II SA/Ke 688/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Asesor WSA Agnieszka Banach, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2018 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego K. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 16 kwietnia 2018 r., znak: [...] w przedmiocie pozytywnego zaopiniowania wstępnego projektu podziału nieruchomości uchyla zaskarżone postanowienie. Postanowieniem z dnia 16 kwietnia 2018 r., znak: [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze , po rozpatrzeniu zażalenia P. K. na postanowienie Wójta Gminy Z. z dnia 2 stycznia 2018 r., znak: [...], opiniujące negatywnie wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 273/17 o pow. 0,6134 ha i działki nr 275/21 o pow. 0,3290 ha na działki nr: 273/20 o pow. 0,3681 ha, 273/21 o pow. 0,2453 ha, 275/24 o pow. 0,0837 ha i 275/25 o pow. 0,2453 ha, w obrębie geodezyjnym K., gm. Z. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 w zw. z art. 144 Kpa uchyliło zaskarżone postanowienie w całości i orzekło zaopiniować pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości oznaczonej w ewidencji gruntów nr 273/17 o pow. 0,6134 ha i działki nr 275/21 o pow. 0,3290 ha na działki nr: 273/20 o pow. 0,3681 ha, 273/21 o pow. 0,2453 ha, 275/24 o pow. 0,0837 ha i 275/25 o pow. 0,2453 ha, w obrębie geodezyjnym K., gm. Z., jako zgodny z ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa K., zatwierdzonego uchwałą nr 45/2006 Rady Gminy w Z. z dnia 17 maja 2006 r. i uchwałą nr 66/2006 Rady Gminy w Z. z dnia 18 lipca 2006 r. w sprawie zmiany uchwały nr 45/2006 oraz uchwałą nr 91/2014 Rady Gminy Z. z dnia 24 września 2014 r. w sprawie Zmiany nr 5 miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa K. i uchwałą nr 105/2014 Rady Gminy Z. z dnia 5 listopada 2014 r. zmieniającą uchwałę nr 91/2014. W uzasadnieniu organ II instancji przedstawił następujący stan faktyczny i prawny sprawy. Wnioskodawcy M. M., M. M. i P. K. występując o zaopiniowanie wstępnego projektu podziału nieruchomości oznaczonej jako działki nr 273/17 i 275/21 wyjaśnili, że obecny podział nie pozwala na prawidłowe użytkowanie nieruchomości, ponieważ działki są bardzo wąskie, a przylegają do siebie na całej długości. Według wstępnego projektu podziału, nowoprojektowana działka nr 275/24 przeznaczona jest na powiększenie nowoprojektowanej działki nr 273/21, a nowoprojektowana działka nr 275/25 – na powiększenie nowoprojektowanej działki nr 273/20. Organ I instancji wydając opisane na wstępie postanowienie z dnia 2 stycznia 2018 r. ustalił, że wg ww. aktów prawa miejscowego działka nr 273/17 znajduje się na terenie oznaczonym symbolami: MN1 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, KDW1 – tereny dróg wewnętrznych, MNPx – tereny zabudowy pensjonatowej, rekreacyjnej, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, Kx – tereny ciągów pieszo-jezdnych, ZZ – tereny łąk i dolin rzecznych stale lub okresowo prowadzących wody; natomiast działka nr 275/21 znajduje się na terenie oznaczonym symbolami: MN1 – tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, KDW1 – tereny dróg wewnętrznych, MNPx – tereny zabudowy pensjonatowej, rekreacyjnej, z dopuszczeniem zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej, Kx – tereny ciągów pieszo-jezdnych. Organ wyjaśnił, że na załączniku graficznym do projektu podziału nie zostały uwzględnione drogi wyznaczone w planie miejscowym, oznaczone symbolem KDW1 oraz Kx, co nie pozwala na pozytywne zaopiniowanie projektu podziału. W odwołaniu P. K. podniósł, że planowany podział ma na celu jedynie zamianę gruntów, kształt działek nie ulegnie zmianie. Wytyczenie dróg wewnętrznych w tym momencie, kiedy nie istnieją wcześniejsze odcinki