,50m do 2,00 m od granicy działki nr 296. Zażądała zamurowania okna umiejscowionego w ścianie szczytowej, które jej zdaniem jest niezgodne z przepisami. Zeznała też, że odkąd pamięta dom na działce sąsiedniej wraz z oknem we wschodniej ścianie szczytowej istniał w niezmienionym kształcie. Biorąc pod uwagę ustalenie, że przedmiotowy budynek mieszkalny na działce nr ewid. [...] położonej w miejscowości [...] usytuowany jest ścianą szczytową z otworem okiennym w odległości mniejszej niż 4,0 m w stosunku do wschodniej granicy działki, organ I instancji wszczął z urzędu postępowanie administracyjne w sprawie doprowadzenia do zgodności z warunkami technicznymi w/w budynku mieszkalnego. W odpowiedzi na wezwanie organu I instancji W.K. oświadczyła, że nie posiada żadnych dokumentów dotyczących budowy przedmiotowego budynku mieszkalnego. Następnie jednak przedłożyła zaświadczenie Archiwum Państwowego z dnia 21.03.2014 r., stwierdzające na podstawie danych w ewidencji wydanych zezwoleń wiejskich z lat 1962 - 1965, iż w 1962r. udzielone było zezwolenie nr [...] na nazwisko K. W. na budowę domu typ WB:WB-3371 w miejscowości [...]. Nie stwierdzając podstaw do podejmowania dalszych działań w trybie art. 51 ust. 1 Prawa budowlanego Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego wydał decyzję z dnia [...] o umorzeniu przedmiotowego postępowania. Dokonując merytorycznej oceny tej decyzji organ II instancji uznał ją za zgodną z prawem. Organ zauważył na wstępie, że kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu wykonawczym w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Taki pogląd wyraził bowiem Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 5/10 oraz w wyroku z dnia 26.10.2011 r. sygn. akt II OSK 1518/10. Przepisy uregulowane tym aktem prawnym mają za zadanie służyć bezpieczeństwu obiektów budowlanych i zapobiegać zagrożeniom dla życia, zdrowia a także mienia. Także wymogi dotyczące odległości, w jakiej powinny być usytuowane budynki od granicy z sąsiednią działką budowlaną, o czym stanowi § 12 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, służyć mają zapewnieniu bezpieczeństwa. W przedmiotowej sprawie poza naruszeniem przepisów określających odległości obiektu od granicy nie można stwierdzić, biorąc pod uwagę usytuowanie przedmiotowego budynku w stosunku do obiektów na sąsiedniej działce o nr ewid. [...], ażeby niezachowanie wymaganej odległości okna w budynku od granicy powodowało powstanie zagrożenia pożarowego lub uszkodzenia mienia, które z kolei mogłoby być uznane za podstawę do wydania rozstrzygnięcia nakazującego wykonanie przeróbek. Z ustaleń organów wynika, że przedmiotowy budynek mieszkalny ze spornym otworem okiennym w ścianie szczytowej istnieje od lat 60-tych, zaś brak dokumentów udzielonego ówczesnemu właścicielowi działki W. K. emu pozwolenia na budowę, w szczególności planu sytuacyjnego działki będącego załącznikiem do tego pozwolenia na budowę, nie daje podstawy do stwierdzenia ponad wszelką wątpliwość o istotnym odstąpieniu od warunków pozwolenia na budowę w aspekcie przepisów techniczno-budowlanych. W związku z powyższym organ II instancji zaakceptował wniosek organu I instancji, że w okolicznościach sprawy przyczyny żądania przez sąsiada zamurowania istniejącego okna mają podłoże o charakterze wyłącznie cywilnoprawnym rozstrzyganym w sądzie powszechnym. Dlatego przedmiotowe postępowanie w sprawie doprowadzenia do zgodności z warunkami technicznymi w/w budynku mieszkalnego, stało się bezprzedmiotowe i zasadnie zostało umorzone na podstawie art. 105 § 1 kpa. W skardze z dnia 11 lipca 2014 r. M.Z. działająca w imieniu własnym, a także jako pełnomocnik matki Z. P. (pismo k. 31 – 33), wyraziła sprzeciw wobec opisanej wyżej decyzji Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...], nie wskazując naruszenie jakich przepisów zarzuca. Ze skargi tej wynika jednak, że domaga się zamurowania okna w budynku mieszkalnym W.K., usytuowanego w odległości 1,5 metra od