II SA/Ke 687/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Agnieszka Banach (spr.) Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek Sędzia WSA Krzysztof Armański Protokolant Starszy inspektor sądowy Karolina Chrapkiewicz po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 lutego 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego Kielce - Wschód w Kielcach na uchwałę Rady Gminy Górno z dnia 29 czerwca 2016 r. nr XX/199/2016 w przedmiocie nadania Statutu Gminnej Bibliotece Publicznej w Górnie I. stwierdza nieważność § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały; II. oddala skargę w pozostałej części. W dniu 29 czerwca 2016 r. Rada Gminy Górno, na podstawie art. 7 ust. 1 pkt 9, art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2016 r., poz. 466, dalej "u.s.g."), art. 13 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 25 października 1991 r. o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 406), przywoływanej dalej jako "ustawa o działalności kulturalnej" oraz art. 11 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 27 czerwca 1997 r. o bibliotekach (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 642 ze zm.), dalej "ustawa o bibliotekach", podjęła uchwałę nr XX/199/2016 w sprawie nadania Statutu Gminnej Bibliotece Publicznej w Górnie (zwanej dalej "Biblioteka"), który stanowi załącznik do niniejszej uchwały (§ 1 zaskarżonej uchwały), zwanego dalej "Statutem". W § 12 Statutu postanowiono: "Kierownik nadaje Bibliotece regulamin organizacyjny, określający szczegółową organizację wewnętrzną instytucji. Projekt regulaminu organizacyjnego podlega zaopiniowaniu przez Organizatora". W złożonej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skardze Prokurator Rejonowy Kielce-Wschód w Kielcach zaskarżył powyższą uchwałę w części, zarzucając istotne naruszenie prawa, tj.: I. art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na niedopełnieniu wymogu ustawowego poprzez niewskazanie organu doradczego "Gminnej Biblioteki Publicznej w Masłowie" oraz sposobu jego powołania; II. art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 115 oraz § 119 ust. 1 i 2 oraz § 135 w zw. z § 143 oraz § 149 rozporządzenia, jak i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. - polegające na niedopełnieniu upoważnienia ustawowego poprzez nieuregulowanie organizacji wewnętrznej biblioteki w jej statucie. Podnosząc takie zarzuty, skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w części. Prokurator podniósł, że nie sposób dopatrzeć się w analizowanym Statucie takich postanowień, które regulowałyby zgodnie z art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej kwestię istnienia organu doradczego i sposobu jego powoływania. Organ nie dopełnił zatem wymogu stawianego przez ustawodawcę w tym zakresie. Prokurator wskazał, że § 12 Statutu odsyła do regulaminu organizacyjnego określającego szczegółową organizację wewnętrzną Biblioteki, który to regulamin podlega zaopiniowaniu przez organizatora. Postanowienie takie jest błędne. Zgodnie z orzecznictwem sądów administracyjnych pogląd, że przepisy art. 14 ust. 4 ustawy o bibliotekach i przepis art. 13 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej można było traktować jako dwie odrębne podstawy dla ustalenia regulaminów w bibliotece jest błędny, gdyż wyodrębnianie kilku rodzajów regulaminów obowiązujących w jednej bibliotece jest sztuczną konstrukcją mającą na celu obejście przepisów prawa, w tym przypadku przepisów ustawy o bibliotekach. Zagadnienie regulaminu zostało uregulowane w art. 14 ust. 4 ustawy o bibliotekach, co oznacza, że brak jest podstaw do stosowania w tym zakresie przepisów ustawy o działalności kulturalnej. Ustawodawca w art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach wskazał explicite, aby organizację biblioteki zawrzeć w statucie. Tym samym, jak wskazuje powyższe, wymagana przez ustawodawcę kwestia uregulowania organizacji wewnętrznej biblioteki w jej statucie została przez uchwałodawcę scedowana do uregulowania poza statutem, a dodatkowo doszło do nieuzasadnionego z punktu widzenia obowiązujących przepisów rozdzielenia, celem odrębnego uregulowania, kwestii organizacyjnych biblioteki. Zdaniem skarżącego, podniesione powyżej uchybienia stanowią o istotnym naruszeniu przepisów prawa materialnego i w brzmieniu obecnym nie mogą się ostać Nadto waga naruszeń, ich ilość, a także fakt, iż wyeliminowanie jedynie części regulacji ujętych w statucie, np. określenia źródeł finansowania samorządowej instytucji kultury powoduje, że należy wyeliminować go w całości. Z powyższych względów, w ocenie Prokuratora, zaistniała konieczność stwierdzenia nieważności Statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Górnie w części. W odpowiedzi organ wniósł o oddalenie skargi w całości. Podniósł, że skarga wywiedziona przez Prokuratora jest wewnętrznie sprzeczna. We wniosku skargi Prokurator zaskarża Statut Biblioteki w części, zaś w uzasadnieniu skargi stwierdza, że waga naruszeń oraz ich ilość powoduje, że należy go wyeliminować w całości. Organ wskazał na błędnie skonstruowane zarzuty skargi, w których nie dość, że Prokurator zarzuca naruszenia prawa dotyczące Statutu Gminnej Biblioteki Publicznej w Masłowie, to jeszcze odnosi się do naruszenia przepisów bliżej nieokreślonego rozporządzenia. Niezależnie od powyższego organ za nietrafny uznał zarzut Prokuratora dotyczący naruszenia art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej w zw. z art. 94 Konstytucji RP, a także art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. poprzez niewskazanie w Statucie organu doradczego oraz sposobu jego powołania. Podniósł, że jak wynika z art. 15 ustawy o bibliotekach, przy bibliotece może działać rada biblioteczna lub inny organ o charakterze doradczym, na zasadach określonych w Statucie. Brzmienie tych przepisów jednoznacznie wskazuje na fakultatywny charakter działania przy bibliotece organu doradczego. Wbrew twierdzeniom Prokuratora ustawodawca nie nakłada obowiązku powoływania rady bibliotecznej czy innego organu doradczego przy każdej bibliotece. Decyzja o utworzeniu takiego organu należy wyłącznie do organizatora biblioteki. Z uwagi na specyfikę organizacyjną Gminnej Biblioteki Publicznej w Górnie, będącej małą instytucją kultury, zatrudniającą jedynie dwie osoby w bibliotece głównej (dyrektora na 1 etat i główną księgową na 1/4 etatu) oraz po jednej osobie w dwóch filiach, powołanie organu doradczego byłoby niecelowe i nieuzasadnione z punktu widzenia organizacyjnego oraz funkcjonalnego i finansowego. Zdaniem organu, równie nietrafny jest zarzut dotyczący naruszenia art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP i art. 18 ust. 2 pkt 15 i art. 40 ust. 1 u.s.g. polegającego na niedopełnieniu upoważnienia ustawowego poprzez nieuregulowanie organizacji wewnętrznej biblioteki w jej statucie. Wskazać należy, że Statut Gminnej Biblioteki Publicznej w Górnie w Rozdziale III dotyczącym zarządzania i organizacji wskazuje organy biblioteki i jej organizację. Zgodnie z § 8 Statutu organem zarządzającym biblioteką jest Kierownik, który nią kieruje i reprezentuje na zewnątrz. Zgodnie z treścią § 9, Kierownik zarządza całokształtem działalności biblioteki i czuwa nad jej mieniem. Zakres działania kierownika został szczegółowo wskazany w ust. 2 tego paragrafu. Nadto organizacja biblioteki została uregulowana w § 9 ust. 3 - 6 i w § 10 Statutu. Nie jest więc zasadne tworzenie dodatkowej struktury organizacyjnej przy jednoosobowych stanowiskach pracy. Ponadto Gminna Biblioteka w Górnie posiada Regulamin Organizacyjny, który także reguluje organizację jednostki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie w części. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 142 ze zm., zwanej dalej p.p.s.a.). Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wymaga podkreślenia w świetle dostrzeżonego w tej sprawie przez Sąd naruszenia prawa, że rada gminy (miasta) obowiązana jest przestrzegać zakresu upoważnienia ustawowego udzielonego jej przez ustawę w zakresie tworzenia aktów prawa miejscowego, a w ramach udzielonej jej delegacji w tych działaniach nie może wkraczać w materię uregulowaną ustawą. Uchwała rady gminy musi bowiem respektować unormowania zawarte w aktach wyższego rzędu, a prawo miejscowe może być stanowione w granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 87 ust. 2 i art. 94 Konstytucji). Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest istotna sprzeczność uchwały z prawem. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r., VIII SA/Wa 281/21, LEX nr 3312403 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie). Zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 11 ust. 3 ustawy o bibliotekach oraz art. 13 ust. 2 ustawy o działalności kulturalnej. Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem, statut biblioteki określa w szczególności: 1) cele i zadania biblioteki; 2) organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania i lokalizację filii oraz oddziałów; 3) nazwę jednostki sprawującej nadzór merytoryczny nad działalnością biblioteki - w odniesieniu do biblioteki wchodzącej w skład ogólnokrajowej sieci bibliotecznej; 4) źródła finansowania działalności biblioteki. W zakresie nieuregulowanym powyższym przepisem zastosowanie znajduje art. 13 ust. 2 ustawy o działalności kulturalnej, zgodnie z którym statut instytucji kultury zawiera: 1) nazwę, teren działania i siedzibę instytucji kultury; 2) zakres działalności; 3) organy zarządzające i doradcze oraz sposób ich powoływania; 4) określenie źródeł finansowania; 5) zasady dokonywania zmian statutowych; 6) postanowienia dotyczące prowadzenia działalności innej niż kulturalna, jeżeli instytucja zamierza działalność taką prowadzić. Dokonując kontroli zaskarżonej uchwały w kontekście zarzutów skargi Sąd ocenił, co następuje. Nietrafiony jest zarzut zawarty w pkt I petitum skargi, że niewskazanie w Statucie organu doradczego Gminnej Biblioteki Publicznej w Górnie stanowi o niedopełnieniu wymogu ustawowego określonego w art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej. Słusznie organ uchwałodawczy w odpowiedzi na skargę zwrócił uwagę na treść art. 15 ustawy o bibliotekach, zgodnie z którym przy bibliotece może działać rada biblioteczna lub inny organ o charakterze doradczym i opiniodawczym, na zasadach określonych w statucie. Powołany przepis ustawy o bibliotekach, posługując się sformułowaniem "może", nie wskazuje na obowiązek powołania organu doradczego w instytucji kultury, jaką jest biblioteka, ale jedynie na taką możliwość. Tym samym brak ustanowienia takiego organu w kontrolowanym Statucie nie można uznać za istotne naruszenie prawa. Podkreślić jednocześnie trzeba, że art. 2 ustawy o bibliotekach stanowi, że jedynie w zakresie nieuregulowanym tą ustawą stosuje się do bibliotek odpowiednio przepisy o organizowaniu i prowadzeniu działalności kulturalnej. Skoro zgodnie z art. 15 ustawy o bibliotekach przy bibliotece może, ale nie musi działać organ doradczy, to art. 13 ust. 2 pkt 3 ustawy o działalności kulturalnej nie będzie miał zastosowania. W ocenie Sądu, zasadny okazał się zarzut zawarty w pkt II petitum skargi. Regulacja zawarta w § 12 Statutu, z której wynika, że kierownik nadaje Bibliotece regulamin organizacyjny, określający szczegółową organizację wewnętrzną instytucji, przy czym projekt regulaminu podlega zaopiniowaniu przez organizatora, istotnie narusza art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach. Powołany przepis ustawy wskazuje wyraźnie, że statut powinien określać "organy biblioteki i jej organizację, w tym zakres działania oraz lokalizację filii i oddziałów". Stosownie do treści art. 14 ust. 4 ustawy o bibliotekach, regulamin nadany przez dyrektora (kierownika) określa tylko zasady i warunki korzystania z biblioteki. W świetle tego przepisu oraz treści delegacji ustawowej zawartej w art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach, nie ma podstaw do zastosowania w omawianym zakresie postanowień art. 13 ust. 3 ustawy o działalności kulturalnej, zgodnie z którym organizację wewnętrzną instytucji kultury określa regulamin organizacyjny nadawany przez dyrektora tej instytucji, po zasięgnięciu opinii organizatora oraz opinii działających w niej organizacji związkowych i stowarzyszeń twórców. Ustawa o bibliotekach ma własną regulację w tym przedmiocie. Z § 12 Statutu wynika, że kwestie dotyczące organizacji biblioteki miały być uregulowane także poza statutem. Ten zapis Statutu jest sprzeczny z ustawą. Nadto w świetle analizy treści pozostałych uregulowań Statutu należy dojść do wniosku, że w istocie zaskarżony akt zawiera regulację określającą organizację wewnętrzną ww. biblioteki. Kwestie dotyczące organów biblioteki i jej organizacji - w tym zakres działania oraz lokalizację filii i oddziałów Gminnej Biblioteki Publicznej w Górnie - zostały określone w Rozdziale III Statutu, zatytułowanym "Zarządzanie i organizacja" (§ 8 - § 11 Statutu). Statut wypełnia zatem delegację ustawową wynikającą z art. 11 ust. 3 pkt 2 ustawy o bibliotekach, natomiast Prokurator nie wskazuje w skardze, w jakiej części delegacja ta nie została zrealizowana, a w uzasadnieniu skargi kwestionuje wyłącznie § 12 Statutu, wnosząc przy tym o stwierdzenie nieważności uchwały w części. Z tych powodów Sąd stwierdził, że § 12 załącznika do zaskarżonej uchwały narusza w stopniu istotnym prawo, co musiało skutkować stwierdzeniem nieważności tego przepisu, na podstawie art. 147 § 1 i art. 134 § 1 p.p.s.a. w związku z art. 94 ust. 1 u.s.g., o czym Sąd orzekł w punkcie I sentencji wyroku. Natomiast w pozostałej części skarga została oddalona w punkcie II sentencji wyroku, na podstawie art. 151 p.p.s.a. Odnosząc się do zarzutów skargi związanych z naruszeniem przepisów rozporządzenia, należy zauważyć, że prawdopodobnie chodzi skarżącemu o przepisy rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej", jednak z uwagi na brak jednoznacznego wskazania naruszonego aktu prawnego Sąd nie odnosił się do tych zarzutów.