drogi oznaczałoby wysokie koszty ich utworzenia. Gmina nie ma zaś prawa zmuszać właścicieli do wytyczenia tych dróg. Organ odwoławczy, przywołując wyrok tut. Sądu w sprawie II SA/Ke 768/14, uznał za dopuszczalny podział "na raty" nieruchomości objętej planem miejscowym, byleby taki podział był zgodny z ustaleniami planu. W niniejszej sprawie, zgodnie z zapisami planu powierzchnia nowowydzielonych działek położonych na terenach MNPx nie może być mniejsza niż 800 m², przy czym ograniczenia tego nie stosuje się w przypadku podziałów mających na celu regulację stanu faktycznego na gruncie, powiększenie działek sąsiednich, wydzielenie terenów związanych z infrastrukturą techniczną. Z Kolei na terenie MN1 obowiązuje wielkość nowowydzielonych działek min. 800 m² przy min. szerokości elewacji frontowej działki 18 m, pod warunkiem, że działka ta posiada dostęp do drogi publicznej. Dopuszcza się przy tym wydzielanie działek o powierzchni poniżej 800 m², jeżeli podział taki służy powiększeniu działki sąsiedniej lub regulacji prawa własności terenów. Zdaniem Kolegium, zaproponowany przez wnioskodawców podział spełnia wymienione wyżej wymogi. Analiza zapisów planu pozwala zaś stwierdzić, że wydzielenie nowych dziełek nie zniweczy możliwości dokonania w przyszłości podziału polegającego na wydzieleniu działek pod drogi wewnętrzne, czy też ciągi pieszo-jezdne, wyznaczone w planie miejscowym. Organ wyjaśnił przy tym, że w świetle art. 6 pkt 1 i art. 112 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami ("ugn") do realizacji takiej drogi wewnętrznej nie będzie mogło dojść bez zgody właściciela nieruchomości. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach Prokurator Rejonowy zarzucił rozstrzygnięciu Kolegium naruszenie: I. prawa materialnego, tj. art. 93 ust. 1 i 2 ugn poprzez przyjęcie, że uzależnienie możliwości pozytywnego zaopiniowania projektu podziału nieruchomości od wydzielenia również działki przeznaczonej w planie miejscowym pod drogę wewnętrzną nie znajduje uzasadnienia w powołanym przepisie, podczas gdy opinia w zakresie wstępnego podziału nieruchomości musi uwzględniać zapisy planu miejscowego, w tym w zakresie wydzielenia działek pod drogę wewnętrzną; II. przepisów postępowania, tj. art. 138 § 1 pkt 2 Kpa poprzez bezzsadne uchylenie postanowienia organu I instancji i pozytywne zaopiniowanie projektu podziału bez uwzględnienia zapisów planu miejscowego. W oparciu o powyższe zarzuty Prokurator wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Kolegium. W uzasadnieniu autor skargi stwierdził, że zaproponowany podział niweczy możliwość wydzielenia działek pod drogę wewnętrzną, z uwagi na ukształtowanie wydzielonych działek nr 273/21 i 275/24, w sytuacji gdy granica podziału działki przebiegać będzie w niewielkiej odległości od wskazanej w planie miejscowym działki, która winna być wydzielona pod drogę wewnętrzną KDW1. Gmina nie ma przy tym możliwości stosowania środków prawnych w celu późniejszego wyegzekwowania od właściciela wydzielenia działki pod drogę wewnętrzną zgodnie z planem miejscowym. Prokurator podniósł, że strona może kwestionować zapisy planu miejscowego, ale w innym postępowaniu. Projekt wstępny podziału nieruchomości musi zaś uwzględniać zapisy planu. Na poparcie tego stanowiska Prokurator przywołał wyrok NSA w sprawie I OSK 2333/15. W jego ocenie postanowienie Wójta Gminy Z. z dnia 2 stycznia 2018 r. było więc prawidłowe. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Dodatkowo organ wskazał, że w przywołanym przez Prokuratora wyroku NSA projekt podziału kolidował z ustaleniami planu miejscowego w części dotyczącej przebiegu drogi wewnętrznej, a taka sytuacja w niniejszej sprawie nie występuje. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 1, art. 2 i art. 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.), dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli Sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania jeżeli miało lub mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sąd nie jest przy tym związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Wychodząc z tak zakreślonych granic kognicji Sąd stwierdził, że zaskarżone postanowienie zostało wydane z naruszeniem prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa). Zasady podziału nieruchomości regulują przepisy Działu III, Rozdział 1 (art. 92-100) ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz.U. z 2018 r., poz. 121 ze zm.), dalej "ugn". Zgodnie z art. 93 ust. 1 zd. 1 tej ustawy, podziału nieruchomości można dokonać, jeżeli jest on zgodny z ustaleniami planu miejscowego. Zgodność z ustaleniami planu w myśl ust. 1 dotyczy zarówno przeznaczenia terenu, jak i możliwości zagospodarowania wydzielonych działek gruntu (ust. 2). Zgodność proponowanego podziału nieruchomości z ustaleniami planu miejscowego, z wyjątkiem podziałów, o których mowa w art. 95, opiniuje wójt, burmistrz albo prezydent miasta (ust. 4 zd. 1). W myśl art. 95 ugn, niezależnie od ustaleń planu miejscowego, (...), podział nieruchomości może nastąpić w celu: 1) zniesienia współwłasności nieruchomości zabudowanej co najmniej dwoma budynkami, wzniesionymi na podstawie pozwolenia na budowę, jeżeli podział ma polegać na wydzieleniu dla poszczególnych współwłaścicieli, wskazanych we wspólnym wniosku, budynków wraz z działkami gruntu niezbędnymi do prawidłowego korzystania z tych budynków; 2) wydzielenia działki budowlanej, jeżeli budynek został wzniesiony na tej działce przez samoistnego posiadacza w dobrej wierze; 3) wydzielenia części nieruchomości, której własność lub użytkowanie wieczyste zostały nabyte z mocy prawa; 4) realizacji roszczeń do części nieruchomości, wynikających z przepisów niniejszej ustawy lub z odrębnych ustaw; 5) realizacji przepisów dotyczących przekształceń własnościowych albo likwidacji przedsiębiorstw państwowych lub samorządowych; 6) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji drogi publicznej; 6a) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o ustaleniu lokalizacji linii kolejowej; 6b) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o zezwoleniu na realizację inwestycji w zakresie lotniska użytku publicznego w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 12 lutego 2009 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie lotnisk użytku publicznego; 6c) wydzielenia części nieruchomości objętej decyzją o pozwoleniu na realizację inwestycji w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 lipca 2010 r. o szczególnych zasadach przygotowania do realizacji inwestycji w zakresie budowli przeciwpowodziowych; 7) wydzielenia działki budowlanej niezbędnej do korzystania z budynku mieszkalnego; 8) wydzielenia działek gruntu na terenach zamkniętych. Z przywołanych przepisów wynika, że przy opiniowaniu projektu podziału organ administracji musi uwzględnić przeznaczenie terenu określone w planie miejscowym i z tego punktu widzenia ocenić, czy projekt realizuje to przeznaczenie. Istota rozstrzygnięcia organu opiniującego sprowadza się więc do skonkretyzowania ustaleń planu w odniesieniu do zamierzonego podziału i sposobu zagospodarowania działek uzyskanych w rezultacie podziału i oceny, czy ustalenia te są zgodne z projektowanym podziałem. W rozpoznawanej sprawie nie zachodzi żaden z przypadków wymienionych w art. 95 ugn. Z rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego sołectwa K. wynika, że planowane do podziału działki nr 273/17 i 275/21 znajdują się na terenie, na