II SA/Ke 311/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Beata Ziomek, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Krzysztof Armański (spr.), Protokolant Starszy inspektor sądowy Joanna Dziopa, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 22 października 2025 r. sprawy ze skargi Prokuratora Rejonowego w Pińczowie na uchwałę Rady Miejskiej w Działoszycach z dnia 28 czerwca 2022 r. Nr LXIX/366/2022 w przedmiocie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w całości. W dniu 28 czerwca 2022 r. Rada Miejska w Działoszycach, działając na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 583) oraz art. 15 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 17 grudnia 2021 r. o ochotniczych strażach pożarnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 2490), podjęła uchwałę nr LXIX/366/2022 w sprawie ustalenia ekwiwalentu pieniężnego za uczestnictwo w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu dla strażaka ratownika ochotniczej straży pożarnej, stanowiąc: "§ 1. Ustala się wysokość ekwiwalentu pieniężnego dla strażaka ratownika OSP mającej siedzibę na terenie Gminy Działoszyce, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, w wysokości: 1) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej 15,00 zł, 2) za każdą rozpoczętą godzinę udziału w szkoleniu lub ćwiczeniu 8,00 zł. § 2. Ekwiwalent jest wypłacany z budżetu gminy. § 3. Wykonanie uchwały powierza się Burmistrzowi Miasta i Gminy. § 4. Traci moc uchwała Nr XXIX/124/2009 Rady Miejskiej w Działoszycach z dnia 29 kwietnia 2009 r. w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę. § 5. Uchwała podlega ogłoszeniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Świętokrzyskiego i wchodzi w życie po upływie 14 dni od dnia jej ogłoszenia." W skardze, skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach, Prokurator Rejonowy w Pińczowie wniósł o stwierdzenie nieważności ww. uchwały w całości, formułując zarzuty istotnego naruszenia prawa tj.: art. 15 ust. 2 ww. ustawy o ochotniczych strażach pożarnych, zwanej dalej "u.o.s.p.", poprzez niewypełnienie zawartej tam delegacji ustawowej w ten sposób że w § 1 pkt 1 i pkt 2 zaskarżanej uchwały określono stawkę za każdą określoną godzinę udziału, nie wskazując – wbrew przepisom tej ustawy – od kiedy ta godzina zaczyna być liczona, a także naruszenie art. 15 ust. 1 u.o.s.p. poprzez posłużenie się w treści zaskarżonego przepisu pojęciem "udział", podczas gdy ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nic posłużył się terminem "udział" lecz terminem "uczestnictwo" – co stanowi niedopuszczalną modyfikację przepisu kompetencyjnego; art. 7 i art. 94 Konstytucji RP w zw. z § 32 ust. 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" poprzez stwierdzenie w § 4 zaskarżonej uchwały, że traci moc poprzednia uchwała w tym zakresie, tj. uchwała nr XXIX/124/2009 Rady Miejskiej w Działoszycach z dnia 29 kwietnia 2009 r. – podczas gdy stosownie do tego rozporządzenia uchwała ta utraciła moc z chwilą uchylenia przepisu, na podstawie którego została wydana, tj. art. 28 ustawy z dnia 24 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, co nastąpiło z dniem 1 stycznia 2022 r. W uzasadnieniu skargi wskazano m.in., że prawidłowa wykładnia art. 15 ust.2 u.o.s.p. powinna prowadzić do wniosku, że wyłączną w tym zakresie kompetencją rady gminy jest jedynie ustalenie samej wysokości ekwiwalentu poprzez wskazanie jego stawki godzinowej, gdyż to u.o.s.p. określa sposób obliczania należnego ekwiwalentu, wiążąc rozpoczęcie jego naliczania ze zgłoszeniem wyjazdu z jednostki straży pożarnej. W judykaturze wyrażany jest pogląd, że użyte przez ustawodawcę w art. 15 ust. 1 u.o.s.p. pojęcie "uczestnictwa" odzwierciedla określony przedział czasu, w którym strażak