granicy z działką skarżących, ponieważ istnienie tego okna w takiej odległości od granicy naruszało restrykcyjne przepisy obowiązujące w dacie budowy tego budynku w latach 60-tych, jak i obecnie. Ponadto istnienie tego okna uniemożliwia skarżącym wybudowanie nowego płotu i posadzenie przy granicy tui, gdyż sąsiedzi twierdzą, że będzie zasłaniać im widok. Okno to uniemożliwia również budowę przez skarżące nowego domu, co mają w zamiarze. Nieprawdą jest również twierdzenie sąsiadów, że nie jest wiadome usytuowanie granicy pomiędzy działkami stron, ponieważ pomiędzy nimi stoi od 40 lat drewniany płot, który wyznacza granicę. W odpowiedzi na skargę Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowanego wniósł o jej oddalenie powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył , co następuje : Skarga nie jest zasadna, albowiem zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonej decyzji sprawowana jest w granicach sprawy, przy czym sąd nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną ( art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ). Dokonując tak rozumianej kontroli legalności zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w postępowaniu organów obu instancji takich naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Przedmiotem sprawy było umorzenie jako bezprzedmiotowego postępowania nadzorczego, wszczętego z urzędu w przedmiocie doprowadzenie do zgodności z warunkami technicznymi budynku mieszkalnego usytuowanego ścianą z otworem okiennym w odległości mniejszej niż 4 metry od wschodniej granicy z działką należącą do skarżących. Powodem uznania tego postępowania za bezprzedmiotowe było ustalenie, że z uwagi na usytuowanie przedmiotowego budynku w stosunku do obiektów znajdujących się na sąsiedniej działce nr ewid. [...] nie można przyjąć, aby niezachowanie wymaganej odległości tego okna od granicy działki powodowało powstanie zagrożenia pożarowego lub uszkodzenia mienia, co dopiero mogłoby stanowić podstawę nałożenia obowiązku wykonania przeróbek. Organ ustalił bowiem, że budynek ten wybudowany w latach 60-tych razem ze spornym oknem, został wzniesiony na podstawie pozwolenia na budowę, a z powodu niezachowania dokumentacji dotyczącej tego pozwolenia, w tym zwłaszcza planu sytuacyjnego działki, nie da się ponad wszelką wątpliwość stwierdzić, aby przy budowie tego budynku nastąpiło istotne odstąpienie od warunków pozwolenia na budowę w aspekcie przepisów techniczno-budowlanych. Organ uznał również z powołaniem się na pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. Akt II OSK 5/10, że sporna w sprawie kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Podzielając przedstawione ustalenia i wykładnię prawa należy zwrócić uwagę na następujące zagadnienia. Prawidłowo, bo w oparciu o archiwalne zapisy w ewidencji wydanych zezwoleń wiejskich z lat 1962-1965 zostało w sprawie ustalone, że budowa domu mieszkalnego położonego na działce nr [...] w miejscowości [...], w czasie której wykonano również sporne okno, została zrealizowana na podstawie pozwolenia na budowę z 1962 roku. Przesądza to o tym, że budowa ta nie miała charakteru samowolnego. Prawidłowo również organy administracji przyjęły, że niezachowanie się wspomnianego pozwolenia na budowę, a zwłaszcza planu sytuacyjnego działki, na której budynek ten miał być wzniesiony, nie pozwala obecnie na stwierdzenie, czy w czasie tamtej budowy doszło do istotnego odstąpienia od warunków tamtego pozwolenia na budowę w zakresie usytuowania domu mieszkalnego położonego na działce nr [...], względem granicy z sąsiednią działką nr [...], czy też obecne usytuowanie jest zgodne z pozwoleniem na budowę. Niedopuszczalność domniemywania niezgodności wspomnianego usytuowania z pozwoleniem na budowę, a także obciążania inwestorów i ich następców prawnych skutkami niezachowania pozwolenia na budowę wynika stąd, że obowiązek przechowywania przez okres istnienia obiektu budowlanego dokumentacji budowy i dokumentacji