II SA/Ke 686/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Renata Detka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Joanna Nowak, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 19 września 2013 r. sprawy ze skargi Wojewody Świętokrzyskiego na uchwałę Rady Miejskiej w Pińczowie z dnia 8 maja 2013r. nr XXXVIII/323/13 w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego oddala skargę. W dniu 8 maja 2013 r. Rada Miejska w Pińczowie podjęła uchwałę nr XXXVIII/323/13 stwierdzającą wygaśnięcie mandatu radnego Rady Miejskiej w Pińczowie M. S., wybranego z listy Nr 17 Komitet Wyborczy Wyborców Ziemia Pińczowska, w związku z pisemnym zrzeczeniem się mandatu. W uzasadnieniu wskazano, że 7 maja 2013 r. M. S. złożył na piśmie rezygnację z mandatu. Skargę na ww. uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach złożył Wojewoda Świętokrzyski wnosząc o stwierdzenie jej nieważności w całości od chwili jej podjęcia, wstrzymanie jej wykonania i zasądzenie kosztów postępowania. Uchwale zarzucił naruszenie prawa materialnego tj. art. 190 ust. 1 pkt 3 w zw. z art. 190 ust. 2 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików województw poprzez jego błędną wykładnię i niezastosowanie oraz niewłaściwe zastosowanie art. 190 ust. 1 pkt 2 tej ustawy i stwierdzenie wygaśnięcia mandatu radnego na tej podstawie w związku z pisemnym zrzeczeniem się mandatu w sytuacji, gdy mandat radnego wygasł na skutek utraty prawa wybieralności i poprzez prawomocne orzeczenie sądu za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. W uzasadnieniu Wojewoda wskazał, że pisemne oświadczenie o zrzeczeniu się mandatu M. S. złożył 7 maja 2013 r. Natomiast z nadesłanego przez Sąd Rejonowy w Busku-Zdroju wyroku wynika, że radny 30 października 2012 r. został skazany wyrokiem Sądu Rejonowego w Pińczowie sygn. akt [...] za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Wyrok uprawomocnił się w dniu 7 listopada 2012 r. W świetle tego, w ocenie Wojewody, pisemne zrzeczenie się mandatu nie stanowi przyczyny wygaśnięcia mandatu radnego M. S., albowiem mandat wygasł na podstawie innej przesłanki przewidzianej w art. 190 ust. 1 pkt 3 Ordynacji wyborczej do rad gmin, rad powiatu i sejmików województw. Organ wskazał, że wygaśnięcie mandatu radnego łączy się z momentem wydania wyroku w sprawie karnej i następuje z mocy prawa, a więc późniejsze jego zrzeczenie się jest bezprzedmiotowe. Rada Miejska mogła podjąć jedynie uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu z powodu zaistniałej przyczyny z art. 190 ust. 1 pkt 3 ww. ustawy. Wojewoda zauważył, iż z pism Przewodniczącego Rady Miejskiej w Pińczowie z 27 maja 2013 r. i 25 czerwca 2013 r. wynika, że informację o prawomocnym wyroku wobec radnego Rada powzięła już po podjęciu uchwały. W tej sytuacji, pomimo wezwania organu do zmiany uchwały, powołując się na pozostawienie jej przez organ nadzoru w obrocie prawnym nie znalazła podstaw do zmiany czy też uchylenia swojej uchwały. Wojewoda podniósł, że bezspornym jest fakt popełnienia przez M. S. przestępstwa z winy umyślnej z art. 178a § 1 kodeksu karnego, co zostało potwierdzone wyrokiem Sądu Rejonowego w Pińczowie z 30 października 2012 r. sygn. akt [...]. Wskazał, że wygaśnięcie mandatu radnego na podstawie przesłanki z art. 190 ust. 1 pkt 3 ordynacji następuje z mocy prawa, bezwarunkowo, z dniem wystąpienia zdarzenia, jakim jest uprawomocnienie się orzeczenie sądu w sprawie karnej. Uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego na tej podstawie ma charakter deklaratoryjny, a jej konsekwencje biegną od dnia zdarzenia jakim jest uprawomocnienie się wyroku, a nie od dnia podjęcia uchwały. Skutek w postaci wygaśnięcia mandatu ściśle związany jest z obiektywnym stanem faktycznym, jak np. utrata biernego prawa wyborczego. To ten stwierdzony uchwałą stan faktyczny rodzi nowy stan prawny, a nie deklaratoryjna uchwała. W związku z tym mandat M. S. wygasł z mocy prawa w dniu 7 listopada 2012 r. i od tego momentu uważa się go za wygasły, również w dniu 7 maja 2013 r. Zatem radny nie mógł skutecznie zrzec się mandatu po dniu jego wygaśnięcia, a