ratownik OSP pozostaje zaangażowany w działania ratownicze. Przyjęcie pojęcia "udział" stanowi zatem modyfikację tego przepisu i jest istotnym naruszeniem prawa. Niedopuszczalna jest bowiem modyfikacja przepisów ustawowych, która powoduje całkowitą zmianę brzmienia i interpretacji przepisów ustawowych – co ma miejsce w niniejszej sprawie, naruszając tym samym bezwzględny zakaz wprowadzania zapisów sprzecznych z zapisami ustawy. W odniesieniu do poz. 2 petitum skargi strona powołała się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2025 r. III OSK 1596/25, wskazując że uprzednia uchwała Rady Miejskiej już nie obowiązywała – zatem zaskarżony zapis narusza wskazane przepisy Konstytucji i ww. rozporządzenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, ewentualnie o stwierdzenie nieważności § 4 zaskarżonej uchwały i oddalenie skargi w pozostałej części. W uzasadnieniu wskazano, że wbrew zarzutom Prokuratora, w zaskarżonej uchwale nie pojawiło się określenie "stawkę za każdą określoną godzinę udziału", użyto jedynie określenia "za każdą rozpoczętą godzinę udziału", które to sformułowanie jest tożsame z tym określeniem, które zostało użyte w u.o.s.p., gdzie wskazano "Ekwiwalent pieniężny nalicza się za każdą rozpoczętą godzinę liczoną...". Zaskarżona uchwała jest aktem prawa miejscowego, wydanym zgodnie z przepisami Konstytucji RP oraz na podstawie ustawowego poważnienia. Dalej organ powołał się na stanowisko judykatury zaprezentowane w wyrokach: WSA w Olsztynie z 5 grudnia 2024 r. o sygn. akt SA/Ol 821/21, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 26 lutego 2025r. o sygn. akt II SA 31/25, WSA w Gorzowie Wielkopolskim z 26 lutego 2025 r. o sygn. akt II SA/Go 31/25. Odnosząc się do powołanego w skardze wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 września 2023 r. o sygn. akt III OSK 2588/22 wskazano, że użyto – inaczej niż w przedmiotowej sprawie – słowa "udział" w kontekście "udział w działaniu ratowniczym". W niniejszej sprawie Rada Miejska słowa "udział" użyła w kontekście "za każdą rozpoczęta godzinę udziału", zaś jednocześnie w tym samym paragrafie tej uchwały pojawia się ustawowe określenie "uczestniczył w działaniu ratowniczym". W rezultacie, wbrew twierdzeniom skarżącego, nie skorzystano w uchwale z terminu innego niż ustawowy dla określenia działania, które ten termin ustawowy definiuje. Odnośnie drugiego z zarzutów podniesiono, że pomimo uchylenia art. 28 ustawy z 21 sierpnia 1991 r. o ochronie przeciwpożarowej, w art. 15 ust. 2 u.o.s.p. przewidziano analogiczną podstawę prawną, upoważniającą ten sam organ do uregulowania tego samego zagadnienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. Przedmiotem kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne są między innymi akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej (art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - tekst jedn. Dz. U. z 2024 r. poz. 935) zwanej dalej "p.p.s.a.". Kryterium kontroli stanowi zgodność z prawem aktu, przy uwzględnieniu stanu prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Stosownie do treści art. 147 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględniając skargę na uchwałę lub akt, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 p.p.s.a., stwierdza nieważność tej uchwały lub aktu w całości lub w części albo stwierdza, że zostały wydane z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie ich nieważności. Wyjaśnić należy, że przesłanką stwierdzenia nieważności uchwały organu samorządu gminnego jest jej istotna sprzeczność z prawem. W orzecznictwie i doktrynie podkreśla się, że opierając się na konstrukcji wad powodujących nieważność oraz wzruszalność decyzji administracyjnych, można wskazać rodzaje naruszeń przepisów, które