powykonawczej, a więc również pozwolenia na budowę, o jakim to obowiązku mowa w art. 63 ust. 1 prawa budowlanego z 1994 r., został wprowadzony do systemu prawa budowlanego dopiero w ustawie z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane. Przepisy poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 24 października 1974 r. – Prawo budowlane (Dz. U. Nr 38, poz. 229 z późn. zm.), jak również wcześniejsze przepisy, zasadniczo nie nakładały na właściciela obiektu budowlanego obowiązku archiwizowania dokumentacji związanej z jego użytkowaniem. Natomiast organy wydające pozwolenia na budowę były zobligowane do przechowywania dokumentów dotyczących wydawanych pozwoleń na budowę tylko przez 5 lat. Dlatego też należy uznać, że obowiązki wynikające z przepisu art. 63 ust. 1 nie mogą odnosić się do obiektów budowlanych wybudowanych przed wejściem w życie Prawa budowlanego z 1994 r. tj. przed 1 stycznia 1995 r. Oznacza to, że nie ma obowiązku posiadania dokumentacji budowy oraz dokumentacji powykonawczej dla obiektów budowlanych wybudowanych przed 1 stycznia 1995 r. (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2007 r., II OSK 394/06, CBOSA). Konsekwencją powyższej wykładni jest konieczność zaakceptowania zgodności usytuowania spornego okna z pozwoleniem na budowę z 1962 r. Taką tezę dodatkowo uwiarygodnia treść przepisów techniczno-budowlanych obowiązujących w dacie budowy budynku mieszkalnego na działce nr [...] w miejscowości [...]. Zgodnie bowiem z § 20 ust. 12 rozporządzenie Przewodniczącego Komitetu Budownictwa, Urbanistyki i Architektury z dnia 21 lipca 1961 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać obiekty budowlane budownictwa powszechnego (Dz. U. Nr 38/61 poz. 196 ze zm.), jakie obowiązywało w dacie budowy przedmiotowego domu mieszkalnego, w razie gdy wymagała tego prawidłowa zabudowa sąsiadujących ze sobą nieruchomości i zachowane zostaną obowiązujące odległości pomiędzy budynkami, właściwy organ państwowego nadzoru budowlanego mógł zezwolić na usytuowanie budynków wymienionych w ust. 1 i 2 na granicy nieruchomości albo w odległości co najmniej 1 m od granicy. Z przepisów tych wynika zatem, że dopuszczalne było wówczas udzielenie pozwolenia na budowę domu mieszkalnego murowanego, zwróconego ścianą z otworem okiennym w stronę sąsiedniej niezabudowanej działki, w odległości takiej, jak ma to miejsce w niniejszej sprawie. Należy również zaakceptować pogląd wyrażony w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oparty na wykładni zaprezentowanej w wyroku NSA z dnia 12 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 5/10 oraz wyroku NSA z dnia 26 października 2011 r., sygn. akt II OSK 1518/10. Kwestia odległości budowy od granicy z działką sąsiednią, pomimo że mowa jest o niej w rozporządzeniu w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki, w pewnych okolicznościach w ogóle nie ma charakteru przepisów techniczno-budowlanych, lecz dotyczy prawa sąsiedzkiego jako prawa cywilnego. Przepisy zamieszczone w obecnie obowiązującym rozporządzeniu o warunkach technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, mają za zadanie służyć bezpieczeństwu obiektów budowlanych i zapobiegać zagrożeniom dla życia, zdrowia i mienia. Temu też służyć mają wymogi dotyczące odległości, w jakiej budynki powinny być usytuowane od granicy z sąsiednią działką budowlaną. Wynika to z treści przepisów rozporządzenia w sprawie warunków technicznych. Nie wszystkie jednak regulacje zawarte w tym rozporządzeniu mają zastosowanie do obiektów wybudowanych legalnie pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów. Zgodnie bowiem z treści § 2 ust. 1 tego rozporządzenia, przepisy rozporządzenia stosuje się przy projektowaniu, budowie i przebudowie oraz przy zmianie sposobu użytkowania budynków oraz budowli nadziemnych i podziemnych spełniających funkcje użytkowe budynków, a także do związanych z nimi urządzeń budowlanych, z zastrzeżeniem § 207 ust. 2. Ten ostatni przepis stanowi