II SA/Ke 69/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Sędziowie Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym w dniu 5 marca 2026 r. sprawy ze skargi Prokuratora Okręgowego w Kielcach na uchwałę Rady Miejskiej w Koprzywnicy z dnia 29 listopada 2024 r. nr X/37/2024 w przedmiocie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ochotniczych straży pożarnych stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 29 listopada 2024 r. Rada Miejska w Koprzywnicy, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm.), zwanej dalej "u.s.g." oraz art. 15 ust. 1, 1a i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz.U. z 2024 r. poz. 233), zwanej dalej "u.o.s.p.", podjęła uchwałę nr X/37/2024 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu gminy Koprzywnica uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę (zwaną dalej "uchwałą"), stanowiąc m.in.: "§ 1. Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych mających siedzibę na terenie gminy Koprzywnica w wysokości: 1) 25 zł - za udział strażaka - ratownika OSP w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych, a także zabezpieczeniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym planie ratowniczym, naliczane za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny; 2) 9 zł - za udział strażaka ratownika OSP w szkoleniach lub ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, naliczane za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia lub ćwiczenia. 2. Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla kandydatów na strażaków ratowników OSP w wysokości 5 zł za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia." W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Prokurator Okręgowy w Kielcach wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w całości, formułując zarzuty istotnego naruszenia prawa tj.: - art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g, art. 15 ust. 1 u.o.s.p., polegające na przekroczeniu zakresu upoważnienia ustawowego i wprowadzeniu w § 1 uchwały terminu innego niż ustawowy "udział" - zamiast "uczestnictwo" - dla określenia działania, które ten termin ustawowy definiuje; - art. 2, art. 7, art. 94 Konstytucji RP, art. 40 ust. 1 u.s.g., art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. poprzez przekroczenie w § 1 ust. 1 pkt 3 zakresu upoważnienia ustawowego i zawężeniu ustawowych pojęć "szkoleń i ćwiczeń" do "szkoleń i ćwiczeń organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę". W uzasadnieniu strona wskazała, że: - ustawodawca w art. 15 ust.1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział", lecz "uczestnictwo", a skorzystanie z terminu innego niż ustawowy dla określenia działania, które rodzi obowiązek naliczanie ekwiwalentu, rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu pojęciu temu będzie nadawana inna treść od ustawowej; - ograniczenie szkoleń do tych organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę powoduje zawężenie zakresu stosowania art. 15 ust. 1 u.o.s.p, do czego Rada Miejska nie była upoważniona na mocy delegacji ustawowej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, negując zasadność jej zarzutów i stojąc na stanowisku, że uchwała została podjęta w granicach upoważnienia ustawowego. Wyrazy "udział" i "uczestnictwo" są w dużej mierze tożsame znaczeniowo, będąc używane – zgodnie ze Słownikiem Języka Polskiego PWN – jako synonimy, odnosząc się do brania w czymś udziału, bycia częścią jakiejś aktywności, wydarzenia lub procesu. Udział to nic innego jak bycie. To, w jakich czynnościach udział strażaka uprawnia do ekwiwalentu nie jest podważane przez Prokuratora. Jeśli chodzi o zarzut skargi o ustaleniu ekwiwalentu za udział strażaka w szkoleniach i ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę (każdą), to brak w tym zakresie naruszenia art. 7, art. 94 i art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., gdyż Rada Miejska działała w ramach upoważnienia ustawowego. Ustawodawca w tym zakresie nie wprowadził żadnych ustawowych przesłanek co do tego, za udział w jakich szkoleniach przysługuje ekwiwalent ze środków gminnych dla strażaka ochotnika z danego terenu. Uchwała sprecyzowała, że chodzi o szkolenia prowadzone przez podmiot profesjonalny, ewentualnie przez gminę (nie tylko Gminę Koprzywnica), która może korzystać z podmiotów innych niż państwowa straż pożarna. Nie ma zatem racji Prokurator twierdząc, że doszło do zawężenia zakresu stosowania art. 15 u.o.s.p. Wręcz przeciwnie, w uchwale sprecyzowano zakres upoważnienia ustawowego – co w aktach prawa miejscowego jest obowiązkiem i zasadą. Nie doszło także do naruszenia żadnej z zasad techniki prawodawczej. Powtarzanie wyrażeń ustawowych nie jest obowiązkowe, a wręcz jest uznawane za błąd legislacyjny, a w podjętej uchwale Rada Miejska skupiła się na uregulowaniu kwestii, do których była upoważniona na mocy ustawy, bez zbędnego powtarzania jej przepisów. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 1267), sąd administracyjny sprawuje kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Jej zakres wyznacza art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r. poz. 143) dalej: "p.p.s.a.", wg. którego sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Stosownie do art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Takim właśnie aktem jest objęta wniesioną w niniejszej sprawie skargą uchwała Rady Miejskiej w Koprzywnicy z dnia 29 listopada 2024 r. nr X/37/2025 w sprawie ustalenia wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla strażaków ratowników oraz kandydatów na strażaków ratowników Ochotniczych Straży Pożarnych z terenu gminy Koprzywnica uczestniczących w działaniach ratowniczych, akcjach ratowniczych, szkoleniach lub ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę W myśl art. 147 § 1 p.p.s.a., Sąd uwzględniając skargę na uchwałę lub akt o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Pomimo, że art. 147 § 1 p.p.s.a. wprost o tym nie stanowi, w orzecznictwie sądów administracyjnych i doktrynie utrwalił się pogląd, że tylko istotne naruszenie prawa stanowi podstawę do stwierdzenia przez sąd administracyjny nieważności uchwały organu gminy (przepis ten pozostaje w związku z art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g., w myśl którego uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym stwierdzenie nieważności następuje wyłącznie w przypadku istotnego naruszenia prawa). Do istotnych naruszeń prawa kwalifikują się uchybienia prowadzące do skutków które nie mogą być tolerowane w demokratycznym państwie prawnym, przez co należy rozumieć niezgodność z aktami prawa powszechnie obowiązującego, a więc z Konstytucją, ustawami, aktami wykonawczymi oraz z powszechnie obowiązującymi aktami prawa miejscowego; do takich zalicza się naruszenie przepisów wyznaczających kompetencję organów samorządu do podejmowania uchwał, naruszenie podstawy prawnej podjętej uchwały, naruszenie przepisów prawa ustrojowego oraz prawa materialnego poprzez wadliwą ich interpretację oraz przepisów regulujących procedury podejmowania uchwał. Zgodnie z art. 40 ust. 1 u.s.g., na podstawie upoważnień ustawowych gminie przysługuje prawo stanowienia aktów prawa miejscowego obowiązujących na obszarze gminy. Przepis ten upoważnia radę gminy do wydawania aktów prawa miejscowego, których zadaniem jest wykonanie upoważnienia zawartego w ustawie szczególnej, w granicach i zakresie przedmiotowym w nim określonym, z uwzględnieniem specyfiki i potrzeb danej gminy. Odstąpienie od tej zasady narusza związek formalny i materialny pomiędzy ustawą a aktem wydawanym w ramach delegacji ustawowej, co z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Takie naruszenie Sąd stwierdził w wyniku rozpoznania skargi Prokuratora. Zgodnie z art. 15 u.o.s.p. strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny (ust. 1). Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały (ust. 2 zdanie pierwsze). Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu w celu realizowania zadań, o których mowa w art. 3 pkt 7, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny, a w przypadku kandydata na strażaka ratownika OSP - za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia (ust. 2 zdanie trzecie). W § 1 zaskarżonej uchwały Rada Miejska ustaliła wysokość ekwiwalentu pieniężnego przysługującego strażakom ratownikom Ochotniczych Straży Pożarnych mających siedzibę na terenie gminy Koprzywnica w wysokości: 1) 25 zł - za udział strażaka - ratownika OSP w działaniach ratowniczych lub akcjach ratowniczych, a także zabezpieczeniu obszaru chronionego właściwej jednostki ratowniczo-gaśniczej Państwowej Straży Pożarnej, określonego w powiatowym planie ratowniczym, naliczane za każdą rozpoczętą godzinę liczoną od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej lub gotowości do wyjazdu, bez względu na liczbę wyjazdów w ciągu jednej godziny; 2) 9 zł - za udział strażaka ratownika OSP w szkoleniach lub ćwiczeniach organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę, naliczane za każdą rozpoczętą godzinę szkolenia lub ćwiczenia. W tym właśnie zakresie organ - zdaniem skarżącego Prokuratora - używając terminu "udział" zamiast "uczestnictwo" przekroczył zakres upoważnienia ustawowego wynikający z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. - które to stanowisko, zgodnie z utrwalonym orzecznictwem, podziela tut. Sąd. Mianowicie, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu skargi, ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział", lecz terminem "uczestnictwo". Natomiast skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które rodzi obowiązek naliczania ekwiwalentu (za "udział" – jak stanowi zaskarżona uchwała, a nie za "uczestniczenie" – jak przewiduje ustawa) rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu w postaci naliczenia jego wysokości, pojęciu temu będzie nadawana treść inna od ustawowej, w szczególności, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 25 marca 2025 r. o sygn. akt II SA/Rz 21/25, wyrok WSA w Gdańsku z 19 października 2023 r. o sygn. akt III SA/Gd 826/22, dostępne w CBOSA). Odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, raz jeszcze podkreślić należy, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji organów władzy publicznej, co oznacza, że normy zawierające upoważnienia ustawowe powinny być interpretowane w sposób ścisły. Jeśli zatem lokalny prawodawca wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym – co miało miejsce w niniejszej sprawie – to dochodzi wówczas do istotnego naruszenia prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu uchwalonego w takich warunkach. (por. wyrok WSA w Kielcach z 22 października 2025 r. o sygn. akt II SA/Ke 311/25, dostępny j.w.) Jeśli chodzi o drugi z podniesionych w skardze zarzutów, należy podzielić pogląd skarżącego Prokuratora o niedopuszczalnym zawężeniu przez lokalnego prawodawcę § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały (podobnie jak i w jej tytule) ustawowych pojęć "szkoleń i ćwiczeń" do "szkoleń i ćwiczeń organizowanych przez Państwową Straż Pożarną lub gminę", z którymi jedynie wiąże prawo do ekwiwalentu pieniężnego. Cytowane na wstępie przepisy art. 15 ust. 1 oraz ust. 2 zdanie trzecie u.o.s.p. normują bowiem wyraźnie cztery rodzaje aktywności, tj.: uczestnictwo w działaniu ratowniczym, uczestnictwo w akcji ratowniczej, uczestnictwo w szkoleniu oraz uczestnictwo w ćwiczeniu – ujętym w sposób ogólny. Z tych względów w orzecznictwie podkreśla się, że każde uczestnictwo strażaka ratownika OSP w szkoleniach (lub ćwiczeniach), bez względu na to kto jest jego organizatorem, powinno być wynagradzane ekwiwalentem pieniężnym (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 5 sierpnia 2025 r. o sygn. akt II SA/Rz 246/25, dostępny j.w.). Dlatego też nie budzi wątpliwości Sądu, że zaskarżona uchwała w § 1 ust. 1 pkt 2 w sposób nieuprawniony ograniczyła możliwość przyznania ekwiwalentu pieniężnego strażakom ratownikom OSP. Jest tak nawet pomimo tego, że - jak wskazano w odpowiedzi na skargę - podmiotami organizującymi/przeprowadzającymi szkolenia lub ćwiczenia pożarnicze dla strażaków ratowników OSP z terenu Gminy Koprzywnica będzie Państwowa Straż Pożarna lub Gmina. Organ stanowiący gminy, podejmując akty prawa miejscowego w oparciu o normę ustawową, musi bowiem ściśle uwzględniać wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, a odstąpienie od tej zasady z reguły stanowi istotne naruszenie prawa. Warto odnotować, że poprzednio obowiązujący art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej określał, że ekwiwalent pieniężny otrzymują wskazane w przepisie tym osoby za udział "w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym". Do obecnie obowiązującej ustawy ustawodawca nie wprowadził jednak wcześniejszych postanowień stanowiąc – w sposób ogólny – że ekwiwalent przysługuje za szkolenie lub ćwiczenie. Z tych też względów, nie można zaakceptować zawężającej, względem upoważnienia ustawowego, treści kwestionowanej regulacji § 1 ust. 1 pkt 2 uchwały. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust. 1 u.s.g., mając na uwadze, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.