trzeba zaliczyć do istotnych, skutkujących nieważnością uchwały organu gminy. Do nich należy naruszenie: przepisów wyznaczających kompetencję do podejmowania uchwał, podstawy prawnej podejmowania uchwał, przepisów prawa ustrojowego, przepisów prawa materialnego - przez wadliwą ich wykładnię - oraz przepisów regulujących procedurę podejmowania uchwał (por. przykładowo wyrok WSA w Warszawie z 1 czerwca 2021 r. o sygn. akt VIII SA/Wa 281/21, LEX nr 3312403 i przywołane tam orzecznictwo oraz stanowisko wyrażone w doktrynie, dostępny w CBOSA). Przypomnieć należy, że ustawodawca, uwzględniając konstytucyjną zasadę praworządności, zobowiązując wszystkie podmioty władzy publicznej do działania na podstawie prawa i w celu jego wykonania, wprowadził w przepisach ustaw kształtujących ustrój jednostek samorządu terytorialnego generalną klauzulę kompetencyjną, zobowiązującą te jednostki do stanowienia aktów prawa miejscowego oraz innych aktów na podstawie upoważnień ustawowych. Przepisy te stanowią uszczegółowienie konstytucyjnej zasady praworządności wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP. Podstawa prawna do działań w zakresie stanowienia aktów prawa miejscowego jest dwojakiego rodzaju. Jest nią upoważnienie bezpośrednio wynikające z przepisów ustaw ustrojowych (gminnej, powiatowej, wojewódzkiej) albo upoważnienie zawarte w innych regulacjach ustawowych. Zasada praworządności bądź legalizmu ustanowiona w art. 7 Konstytucji RP głosi, że wszystkie organy władzy publicznej działają na podstawie prawa i w jego granicach. Prawo powinno zatem nie tylko stanowić kompetencję do działania, ale również być źródłem nakazów i zakazów wyznaczających ramy prawne owego działania. Celem zasady legalizmu jest przeciwdziałanie dowolności i arbitralności działania organów państwa oraz poddanie tego działania kontroli w oparciu o kryterium zgodności z obowiązującym prawem. Zasada legalizmu ma wyłącznie charakter formalny. Wymagania materialne dotyczące treści prawa leżącego u jej podstaw wynikają z zasady demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji RP). Zasada legalizmu jest elementarną zasadą każdego systemu prawnego, który musi zakładać jej obowiązywanie, ponieważ "dopuszczenie łamania prawa przez organy władzy publicznej podważa samą ideę prawa jako systemu wiążących norm postępowania" (zob. TK - K 35/08). Przepis art. 7 Konstytucji RP stanowi ważną dyrektywę interpretacyjną, która zakazuje rozszerzającej wykładni przepisów kompetencyjnych (zob. TK - K 20/01) i domniemywania kompetencji organów władzy publicznej. Ten ostatni zakaz wyklucza działania organów władz publicznych bez odpowiedniego przyzwolenia przez prawo. Realizując kompetencję, organ musi uwzględniać treść normy upoważniającej i nie może poszukiwać analogii w innych przepisach prawa odnoszących się do innych czy nawet podobnych regulacji w ramach przyznanych mu przez ustawodawcę kompetencji (WSA w Łodzi - II SA/Łd 203/21; dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl). Warto zauważyć, że wobec obywatela obowiązuje zasada odwrotna, ponieważ może on czynić wszystko to, czego prawo mu nie zakazuje (M. Florczak-Wątor [w:] Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz, wyd. II, red. P. Tuleja, Warszawa 2023, art. 7). Przenosząc zaprezentowane wyżej rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, że zaskarżona uchwała została podjęta w wykonaniu delegacji ustawowej określonej w art. 18 ust. 2 pkt 15 u.s.g. w związku z art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p. Zgodnie z pierwszym powołanym przepisem, do wyłącznej właściwości rady gminy należy stanowienie w innych sprawach zastrzeżonych ustawami do kompetencji rady gminy. Jest to norma kompetencyjna o charakterze ogólnym, odsyłająca do upoważnień zawartych w innych ustawach. Takie szczególne upoważnienie zawiera art. 15 ust. 1 i 2 u.o.s.p., wedle którego – w brzmieniu obowiązującym na datę podjęcia uchwały z 28 czerwca 2022 r.: "1. Strażak ratownik OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu, otrzymuje, niezależnie od otrzymywanego wynagrodzenia, ekwiwalent pieniężny. 2. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały. Wysokość ekwiwalentu pieniężnego nie może przekraczać 1/175 przeciętnego wynagrodzenia miesięcznego brutto, ogłoszonego przez Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego w Dzienniku Urzędowym Rzeczypospolitej Polskiej "Monitor Polski" na podstawie art. 20 pkt 2 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2021 r. poz. 291, z późn. zm.) przed dniem ustalenia ekwiwalentu pieniężnego, naliczanego za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej. Ekwiwalent pieniężny jest wypłacany z budżetu właściwej gminy." Zauważyć należy, że cyt. art. 15 ust. 2 u.o.s.p. zastrzega wprost, że wysokość ekwiwalentu nalicza się dla strażaka ratownika OSP "za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej". Posługując się terminologią przyjętą przez ustawodawcę należy zatem odróżnić "ustalenie wysokości ekwiwalentu" od "naliczenia wysokości ekwiwalentu". Ustalenie wysokości ekwiwalentu należy do rady gminy, która w uchwale podjętej na podstawie art. 15 ust. 2 zdanie pierwsze u.o.s.p. ma obowiązek określić kwotową wysokość stawki dla strażaka ratownika OSP, który uczestniczył w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu ("Wysokość ekwiwalentu pieniężnego ustala, nie rzadziej niż raz na 2 lata, właściwa rada gminy w drodze uchwały"). Z kolei sposób naliczania ekwiwalentu określa u.o.s.p., która w zdaniu drugim art. 15 ust. 2 stanowi, że ekwiwalent oblicza się za każdą rozpoczętą godzinę od zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (por. także wyrok WSA w Łodzi z 9 kwietnia 2025 r. o sygn. akt III SA/Łd 48/25, wyrok NSA z 13 września 2023 r. o sygn. akt III OSK 2588/22, dostępne jw.). Doprecyzowanie sposobu naliczania ekwiwalentu na poziomie ustawowym zasadniczo powinno czynić zbędnym normowanie go w uchwale ustalającej wysokość ekwiwalentu. O ile dopuszczalnym jest w niektórych przypadkach powtórzenie przez prawodawcę gminnego treści przepisu ustawy, o tyle wprowadzenie do uchwały postanowień sprzecznych z ustawą należy uznać za istotne naruszenie prawa, pozostające w kolizji z konstytucyjną zasadą praworządności. Z tą ostatnią sytuacją mamy do czynienia w niniejszej sprawie. W zaskarżonej uchwale Rada Miejska określiła bowiem nie tylko wysokość ekwiwalentu dla strażaków ratowników OSP poprzez wskazanie stawki godzinowej (do czego była uprawniona i zobowiązana), ale także wskazała – odmiennie niż ustawa – że przysługuje on "za każdą rozpoczętą godzinę udziału w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej" (§ 1 ust. 1) i "za każdą rozpoczętą godzinę udziału strażaka w szkoleniu lub ćwiczeniu" (§ 1 ust. 2). Taka regulacja zaskarżonej uchwały stoi w wyraźnej sprzeczności z zakresem upoważnienia ustawowego, które zezwala organowi stanowiącemu gminy jedynie do ustalenia wysokości ekwiwalentu, a nie do określenia sposobu jego obliczania. Powyższe stanowisko tut. Sąd zajął w wyrokach z 7 sierpnia 2025 r. o sygn. akt II SA/Ke 332/25 i 4 września 2025 r. o sygn. akt II SA/Ke 291/25 (dostępnych j.w.) w odniesieniu do podobnych regulacji uchwał podejmowanych w tym samym przedmiocie. Obecnie, poglądy te – zaprezentowane powyżej – również skład orzekający w niniejszej sprawie uznał za własne. Podzielić należy także zastrzeżenia Prokuratora co do wskazania w uchwale, że ekwiwalent przysługuje za "udział" w działaniu ratowniczym, akcji ratowniczej, szkoleniu lub ćwiczeniu. Mianowicie, jak