II SA/Ke 690/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Anna Żak, Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza,, Sędzia WSA Beata Ziomek (spr.), Protokolant Starszy sekretarz sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 10 listopada 2011r. sprawy ze skargi A.N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie zasiłku celowego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu do chwili uprawomocnienia się wyroku; III. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz A.N. kwotę 257 (dwieście pięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Decyzją z dnia [...] znak: [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło wydaną z upoważnienia Wójta Gminy B. przez Kierownika Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w B. decyzję z dnia [...] znak: [...] o przyznaniu A. N. zasiłku celowego na remont lub odbudowę zniszczonego w wyniku powodzi w maju 2010r. budynku mieszkalnego położonego w miejscowości M. 17, w wysokości 8.850,00zł, z jednoczesnym zobowiązaniem strony do wykonania prac remontowych i ostatecznego rozliczenia z przyznanego zasiłku w terminie do dnia 29.10.2010r., w części dotyczącej wysokości przyznanego zasiłku celowego, i w to miejsce orzekło o przyznaniu A. N. pomocy w postaci zasiłku celowego na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego w wysokości 8.850,29zł, w pozostałym zakresie utrzymując decyzję organu I instancji w mocy. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, iż wnioskiem z dnia 14.06.2010r. A. N. wystąpił do Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej (GOPS) w B. o udzielenie pomocy powyżej 20 tys. do 100 tys. zł z przeznaczeniem na remont lub odbudowę budynku mieszkalnego położonego w miejscowości M. 17, zniszczonego w wyniku powodzi w maju 2010r. Organ I instancji, orzekając o przyznaniu zasiłku celowego w wysokości 8.850,00 zł oparł się na ekspertyzie stanu technicznego budynku mieszkalnego oraz wycenie kosztów remontu budynku wynikającego z wystąpienia lokalnego podtopienia. Podkreślono przy tym, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. zakazał użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego stwierdzając, że jego obecny stan techniczny spowodowany jest brakiem należytego użytkowania oraz nieprzeprowadzaniem bieżących remontów, a uszkodzenia w obiekcie nie są spowodowane skutkami powodzi lub podtopienia z 2010r. W podstawie prawnej decyzji organu I instancji powołano m.in. art. 3 ust. 3 i 4, art. 40 ust. 2, 3, art. 98, art. 102 ust. 1, art. 106 ust. 1, 4, 5 oraz art. 109 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r. Nr 175, poz. 1362 ze zm.) oraz wytyczne Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27.05.2010r. w sprawie udzielania pomocy społecznej osobom lub rodzinom poszkodowanym przez powódź w maju 2010r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze, stwierdzając potrzebę reformacji zaskarżonej decyzji wskazało, że wycena kosztów remontu przedmiotowego obiektu opiewa na sumę 8.850,29zł. Tymczasem organ I instancji orzekł o przyznaniu A. N. zasiłku celowego na remont lub odbudowę przedmiotowego budynku mieszkalnego w kwocie 8.850,00zł, co spowodowało konieczność uchylenia decyzji z dnia [...] w tej części i orzeczenia w to miejsce o przyznaniu stronie zasiłku celowego w kwocie 8.850,29 zł. Odnosząc się do wysokości tego świadczenia, zbyt niskiego zdaniem odwołującego się Kolegium podkreśliło, że przyznana pomoc nie może przekroczyć wysokości szkód wyrządzonych w danym budynku mieszkalnym. Powołano się przy tym na ustalenia ekspertyzy stanu technicznego przedmiotowego budynku, z którego wynika, że powstałe w nim uszkodzenia nie są spowodowane skutkami powodzi lub podtopienia, jakie miały miejsce w 2010r. Podtopienie i zalanie pomieszczeń wodą, jakie miało wówczas miejsce, jedynie utrwaliło i przyśpieszyło rozwój zagrzybienia. Wynika to z faktu, że początki rozwoju zagrzybienia określono w ekspertyzie na okres kilkunastoletni, od czasu powodzi w 1997r. Ponadto biegły określił obecny stan zużycia obiektu na 85%. Wskazał, iż biorąc pod uwagę koszty remontu uzasadnionym jest dokonanie rozbiórki i wykonanie odbudowy obiektu w sposób zgodny z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną. W kosztorysie budowlanym nie uwzględniono kosztów naprawy wynikających z zaniedbań wynikających z braku bieżącego remontu i należytego utrzymania obiektu. