II SA/Ke 681/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Dorota Pędziwilk-Moskal (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Krzysztof Armański, Sędzia WSA Jacek Kuza, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018r. przy udziale Wiesławy Klimontowicz Prokuratora Prokuratury Rejonowej Kielce - Zachód w Kielcach delegowanej do Prokuratury Okręgowej w Kielcach sprawy ze skargi [...] na postanowienie Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych oddala skargę. Postanowieniem z dnia 6 września 2018r. znak: [...] Świętokrzyski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w Kielcach, po rozpatrzeniu zażalenia R.R., utrzymał w mocy postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Kielcach z dnia 24 lipca 2018r. znak: [...] w przedmiocie nakazu wstrzymania robót budowlanych. Powyższe rozstrzygnięcie zostało wydane w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Pismem z dnia 26 marca 2018r., przekazanym do PINB w Kielcach przez Urząd Gminy w N., mieszkańcy ul. Staszica i Chełmowej w N. zainterweniowali w sprawie nielegalnego składu opału prowadzonego przez R.R. przy ul. Staszica w N. W związku z powyższym w dniu 25 maja 2018r. przedstawiciele organu I instancji dokonali kontroli nieruchomości oznaczonej jako działki nr [...]. W trakcie kontroli ustalono, że na ww. działkach inwestor R.R. prowadzi działalność gospodarczą polegającą na sprzedaży materiałów opałowych. Na działce nr ewid. [...] znajduje się wolno stojąca, najazdowa waga samochodowa o wymiarach w rzucie: 14,0 x 3,0 x 0,28 m. Pomost wagowy wykonany jest w postaci konstrukcji stalowej wypełnionej betonem. Fundament wagi stanowią prefabrykowane płyty żelbetowe. Z obu stron pomostu wagi wykonano najazdy betonowe. Do wagi doprowadzona jest instalacja elektryczna. Miernik wagowy znajduje się w budynku administracyjno-socjalnym usytuowanym na tej samej działce. Obecny podczas kontroli R.R. oświadczył do protokołu, że jest najemcą działek od 2013r., które wykorzystuje w związku z prowadzoną działalnością w zakresie sprzedaży materiałów opałowych, materiałów budowlanych oraz transportem drogowym rzeczy. Oświadczył ponadto, że przedmiotową wagę samochodową zrealizował w 2015r. bez dopełnienia czynności formalno-prawnych. Dodał, że waga ta jest obsługiwana z budynku administracyjno-socjalnego usytuowanego na tej samej działce. Dołączył do akt sprawy pismo producenta wag samochodowych- Firmy [...], Ł.R. z dnia 19 czerwca 2018r., w którym właściciel firmy wyjaśnia, iż przedmiotowa waga nie jest trwale związana z gruntem, jest urządzeniem w pełni przenośnym, a co za tym idzie nie wymaga pozwolenia na budowę. Mając na uwadze powyższe organ I instancji, działając na podstawie art. 48 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 7 lipca1994r. Prawo budowlane (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1202- zwanej dalej: ustawą, Prawem budowlanym), postanowieniem z dnia 24 lipca 2018r. nakazał R.R. wstrzymać roboty budowlane związane z budową wolno stojącej najazdowej wagi samochodowej usytuowanej na działce nr [...] - z powodu ich zrealizowania bez wymaganego prawem pozwolenia na budowę i jednocześnie nałożył na inwestora obowiązek przedłożenia w terminie do dnia 30 listopada 2018r.: - decyzji Wójta Gminy N. o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, - 4 egzemplarze projektu budowlanego wraz z opiniami, uzgodnieniami, pozwoleniami i innymi dokumentami wymaganymi przepisami szczególnymi oraz zaświadczeniem, o którym mowa w art. 12 ust. 7, aktualnym na dzień opracowania projektu, przy czym przedłożony projekt budowlany winien być sprawdzony w trybie art. 20 ust. 2 prawa budowlanego, - oświadczenia o posiadanym prawie do dysponowania nieruchomością na cele budowlane. W zażaleniu na powyższe postanowienie R.R. wskazał, że według producenta wag samochodowych tj. firmy [...] przedmiotowa waga samochodowa nie jest budowlą tylko urządzeniem pomiarowym. Najazdy wykonane są z płyt betonowych ustawionych na podsypce z kruszywa, waga jest w pełni demontowalna, a zatem nie jest związana na stałe z gruntem. Organ odwoławczy, utrzymując w mocy zakwestionowane rozstrzygnięcie, wskazał, że prawidłowe jest stanowisko organu I instancji co do kwalifikacji wagi jako obiektu budowlanego wymagającego przed jego wykonaniem pozwolenia na budowę. Waga stanowi bowiem jeden obiekt budowlany, całość użytkową, która wpisuje się w definicję budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż stanowi wolno stojące urządzenie techniczne. Z