nieskuteczne zrzeczenie nie mogło być podstawą wydania uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu. Na Radzie Miejskiej w Pińczowie ciążył natomiast, zdaniem Wojewody, przewidziany w art. 190 ust. 2 Ordynacji obowiązek stwierdzenia w drodze uchwały wygaśnięcia mandatu wskutek wydania wobec radnego prawomocnego wyroku skazującego za przestępstwo umyślne. Wojewoda stwierdził, że zarówno wydając zaskarżoną uchwałę jak również odmawiając jej uchylenia i poprzez niewprowadzenie jej do porządku obrad Rada Miejska w Pińczowie naruszyła przepisy art. 190 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 2 Ordynacji. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Pińczowie wniosła o odrzucenie skargi, ewentualnie o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania. Uzasadniając wniosek o oddalenie skargi organ wskazał na brak legitymacji skarżącego. Zauważył, że Wojewoda Świętokrzyski wniósł skargę w trybie art. 93 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym w sytuacji, gdy nie stwierdził nieważności uchwały w trybie art. 91 tej ustawy. Rada podniosła, że Gmina Pińczów oznaczona jako skarżony organ administracji publicznej nie jest organem gminy Pińczów, jest nim bowiem Rada Miejska. Gmina Pińczów nie może być stroną w postępowaniu ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej ze względu na treści art. 32 p.p.s.a. Wniesienie skargi przeciwko podmiotowi, który nie jest stroną postępowania, winno skutkować, w ocenie Rady, jej odrzuceniem na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a. Organ zauważył, że podejmując uchwałę w dniu 8 maja 2013 r. nie dysponował informacją, że radny M. S. został skazany prawomocnym wyrokiem Sądu Rejonowego w Pińczowie. Wskazał, że uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego jest oświadczeniem wiedzy, a nie woli. Mandat radnego nie wygasa wyłącznie z mocy prawa, ale nie wygasa też z woli rady. W tym sensie podjęcie uchwały tworzy nową jakość prawną, dlatego dopiero od chwili wydania takiego aktu można skutecznie powołać się na nową sytuację prawną. Rada stwierdziła, że z chwilą powzięcia wiadomości o zrzeczeniu się mandatu przez radnego M. S. była zobowiązana do podjęcia uchwały o stwierdzeniu wygaśnięcia mandatu ze względu na kategoryczną treść art. 190 ust. 2 Ordynacji. Wojewoda Świętokrzyski wszczął postępowanie nadzorcze posiadając "sygnał", iż radny był skazany prawomocnym wyrokiem, ale nie podjął żadnych czynności nadzorczych w tej sprawie. Rada nie zgodziła się ze stwierdzeniem, że radny nie mógł skutecznie zrzec się mandatu po jego wygaśnięciu ponieważ nie istnieje bezpośredni związek pomiędzy skazaniem, a automatycznym wygaśnięciem mandatu – do stwierdzenia zaistnienia tego faktu potrzebna była uchwała Rady Miejskiej. Wskazała, że dopóki nie podjęto uchwały o wygaśnięciu mandatu z powodu utraty prawa wybieralności, radny mógł skutecznie zrzec się tego mandatu. Wskutek zrzeczenia się mandatu doszło do jego wygaśnięcia, a więc nastąpił taki sam skutek jak w przypadku stwierdzenia wygaśnięcia mandatu ze względu na utratę prawa wybieralności. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. W przypadku uchwał podejmowanych przez organy samorządu terytorialnego, kontrola sądowa sprowadza się do oceny, czy dany akt wydany został z obrazą obowiązujących przepisów, gdyż zaistnienie takiej sytuacji powoduje konieczność stwierdzenia jego nieważności bądź stwierdzenia, że wydany został z naruszeniem prawa – stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. Sąd zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a. rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związanym zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Na wstępie, odnosząc się do zawartego w odpowiedzi na skargę wniosku o jej odrzucenie stwierdzić należy, że z treści skargi jednoznacznie wynika przedmiot zaskarżenia tj. uchwała Nr XXXVIII/323/13 Rady Miejskiej w Pińczowie z 8 maja 2013r., a jako skarżony organ wskazana została Gmina Pińczów. Zauważyć w tym miejscu trzeba, że podmiotem władzy publicznej jest gmina. To gmina realizuje zadania z zakresu