natomiast, że przepisy tego rozporządzenia dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, wymiarów schodów, o których mowa w § 68 ust. 1 i 2, a także oświetlenia awaryjnego, o którym mowa w § 181, stosuje się, z uwzględnieniem § 2 ust. 2 i 3a, również do użytkowanych budynków istniejących, które na podstawie przepisów odrębnych uznaje się za zagrażające życiu ludzi. Z takiej regulacji wynika więc, że odnośnie budynków wzniesionych legalnie pod rządami poprzednio obowiązujących przepisów, przepisy obecnie obowiązującego rozporządzenia o warunkach technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, zastosowanie mają tylko w zakresie dotyczącym bezpieczeństwa pożarowego (pozostałe sytuacje opisane w przytoczonym § 207 ust. 2 rozporządzenia w sprawie warunków technicznych nie mają w sprawie zastosowania) i o ile budynki te są użytkowane i zagrażają życiu ludzi. W okolicznościach przedmiotowej sprawy z uwagi na usytuowanie przedmiotowego budynku w odległościach większych niż wymagane ze względu na przepisy dotyczące bezpieczeństwa pożarowego, od obiektów budowlanych znajdujących się na sąsiedniej działce, nie ma miejsca zagrożenie życia ludzi ze strony budynku mieszkalnego położonego na działce nr [...], a w szczególności z powodu usytuowania spornego okna. Dlatego nie zachodzą w sprawie podstawy do nałożenia na obecnych właścicieli domu mieszkalnego położonego na działce nr [...] w miejscowości [...], jakichkolwiek nakazów dotyczących okna istniejącego we wschodniej ścianie tego budynku, usytuowanej w odległości nie mniejszej niż 1,5 metra od granicy z sąsiednią działką nr 296. Skoro tak, to zasadna była ocena organów co do bezprzedmiotowości postępowania wszczętego z urzędu przez organy nadzoru budowlanego w przedmiocie doprowadzenie do zgodności z warunkami technicznymi budynku mieszkalnego usytuowanego ścianą z otworem okiennym w odległości mniejszej niż 4 metry od wschodniej granicy z działką należącą do skarżących. Odnosząc się do wywodów zawartych w skardze należy zauważyć, że nie mogły zmienić rozstrzygnięcia sprawy. Okoliczność, czy na skutek istnienia spornego okna skarżący będą mogli wybudować nowy płot, czy też dom mieszkalny, nie ma znaczenia dla oceny zgodności z przepisami prawa budowlanego budynku mieszkalnego wybudowanego legalnie na sąsiedniej działce ponad 50 lat temu. Dopuszczalność takich planowanych robót budowlanych będzie bowiem badana w postępowaniach dotyczących tych robót. Ubocznie więc tylko można zauważyć, że na gruncie prawa budowlanego budowa ogrodzenia o standardowych parametrach nie może być blokowana z powodu istnienia na sąsiedniej działce budynku mieszkalnego posiadającego otwór okienny w ścianie oddalonej od granicy o odległość taką, jak w niniejszej sprawie. Zgodnie bowiem z treścią art. 29 ust. 1 pkt 23 oraz 30 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego, budowa ogrodzenia o wysokości do 2,20 m od strony innej niż dróg, ulic, placów, torów kolejowych i innych miejsc publicznych, nie wymaga ani uzyskania pozwolenia na budowę, ani też zgłoszenia. Rzeczywiste usytuowanie granicy pomiędzy działkami stron, może być w razie sporu ustalone w postępowaniu rozgraniczeniowym, o jakim mowa w rozdziale 6 ustawy z dnia z dnia 17 maja 1989 r., Prawo geodezyjne i kartograficzne (DZ. U. Nr 193/10 poz.1287 ze zm.), co jednak nie należy do właściwości organów nadzoru budowlanego. Kwestia ewentualnych nasadzeń na działce sąsiadującej z działką zabudowaną obiektem będącym przedmiotem postępowania prowadzonego przez organy nadzoru budowlanego, pozostaje poza zakresem kompetencji tych organów. Nie mogła więc być uwzględniona przy rozstrzyganiu niniejszej sprawy. Na koniec należy dodać, że zapadłe w sprawie rozstrzygnięcie nie narusza uprawnień stron do ochrony na gruncie prawa cywilnego ich praw związanych z usytuowaniem spornego okna, co należy jednak do kompetencji sądów powszechnych. W tym stanie rzeczy, skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.