dokumentacji fotograficznej terenu nieruchomości jednoznacznie wynika, że do skrajnych boków wagi zostały dobudowane najazdy betonowe w celu umożliwienia wjazdu na urządzenie. Ponadto waga składa się z betonowych elementów fundamentowych, elementów nośnych wagi (płyt pokryciowych), oraz instalacji elektrycznej i stanowi jedną całość techniczno-użytkową. W związku z tym wykonanie przedmiotowej wagi nie polegało jedynie na montażu jej elementów lecz na jej budowie. Stosownie do treści art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 6 ustawy budowa polega na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także oznacza odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Dalej organ podniósł, że generalną zasadą w Prawie budowlanym jest, iż wszelkie roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę (art. 28 ust. 1 ustawy Prawa budowlanego). Stąd też przepisy art. 29 i 30 Prawa budowlanego – dotyczące wyjątków od zasady generalnej - interpretować należy ściśle. Wykładni art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b Prawa budowlanego dokonywać należy z uwzględnieniem w szczególności art. 29 ust. 2 pkt 15 tej samej ustawy stanowiącego, iż pozwolenia na budowę nie wymaga wykonywanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń, w tym antenowych konstrukcji wsporczych i instalacji radiokomunikacyjnych, na obiektach budowlanych. Skoro zaś ustawodawca w art. 29 ust. 2 pkt 15 zwolnił z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę jedynie instalowanie urządzeń na obiektach budowlanych, to również jedynie do urządzeń montowanych na obiektach budowlanych odnosić się może wprowadzenie określonego w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b obowiązku zgłoszenia zamiaru wykonywania robót budowlanych polegających na instalowaniu na obiektach określonej kategorii urządzeń. Przepisów dotyczących instalowania urządzeń na obiektach budowlanych nie można przy tym stosować do obiektów wolno stojących. Tam gdzie ustawodawca zamierzał zwolnić z obowiązku uzyskiwania pozwolenia na budowę realizacje obiektów wolno stojących, wyraźnie wskazał to w treści przepisu np. w art. 29 ust. 1 pkt 2 i 7 oraz ust. 2 pkt 16. Organ podkreślił, że niedopuszczalnym jest stosowanie do urządzeń technicznych wolno stojących regulacji dotyczących urządzeń instalowanych na obiektach budowlanych. Montaż takich urządzeń każdorazowo i bez względu na ich wymiary wymagał będzie pozwolenia na budowę, chyba, że ustawodawca wprost realizację danego rodzaju urządzeń z tego obowiązku zwolni, jak uczynił to odnośnie montażu wolno stojących kolektorów słonecznych. Organ wskazał, że przedmiotowa wolno stojąca waga samochodowa nie może korzystać z wyłączenia określonego w art. 29 ust. 2 pkt 15 lub też w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b i c Prawa budowlanego z co najmniej dwóch powodów. Po pierwsze, nie stanowi ona urządzenia technicznego instalowanego na obiekcie budowlanym lecz odrębny obiekt budowlany posadowiony na gruncie, powiązany jedynie funkcjonalnie z budynkiem z którego jest obsługiwany. Po drugie, realizacja przedmiotowego urządzenia spełnia definicję budowy w rozumieniu art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego, nie zaś "instalowania". Instalowanie nie obejmuje wykonywania nowego obiektu budowlanego, ale zawiera wyłącznie takie prace budowlane, które związane są z już istniejącym obiektem. Nadto, ww. urządzenie wolno stojące nie zostało przez ustawodawcę wymienione w art. 29 Prawa budowlanego, określającym, jakiego rodzaju obiekty lub roboty budowlane nie wymagają pozwolenia na budowę. Katalog tego typu obiektów jest katalogiem zamkniętym. W tych okolicznościach, zdaniem organu, należało zastosować tryb legalizacji wynikający z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z art. 48 ust. 2 i 3 Prawa budowlanego jeśli budowa jest zgodna z przepisami o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym lub ustaleniami decyzji o warunkach zabudowy, jak też gdy nie narusza przepisów, w tym techniczno - budowlanych, w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie obiektu budowlanego lub jego części do stanu zgodnego z prawem - właściwy organ wstrzymuje postanowieniem prowadzenie robót budowlanych; w postanowieniu wstrzymującym roboty organ ustala wymagania dotyczące niezbędnych zabezpieczeń budowy oraz nakłada obowiązek przedstawienia, w wyznaczonym terminie: 1) zaświadczenia wójta, burmistrza albo prezydenta miasta o zgodności budowy z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego albo decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, w przypadku braku obowiązującego planu zagospodarowania przestrzennego; 2) dokumentów, o których mowa w art. 33 ust. 2 pkt 1, 2 i 4 oraz ust. 3; do projektu architektoniczno-budowlanego nie stosuje się przepisu art. 20 ust. 3 pkt 2. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach na powyższe postanowienie organu II instancji złożył R.R., podnosząc zarzuty naruszenia przepisów prawa, w szczególności art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie w sytuacji, gdy sporna waga samochodowa jest urządzeniem pomiarowym, a nie obiektem budowlanym. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że zgodnie z art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego, pozwolenia na budowę nie wymaga wykonanie robót polegających na instalowaniu urządzeń na obiektach budowlanych. Jedynie zgłoszenia właściwemu organowi wymaga wykonanie robót budowlanych polegających na instalowaniu urządzeń o wysokości powyżej 3 m (art. 30 ust. 1 pkt 3 ppkt b ustawy). Zgodnie ze specyfikacją producenta wagi samochodowej 60t jest to urządzenie technologiczne służące do pomiaru masy pojazdów o wymiarach 14x3x0,28 m. Nie jest ono trwale związane z gruntem, jest łatwo demontowalne - najazdy wykonane są z płyt betonowych ustawionych na podsypce z kruszywa. Wobec powyższego stanowisko organu, że instalacja przedmiotowego urządzenia wymaga uzyskania pozwolenia na budowę, nie jest zgodne z prawem. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o uchylenie postanowień organów obu instancji. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Na rozprawie w dniu 13 grudnia 2018r. Prokurator Prokuratury Rejonowej Kielce-Zachód w Kielcach, delegowana do Prokuratury Okręgowej w Kielcach, która zgłosiła swój udział w sprawie na podstawie art. 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018r. poz. 1302 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wniosła o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania w sposób, który odpowiednio miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Rozpatrując skargę w ramach tak zakreślonej kognicji Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się naruszeń prawa skutkujących koniecznością uchylenia bądź stwierdzenia nieważności zaskarżonego postanowienia. Kontrolą sądowoadministracyjną w niniejszej sprawie zostało objęte postanowienie Świętokrzyskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego utrzymujące w mocy postanowienie organu I instancji nakazujące inwestorowi wstrzymanie robót budowlanych oraz nakładające na niego obowiązek przedłożenia wskazanych w rozstrzygnięciu dokumentów w zakreślonym terminie w celu likwidacji samowoli budowlanej. Istotne dla sprawy okoliczności faktyczne są bezsporne. Z ustaleń organów wynika, że na działce nr ewid. [...] znajduje się wolno stojąca, najazdowa waga samochodowa o wymiarach w rzucie: 14,0 x 3,0 x 0,28 m. Pomost wagowy wykonany jest w postaci konstrukcji stalowej wypełnionej betonem. Fundament wagi stanowią prefabrykowane płyty żelbetowe. Z obu stron pomostu wagi wykonano najazdy betonowe. Do wagi doprowadzona jest instalacja elektryczna. Miernik wagowy znajduje się w budynku administracyjno-socjalnym usytuowanym na tej samej działce. Przedmiotową wagę samochodowa inwestor zrealizował w 2015r. bez dopełnienia czynności formalno-prawnych. Waga ta jest obsługiwana z budynku administracyjno-socjalnego usytuowanego na tej samej działce. Ustalenia faktyczne dokonane przez organy są prawidłowe, odpowiadają zebranym dowodom zawartym w aktach administracyjnych. Sąd ustalenia te akceptuje w całości i uznaje za własne. Spór w sprawie koncentruje się wokół kwalifikacji prawnej przedmiotowej wagi samochodowej. Organy obu instancji przyjęły, że waga samochodowa stanowi obiekt budowlany wymagający przed jego wykonaniem pozwolenia na budowę. Zdaniem organów, waga stanowi jeden obiekt budowlany, całość użytkową, która wpisuje się w definicję budowli w rozumieniu art. 3 pkt 3 ustawy Prawo budowlane, gdyż stanowi wolno stojące urządzenie techniczne. Zdaniem Sądu, stanowisko organów jest zasadne. Przedmiotowa waga stanowi obiekt budowlany – wolno stojące trwale związane z gruntem urządzenie stanowiące całość techniczno-użytkową (art. 3 pkt 3 ustawy). Z materiału dowodowego zebranego w sprawie, w tym w szczególności dokumentacji fotograficznej, jednoznacznie wynika, że do skrajnych boków wagi zostały dobudowane najazdy betonowe w celu umożliwienia wjazdu na urządzenie. Nadto