trafnie wskazano w uzasadnieniu skargi, ustawodawca w treści art. 15 ust. 1 u.o.s.p. nie posłużył się terminem "udział", lecz terminem "uczestnictwo". Natomiast skorzystanie w uchwale z terminu innego niż ustawowy, dla określenia działania, które rodzi obowiązek naliczania ekwiwalentu (za "udział" – jak stanowi zaskarżona uchwała, a nie za "uczestniczenie" – jak przewiduje ustawa) rodzi niebezpieczeństwo, że przy realizacji prawa do ekwiwalentu w postaci naliczenia jego wysokości, pojęciu temu będzie nadawana treść inna od ustawowej, w szczególności, że "udział w działaniu ratowniczym" nie będzie rozumiany jako "uczestnictwo w działaniu ratowniczym" od momentu zgłoszenia wyjazdu z jednostki ochotniczej straży pożarnej (por. wyrok WSA w Rzeszowie z 25 marca 2025 r. o sygn. akt II SA/Rz 21/25, dostępny j.w.). Odnosząc się do stanowiska organu wyrażonego w odpowiedzi na skargę, raz jeszcze podkreślić należy, że naczelną zasadą prawa administracyjnego jest zakaz domniemania kompetencji organów władzy publicznej, co oznacza, że normy zawierające upoważnienia ustawowe powinny być interpretowane w sposób ścisły. Jeśli zatem lokalny prawodawca wychodzi poza wytyczne zawarte w upoważnieniu ustawowym, to dochodzi wówczas do istotnego naruszenia prawa, co skutkuje stwierdzeniem nieważności aktu uchwalonego w takich warunkach. Końcowo, ustosunkowując się do zarzutu z poz. 2 petitum skargi – który również okazał się trafny – należy wskazać, że zgodnie z regulacją § 32 ust. 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (Dz. U. z 2016 r. poz. 283), jeżeli uchyla się ustawę, na podstawie której wydano akt wykonawczy, albo uchyla się przepis ustawy upoważniający do wydania aktu wykonawczego, przyjmuje się, że taki akt wykonawczy traci moc obowiązującą odpowiednio z dniem wejścia w życie ustawy uchylającej albo z dniem wejścia w życie przepisu uchylającego upoważnienie do wydania tego aktu. Regulację tę stosuje się na podstawie § 143 powyższego rozporządzenia także do aktów prawa miejscowego – którym jest zaskarżona uchwała. W konsekwencji przyjąć należy, że poprzednio obowiązujący akt prawa miejscowego, określający wysokość ekwiwalentów należnych strażakom ochotniczej straży pożarnej, utracił moc obowiązującą z dniem 1 stycznia 2022 r. (w dacie utraty mocy obowiązującej przez zawierający upoważnienie ustawowe do jego wydania przepis art. 28 ust. 1 ustawy o ochronie przeciwpożarowej). Skoro zatem wymieniona w § 4 uchwała nie obowiązywała już w dacie podjęcia zaskarżonej uchwały, to nie było ani podstaw prawnych ani faktycznych do przyjmowania, że traci ona moc. Tym samym, również § 4 zaskarżonej uchwały w sposób istotny narusza prawo, gdyż sugeruje, że uchwała nr XXIX/124/2009 Rady Miejskiej w Działoszycach z 29 kwietnia 2009 r. "w sprawie wysokości ekwiwalentu pieniężnego dla członka ochotniczej straży pożarnej, który uczestniczył w działaniu ratowniczym lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub szkoleniu pożarniczym organizowanym przez Państwową Straż Pożarną lub gminę" obowiązywała do czasu podjęcia zaskarżonej uchwały – podczas gdy utraciła ona moc z dniem wejścia w życie ustawy u.o.s.p., czyli z dniem 1 stycznia 2022 r. (zob. wyrok WSA w Rzeszowie z 17 lipca 2025 r., sygn. II SA/Rz 129/25, wyrok WSA w Olsztynie z 23 marca 2023 r. o sygn. akt II SA/Ol 111/23, por. również np. wyroki: WSA w Gdańsku z 15 czerwca 2023 r. o sygn. akt III SA/Gd 692/22; WSA w Poznaniu z 26 września 2023 r., III SA/Po 484/23; z 10 października 2023 r. o sygn. akt III SA/Po 507/23; WSA w Olsztynie z 17 sierpnia 2023 r. o sygn. akt II SA/Ol 457/23, dostępne j.w.). W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 94 ust.1 u.s.g., mając na uwadze, że zaskarżona uchwała stanowi akt prawa miejscowego.