administracji publicznej. Jest ona wyposażona w osobowość prawną i zgodnie z art. 25 § 1 p.p.s.a. posiada zdolność sądową w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Zgodnie z art. 28 § 1 p.p.s.a. osoby prawne oraz jednostki organizacyjne mające zdolność sądową dokonują czynności w postępowaniu przez organy albo osoby uprawnione do działania w ich imieniu. W przypadku Gminy Pińczów organem stanowiącym jest Rada Miejska. Nie można z faktu działania gminy za pomocą organu stanowiącego i wykonawczego wyprowadzać tezy o przyznaniu tym samym zdolności sądowej w postępowaniu sądowym osobno każdemu z organów samorządu terytorialnego, a nie samym gminom (por. uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 listopada 2012 r. sygn. akt I OPS 3/12, dostępna na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W związku z tym nie sposób podzielić oceny, iż Gmina Pińczów nie może być stroną w postępowaniu ze skargi na uchwałę Rady Miejskiej. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie jest uchwała Rady Miejskiej w Pińczowie w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnego M. S. w związku z pisemnym zrzeczeniem się mandatu, podjęta na podstawie art. 190 ust. 1 pkt 2, ust. 2 i ust. 4 ustawy z dnia 16 lipca 1998 r. Ordynacja wyborcza do rad gmin, rad powiatów i sejmików wojewódzkich (Dz. U. z 2010 r., nr 176, poz. 1190 ze zm.), zwanej dalej ustawą. Ustawa ta utraciła wprawdzie moc z dniem 1 sierpnia 2011 r., jednakże na podstawie art. 16 ust. 2a ustawy z dnia 5 stycznia 2011 r. Przepisy wprowadzające ustawę – Kodeks wyborczy (Dz.U. Nr 21, poz. 113 ze zm.), jej przepisy znajdują zastosowanie do postępowań w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu radnych kadencji 2010-2014, tj. w stanie faktycznym sprawy. Zgodnie z art. 190 ust. 1 ustawy wygaśnięcie mandatu radnego następuje m.in. wskutek pisemnego zrzeczenia się mandatu (pkt 2) oraz utraty prawa wybieralności lub braku tego prawa w dniu wyborów (pkt 3). Jak wynika z akt administracyjnych niniejszej sprawy pismem z 7 maja 2013 r., złożonym w tym samym dniu w Urzędzie Miejskim w Pińczowie, M. S. złożył rezygnację z mandatu radnego Rady Miejskiej w Pińczowie z przyczyn osobistych. W ocenie Wojewody Świętokrzyskiego, okoliczność ta nie mogła być podstawą podjęcia uchwały z 8 maja 2013 r. albowiem wyrokiem z dnia 30 października 2012 r. sygn. akt [...] Sąd Rejonowy w Pińczowie uznał M. S. za winnego popełnienia czynu z art. 178 § 1 kodeksu karnego. Bezspornym jest, że na skutek uprawomocnienia się tego wyroku w dniu 7 listopada 2012 r. M. S. utracił prawo wybieralności, które stosownie do art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy nie przysługuje osobie karanej za przestępstwo umyślne ścigane z oskarżenia publicznego. Zdaniem Wojewody, mandat M. S. wygasł w dniu 7 listopada 2012 r. z mocy prawa i od tego dnia należało go uznać za wygasły, a późniejsze jego zrzeczenie jest bezprzedmiotowe. W związku z tym radny nie mógł się go skutecznie zrzec w dniu 7 maja 2013 r., a to z kolei nie mogło być podstawą wydania przez Radę Miejską w Pińczowie uchwały stwierdzającej wygaśnięcie mandatu z tej przyczyny. Wojewoda wskazał, że Rada Miejska mogła podjąć jedynie uchwałę stwierdzającą wygaśnięcie mandatu z przyczyny określonej w art. 190 ust. 1 pkt 3 ustawy. W stanie faktycznym sprawy oceny powyższej Wojewódzki Sąd Administracyjny nie podziela. Zauważyć należy, że z przepisów ustawy wynika, iż uchwała stwierdzająca wygaśnięcie mandatu radnego ma charakter deklaratoryjny. Co do zasady rozstrzygnięciom deklaratoryjnym przypisuje się działanie z mocą wsteczną (ex tunc), czyli od chwili zaistnienia okoliczności faktycznych, stanowiących podstawę ich wydania. W brzmieniu ustawy obowiązującym przed dniem 25 października 2008 r. wygaśnięcie mandatu radnego co do zasady następowało, z mocy prawa, bezwarunkowo z dniem wystąpienia przesłanek wygaśnięcia mandatu, przy czym warunkiem koniecznym wygaśnięcia mandatu było urzędowe potwierdzenie przez właściwy organ w określonej prawnie formie skutku prawnego, jaki nastąpił z mocy prawa. Taki akt urzędowy stanowiła uchwała rady gminy (ewentualnie zarządzenie zastępcze wojewody). Dopóki nie został wydany taki akt nie można było powoływać się na to, że mandat wygasł. Takie stanowisko było wielokrotnie prezentowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (por. np. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 stycznia 2008 r., sygn. akt II OSK 1599/07). Wydanie aktu potwierdzającego wygaśnięcie mandatu, jeżeli akt ten był wykonalny, stanowiło podstawę podejmowania czynności w celu zapewnienia pełnienia funkcji radnego przez inną osobę. Wyjątek od tej zasady przewidywał art. 191 ust. 2 ustawy zgodnie z którym wygaśnięcie mandatu radnego z przyczyny, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 3 następowało z dniem wydania przez sąd orzeczenia oddalającego odwołanie od uchwały rady o wygaśnięciu mandatu. W tym przypadku ustawodawca przewidział późniejszy termin wygaśnięcia mandatu – dzień wydania orzeczenia oddalającego odwołanie. Oznaczało to, że z tym dniem wygasał mandat radnego i dopiero od tej chwili można było skutecznie powołać się na nową sytuację prawną (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 26 lipca 2012 r., sygn. akt II OSK 1249/12, dostępny na stronie http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Po nowelizacji obowiązującej od 25 października 2008 r. w art. 191 ustawy znalazł się szerszy niż do tej pory katalog przyczyn, w których mandat wygasa później niż w dniu wystąpienia przesłanki to uzasadniającej. Zgodnie art. 191 ust. 1, w brzmieniu mającym zastosowanie w niniejszej sprawie, od uchwały rady o wygaśnięciu mandatu radnego z przyczyny, o której mowa w art. 190 ust. 1 pkt 1, pkt 1b, pkt 2a i pkt 3, tj. między innymi utraty prawa wybieralności, zainteresowanemu służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 7 dni od dnia doręczenia uchwały. Wygaśnięcie mandatu radnego następuje z dniem uprawomocnienia wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę, o której mowa w ust. 1 (ust. 3). Z przepisu tego wynika więc, że jeśli radny utracił prawo wybieralności, to jego mandat nie wygasa ani z chwilą podjęcia uchwały rady stwierdzającej wygaśnięcie mandatu, ani z datą uprawomocnienia się wyroku skazującego, w tym przypadku wyroku z 30 października 2012r. Sądu Rejonowego w Pińczowie. Skutek taki następuje bowiem dopiero z upływem terminu do wniesienia skargi do sądu administracyjnego, czyli po 7 dniach od dnia doręczenia uchwały zainteresowanemu (jeśli zainteresowany nie wniesie skargi) bądź z dniem uprawomocnienia się wyroku sądu administracyjnego oddalającego skargę (art. 191 ust. 1 i 3 ustawy). Dopóki zatem rada nie podejmie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego w trybie art. 190 ust.2 zw. z art. 190 ust.1 pkt 3 ustawy, nie można go uznać za wygasły – jak twierdzi Wojewoda, a zatem radny może skutecznie się go zrzec, tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie. Nie można też tracić z pola widzenia skutków uwzględnienia przez Sąd skargi, co wywołałoby de facto skutek odwrotny od zamierzonego przez Wojewodę. Generalnie bowiem organ nadzoru ma rację twierdząc, że podstawą prawną podjętej przez Radę Miejską w Pińczowie uchwały o wygaśnięciu mandatu radnego S. winien być art. 190 ust.1 pkt 3 ustawy tj. utrata prawa wybieralności z powodu skazania radnego prawomocnym wyrokiem karnym. Tak się jednak nie stało, aczkolwiek pożądany przez ustawodawcę stan w postaci usankcjonowanego prawnie wyeliminowania radnego ze składu Rady nastąpił, choć w oparciu o inną podstawę prawną. W tej sytuacji - mając na uwadze przedstawione wyżej stanowisko prawne - wyrok uwzględniający skargę i stwierdzający nieważność uchwały doprowadziłby do "odrodzenia się" mandatu M. S., a w konsekwencji nadal byłby on radnym mimo oczywistego faktu utraty prawa wybieralności. W stanie faktycznym sprawy wola ustawodawcy została zatem zrealizowana, a wyeliminowanie zaskarżonej uchwały z obrotu prawnego prowadziłoby w efekcie do znacznego przedłużenia postępowania prowadzącego do tego samego skutku tj. wygaśnięcia mandatu M. S.. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 p.p.s.a.