którym prawodawca gminny przewidział, w konkretnym miejscu, drogi wewnętrzne (KDW1) i ciągi pieszo-jezdne (Kx). Bezsporne jest, że przedłożony do zaopiniowania projekt podziału nieruchomości w ogóle nie uwzględnia ww. dróg wewnętrznych i ciągów pieszo-jezdnych. Oznacza to, że powstałe w wyniku proponowanego podziału działki nie są wydzielone zgodnie z ustaleniami obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Sąd podziela stanowisko Prokuratora, że skoro plan miejscowy przewiduje powstanie dróg wewnętrznych (KDW1), to pozytywne zaopiniowanie projektu podziału nieruchomości możliwe jest wyłącznie w razie uwzględnienia tych dróg w projekcie podziału nieruchomości. Plan miejscowy jest aktem prawa powszechnie obowiązującego na terenie gminy, która go uchwaliła i każdy podmiot prawa obowiązany jest do przestrzegania jego postanowień. Jak przyjmuje się w doktrynie, podział ewidencyjny nieruchomości pełni funkcję służebną wobec miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (vide: Ewa Bończak-Kucharczyk, Komentarz do art. 93 ustawy o gospodarce nieruchomościami, System Informacji Prawnej LEX oraz Marian Wolanin – "Podziały i scalania nieruchomości", Wydanie C.H.BECK, Warszawa 2011). Tego rodzaju podział poprzedza bowiem podział prawny nieruchomości, który następuje na skutek przeniesienia własności, wyodrębnionych na skutek podziału geodezyjnego, działek ewidencyjnych gruntu. W ten sposób stają się one odrębnymi nieruchomościami. Nadrzędność planu miejscowego nad ewidencyjnym podziałem działki gruntu polega na tym, że podział ten musi uwzględniać treść uchwalonego i opublikowanego planu. Strona, która nie zgadza się z jego postanowieniami, ma prawo je podważać i zwalczać, ale musi to czynić w odrębnym postępowaniu. Wbrew twierdzeniom Kolegium, pogląd wyrażony w przywołanym przez Prokuratora wyroku NSA z dnia 2 grudnia 2016 r., sygn. I OSK 233/15, jak najbardziej zachowuje aktualność na tle niniejszej sprawy. W wyroku tym NSA nie odnosił się do kwestii kolizji proponowanego podziału z ustaleniami planu miejscowego w części dotyczącej przebiegu drogi wewnętrznej. Stwierdził natomiast, że nie można w sprawie o zaopiniowanie podziału nieruchomości polemizować z ustaleniami planu miejscowego i twierdzić, że wprawdzie część działki jest położona na terenie przeznaczonym w planie pod drogę wewnętrzną, ale do realizacji takiej drogi, nie będącej drogą publiczną, nie może dojść bez zgody właściciela nieruchomości, a w konsekwencji to postanowienie planu należy traktować w sprawie podziałowej jakby go w ogóle nie było. NSA jednoznacznie za słuszny uznał zarzut materialnoprawny w postaci błędnej wykładni art. 93 ust. 1 i 3 ugn wskazując, że opinia dotycząca wstępnego podziału nieruchomości musi być dopóty zgodna z postanowieniami planu dopóki jego ustalenia pozostają w obrocie prawnym. Podzielając powyższy pogląd stwierdzić należy, że w rozpoznawanej sprawie, z uwagi na brak zgodności projektu podziału nieruchomości z obowiązującym planem miejscowym, tj. brak wydzielenia w projekcie dróg wewnętrznych i ciągów pieszych wyznaczonych na rysunku planu, organ I instancji prawidłowo zaopiniował negatywnie projekt podziału nieruchomości. Organ II instancji opiniując pozytywnie wstępny projekt podziału nieruchomości przedłożony przez strony, dopuścił się zaś naruszenia art. 93 ust. 1 ugn, co skutkuje koniecznością uchylenia zaskarżonego postanowienia z dnia 16 kwietnia 2018 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a Ppsa. Rozpoznając sprawę ponownie, organ II instancji kierując się poglądem Sądu wyrażonym na tle konkretnych okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, wyda stosowne rozstrzygnięcie, eliminując dotychczasowe naruszenia prawa.