waga składa się z betonowych elementów fundamentowych, elementów nośnych wagi (płyt pokryciowych) oraz instalacji elektrycznej. W związku z powyższym, trafnie organ podnosi, że stanowi ona jedną całość techniczno-użytkową, a jej wykonanie nie polegało na montażu jej elementów lecz na jej budowie. Stosownie bowiem do art. 3 pkt 7 Prawa budowlanego przez roboty budowlane należy rozumieć budowę, a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. Z kolei zgodnie z art. 3 pkt 6 tej ustawy budowa polega na wykonywaniu obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Podkreślić należy, że wyliczenie zawarte w art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie jest kompletne i nie stanowi zamkniętego katalogu, a jedynie służy ułatwieniu kwalifikacji określonego obiektu do kategorii budowli w sytuacji gdy obiekt posiada cechy tożsame lub znacznie zbliżone do jednego z wymienionych w tym przepisie. W realiach rozpoznawanej sprawy uznać należy, że wszystkie elementy wchodzące w skład przedmiotowej wagi pozostają w związku funkcjonalnym. Jak wskazuje się w orzecznictwie pojęcia całości techniczno-użytkowej nie można utożsamiać z rzeczą i jej częściami składowymi w rozumieniu przepisów Kodeksu cywilnego. Prawo budowlane nie odwołuje się bowiem do art. 45 i 47 k.c. Tworzenie całości techniczno-użytkowej należy natomiast rozumieć jako połączenie poszczególnych elementów w taki sposób, aby zgodnie z wymogami techniki nadawały się do użytku. Nie można przy tym wykluczyć, iż każdy z tych elementów może być samodzielnym obiektem, choć nie zawsze będzie mógł być samodzielnie wykorzystywany do określonego celu, budowla stanowić ma zaś całość techniczno-użytkową (por. wyrok NSA z dnia 27 maja 2010r. sygn. akt II FSK 2049/09, www.orzeczenia.nsa.gov.pl). Zatem fakt, że waga samochodowa nie została wprost wskazana w treści art. 3 pkt 3 Prawa budowlanego nie stanowi przeszkody, aby uznać ją za budowlę. Nie mógł odnieść zamierzonego skutku zarzut, że waga nie jest trwale związana z gruntem, jest łatwo demontowalna. Jak wskazuje się w orzecznictwie, dla przyjęcia trwałego związania z gruntem nie ma znaczenia okoliczność posiadania przez obiekt fundamentów czy wielkość zagłębienia w gruncie. Istotne jest, czy posadowienie jest na tyle trwałe, że opiera się czynnikom mogącym zniszczyć ustawioną na nim konstrukcję (por. wyroki NSA: z dnia 23 czerwca 2006r., sygn. akt II OSK 923/05, z dnia 7 grudnia 2011r.,sygn. akt II OSK 1788/10). Podobnie należy ocenić zarzut naruszenia art. 29 ust. 2 pkt 15 Prawa budowlanego poprzez jego niezastosowanie. Sąd podziela w tym zakresie argumentację organu, że wolno stojąca trwale związana z gruntem waga samochodowa nie może korzystać z wyłączenia określonego w art. 29 ust. 2 pkt 15 lub też w art. 30 ust. 1 pkt 3 lit. b i c Prawa budowlanego. Słusznie organ podnosi, że przedmiotowa waga nie stanowi urządzenia technicznego instalowanego na obiekcie budowlanym lecz odrębny obiekt budowlany posadowiony na gruncie, powiązany jedynie funkcjonalnie z budynkiem, z którego jest obsługiwany. Realizacja przedmiotowego urządzenia spełnia zatem definicję budowy, o której mowa art. 3 pkt 6 Prawa budowlanego. Jak już wskazano wyżej, przez budowę należy rozumieć wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę i nadbudowę obiektu budowlanego. Instalowanie nie obejmuje wykonywania nowego obiektu budowlanego, ale wyłącznie takie prace budowlane, które związane są z już istniejącym obiektem. Samo pojęcie "instalowania" nie zostało zdefiniowane w ustawie wśród prac określających roboty budowlane (art. 3 pkt 7 ustawy). Ustawodawca posługuje się nim jednak, tworząc katalog robót budowlanych zwolnionych z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę. W odniesieniu do części z nich, wskazano wyraźnie, że roboty polegające na instalowaniu wykonywane są na obiektach budowlanych. To doprecyzowanie pozwala przyjąć, że zwrot "instalowanie" dotyczy robót budowlanych wykonywanych na istniejących obiektach, które służą za nośnik do instalacji urządzeń i na których mają one być zamontowane (por. wyrok NSA sygn. akt II OSK 724/13). Z taką sytuacją nie mamy jednak do czynienia w niniejszej sprawie. W tym stanie rzeczy organy prawidłowo uznały, że na wykonanie tego obiektu wymagane było pozwolenie na budowę, którego inwestor nie posiadał. W związku z tym zastosowanie przez organ trybu legalizacji wynikającego z art. 48 ust. 1 Prawa budowlanego było zgodne z prawem. Skoro podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy p.p.s.a.