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego A. N. wniósł o uchylenie decyzji organu odwoławczego w całości zarzucając temu rozstrzygnięciu naruszenie: - prawa materialnego, to jest art. 40 ustawy o pomocy społecznej poprzez przyjęcie błędnej wykładni zdarzenia losowego, również w związku z decyzją premiera rządu dotyczącą udzielania pomocy pieniężnej powodzianom z 2010r., - prawa procesowego, to jest art. 77 i 80 k.p.a. poprzez brak należytej, krytycznej oceny dowodu, tj. opinii biegłego w zakresie oceny stanu technicznego budynku mieszkalnego dotkniętego podtopieniami powodzi z 1997r. oraz 2010r. Zdaniem skarżącego, uzasadnione jest ponowne rozpatrzenie niniejszej sprawy, gdyż organ administracji winien dokonać oceny skutków powodzi na podstawie nowej opinii biegłego, który ostatecznie określi zakres rzeczowy szkód, ich wartość oraz celowość techniczną i finansową remontu budynku. Strona stwierdziła, że zarówno powódź z 1997r. jak i 2010r. to zdarzenia o charakterze losowym. Wskazano również, że oględziny zostały przeprowadzone przez biegłego ponad dwa miesiące po wystąpieniu powodzi, w związku z czym brak było podstaw do rozróżnienia zaawansowania czynników mikrobiologicznych (zagrzybienia) przed i po powodzi. Jednocześnie A. N. podniósł, że obecna korozja biologiczna budynku nie jest wynikiem zaniedbań eksploatacyjnych, stanowiąc jedynie kumulację skutków kilku powodzi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, powtarzając argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonego rozstrzygnięcia. Wyrokiem z dnia 24 lutego 2011r., sygn. akt II SA/Ke 773/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę A. N. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego. W motywach rozstrzygnięcia Sąd wskazał, iż wydane w niniejszej sprawie przez inż. W. O. ekspertyza oraz kosztorys, wymagające wiadomości specjalnych z zakresu budownictwa, należy potraktować jako środki dowodowe mające walor opinii w rozumieniu art. 84 § 1 k.p.a., co oznacza, że bez nich lub sprzecznie z nimi organ nie może dokonywać ustalenia wysokości wyrządzonej przez powódź z 2010r. szkody, w oparciu o wielkość której przyznawany jest odpowiedni zasiłek celowy. Sąd, mając na uwadze treść ekspertyzy i kosztorysu, stwierdził, że zostały one sporządzone w sposób spójny, logiczny i wiarygodny przez osobę posiadającą odpowiednie uprawnienia budowlane, w związku z czym organ odwoławczy prawidłowo oparł się na ich treści. W ocenie Sądu wiarygodność przedmiotowej ekspertyzy potwierdza decyzja Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z dnia [...], w której uzasadnieniu zostały w całości podzielone ustalenia inż. W. O. co do przyczyn obecnego złego stanu technicznego budynku. Ponadto zdaniem organu nadzoru budowlanego początki rozwoju zagrzybienia sięgają powodzi z 1997r., którą to okoliczność zdaje się potwierdzać A. N. pisząc w skardze, że obecne zagrzybienie budynku stanowi kumulację skutków kilku powodzi. W związku z powyższym Sąd wyjaśnił, iż organy pomocy społecznej, związane treścią wniosku A. N., jak również ograniczone co do celu wydatkowania udzielonej dotacji dotyczących wyłącznie usuwania skutków powodzi z 2010r., nie mogły orzec o przyznaniu zasiłku celowego, który w jakiejkolwiek części byłby związany z pokryciem szkód wyrządzonych przez zaistniałą trzynaście lat wcześniej powódź z 1997r., bądź pokrywałby koszty wynikające z nieodpowiedniego utrzymywania obiektu. Sąd uznał, iż biegły inż. W. O. w przekonujący sposób wskazał na udokumentowany materiałem fotograficznym zaawansowany stan korozji biologicznej (zagrzybienia) przedmiotowego budynku, którego początek sięga kilkunastu lat wstecz. Okoliczności te uwzględniono przy sporządzaniu kosztorysu, wymieniając w nim jedynie prace, związane z usuwaniem skutków ostatniej powodzi z 2010r. Sąd podkreślił, że rozstrzygnięcia wydawane w oparciu o 40 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej mają charakter uznaniowy. Wskazał na przepis art. 3 ust. 4 ustawy, zgodnie z którym potrzeby osób i rodzin korzystających z pomocy powinny zostać uwzględnione, jeżeli odpowiadają celom i mieszczą się w możliwościach pomocy społecznej. W ocenie Sądu w sprawie niniejszej nie doszło do przekroczenia granic uznania administracyjnego, albowiem organ w sposób wyczerpujący i przekonujący przedstawił stan faktyczny i rozważania prawne. W skardze kasacyjnej od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego A. N. podniósł zarzut: 1) naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj. art. 3 ust. 3 i 4, art. 40 ust. 2 i ust. 3, art. 98, art. 102 ust. 1, art.106 ust. 1, ust. 4, ust. 5, art. 109 ustawy o pomocy, w tym również wytycznych Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 27 maja 2010r. w sprawie udzielenia pomocy społecznej osobom i rodzinom poszkodowanym przez powódź w maju 2010 roku; 2) naruszenia przepisów o postępowaniu, mające wpływ na wyrok sprawy, a to art. 74 i art. 80 k.p.a. poprzez brak należytej krytycznej oceny dowodu, tj. opinii biegłego W. O. w zakresie oceny stanu technicznego budynku, dotkniętego podtopieniami po powodzi z 1997 r., jak też w roku 2010. W oparciu o podniesione zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu . Wyrokiem z dnia 1 września 2011. sygn. I OSK 1016/11 Naczelny Sąd Administracyjny, uwzględniając skargę kasacyjną, uchylił wyrok WSA z dnia 24 lutego 2011r. i przekazał sprawę temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W motywach rozstrzygnięcia NSA podzielił zarzut skarżącego odnośnie naruszenia przepisów postępowania w zakresie wadliwego ustalenia stanu faktycznego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny . W uzasadnieniu podniesiono, że Sąd nie ocenił należycie wartości dowodowej materiału aktowego. Skarżącemu przyznano zasiłek celowy na remont budynku zniszczonego w wyniku powodzi tymczasem Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w K. decyzją z dnia [...] zakazał użytkowania przedmiotowego budynku mieszkalnego stwierdzając, że jego obecny stan techniczny spowodowany jest brakiem należytego użytkowania oraz nieprzeprowadzaniem bieżących remontów. Także z opinii eksperta inż. W. O. wynika, że budynek jest zużyty w 85%. Równocześnie ekspert wyraził pogląd, że z uwagi na koszty remontu uzasadnionym jest dokonanie rozbiórki i wykonanie odbudowy obiektu w sposób zgodny z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną. NSA podkreślił, że decyzja uznaniowa, wydana na podstawie art. 40 ustawy o pomocy społecznej, łączy się z wartościowaniem okoliczności sprawy a w związku z tym należy te okoliczności wnikliwie ocenić. Sąd I instancji natomiast, podzielając w całości stanowisko organów administracji, bezkrytycznie uznał, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości i prawidłowo przyznano skarżącemu zasiłek celowy na remont zdegradowanego w 85% budynku mieszkalnego, którego użytkowania zakazał Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego. W ocenie NSA organy administracji nie wyjaśniły wszystkich okoliczności faktycznych czym naruszyły art. 7 w zw. z art. 77 k.p.a. Przepisy postępowania naruszone zostały również w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Uszło bowiem uwadze Sądu I instancji, że organy administracji nie dokonały obiektywnej oceny zebranego w sprawie materiału dowodowego. Uzasadnienie podjętego rozstrzygnięcia skonstruowane zostało w sposób uniemożliwiający realizację zasady ogólnej przekonywania (art. 11 k.p.a.), a także objaśnia toku myślenia prowadzącego do zastosowania przepisu art. 40 ustawy o pomocy społecznej. NSA podkreślił, że dokonując kontroli legalności, sąd nie może bezkrytycznie przyjmować ustaleń poczynionych w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza, jeżeli ustalenia te są kwestionowane przez stronę postępowania. Stanowisko sądu, co do prawidłowości ustalenia stanu faktycznego w przypadku sporu w tym zakresie pomiędzy stronami postępowania sądowoadministracyjnego powinno zawierać odniesienia do argumentów prezentowanych zarówno przez organ administracji, jak i przez skarżącego oraz wyjaśniać, dlaczego argumenty jednej ze stron uznaje za prawidłowe, a inne nie. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Na wstępie należy podnieść, że zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przeprowadzona przez Sąd, z zastrzeżeniem uwag i wytycznych zawartych w uzasadnieniu wyroku NSA z dnia 1 września 2011r. ponowna analiza zaskarżonego rozstrzygnięcia prowadzi do wniosku, że narusza ono prawo, a to oznacza, że skarga A. N. jest zasadna. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). W rozpoznawanej sprawie NSA zobowiązał Sąd I instancji do ponownej oceny stanu faktycznego oraz ustosunkowania się do stanowiska i argumentacji skarżącego w kwestii wartości oraz technicznej i finansowej celowości remontu budynku. Kwestią sporną w rozpoznawanej sprawie było ustalenie, czy organ zasadnie przyznał skarżącej zasiłek celowy na remont budynku położonego w miejscowości M. 17 i zalanego w wyniku powodzi w 2010r. oraz czy prawidłowo określił wysokość przyznanego zasiłku. Przepis art. 40 ustawy z dnia 12 marca 2004r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2009r., Nr 175, poz. 1362 ze zm.) stanowi, iż zasiłek celowy w wyjątkowych przypadkach może być przyznany osobie albo rodzinie, które poniosły straty w wyniku zdarzenia losowego (ust. 1), bądź klęski żywiołowej lub ekologicznej (ust. 2). Uznaniowy charakter decyzji wydawanych na podstawie tego przepisu oznacza, że ich kontrola przez sądy administracyjne pod kątem zgodności z prawem sprowadza się do oceny, czy organ administracji uwzględnił całokształt okoliczności faktycznych mających znaczenie w sprawie oraz czy w ramach swego uznania nie naruszył on zasady swobodnej oceny dowodów (por. wyrok NSA z dnia 8 maja 2002r. sygn. SA/Sz 2548/00). W szczególności polega ona na sprawdzeniu, czy wydanie decyzji poprzedzone zostało prawidłowo przeprowadzonym postępowaniem dowodowym oraz wyjaśnieniem stanu faktycznego sprawy zgodnie z obowiązkami nałożonymi na organy administracji w przepisach art. 7, 77 § 1 i 80 k.p.a. Ze względu na przepisy art. 7, art. 77 § 1 kpa nakazujące organowi podejmowanie wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienie stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji stanowisko organu nie znajduje uzasadnienia. W ocenie Sądu, zgromadzony w sprawie materiał dowodowy nie daje podstaw do przyznania skarżącemu zasiłku celowego na remont domu, skoro decyzją Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. zakazano użytkowania tego budynku, zaś z ekspertyzy biegłego inż. W. O. wynika, że przedmiotowy budynek jest zużyty w 85%. Sporządzona przez biegłego ekspertyza dotycząca oceny stanu technicznego budynku potwierdza konieczność rozbiórki i odbudowę obiektu w sposób zgodny z warunkami technicznymi i sztuką budowlaną, z uwagi na zakres prac remontowych oraz koszty remontu. W tej sytuacji wnioski zawarte w ekspertyzie nie są spójne i logiczne z przedstawionym przez biegłego kosztorysem budowlanym, w którym koszty remontu budynku skarżącego wyceniono na kwotę 8850,29zł. Nie można przy tym pominąć, że stosownie do art. 2 ust. 1 ustawy o pomocy społecznej pomoc ta jest instytucją polityki społecznej państwa, mającą na celu umożliwienie osobom i rodzinom przezwyciężanie trudnych sytuacji życiowych, których nie są one w stanie pokonać, wykorzystując własne uprawnienia, zasoby i możliwości. Z kolei art. 3 ust. 1 ustawy stanowi, że pomoc społeczna wspiera osoby i rodziny w wysiłkach zmierzających do zaspokojenia niezbędnych potrzeb i umożliwia im życie w warunkach odpowiadających godności człowieka. Zadaniem pomocy społecznej jest zapobieganie sytuacjom, o których mowa w art. 2 ust. 1, przez podejmowanie działań zmierzających do życiowego usamodzielnienia osób i rodzin oraz ich integracji ze środowiskiem (art. 3 ust.2 ). Środki uruchomione przez rząd w związku z powodzią w 2010r. i rozdysponowane w oparciu o art. 40 ustawy o pomocy społecznej miały na celu pomoc osobom, które zostały pozbawione domu (mieszkania). Przyznawane w ramach tej pomocy środki powinny zatem umożliwić poszkodowanym przez powódź osobom i rodzinom uzyskanie środków na realizację niezbędnych potrzeb życiowych. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ I instancji przeprowadzi postępowanie administracyjne mając na uwadze przedstawione wyżej wywody i eliminując dotychczas popełnione uchybienia. W szczególności organ powinien dokonać oceny skutków powodzi na podstawie nowej opinii biegłego, który ostatecznie określi m.in. wartość oraz celowość techniczną i finansową remontu budynku skarżącego. Dopiero całość zebranego w sprawie materiału dowodowego pozwoli organowi na właściwą jego ocenę i uznanie czy zachodzą w sprawie przesłanki niezbędne do przyznania skarżącemu pomocy w zakresie wskazanym we wniosku. Wymienione wyżej naruszenia prawa procesowego, jako że miały wpływ na wynik sprawy, spowodowały konieczność uchylenia zaskarżonej decyzji, o czym Wojewódzki Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "c" p.p.s.a. Ponieważ uchybienia te dotyczą także rozstrzygnięcia organu I instancji, Sąd uznał za niezbędne dla końcowego załatwienia sprawy uchylenie także, w oparciu o art. 135 p.p.s.a., decyzji organu I instancji z dnia 15 września 2010r. Orzeczenie zawarte w pkt II wyroku oparto o przepis art. 152 p.p.s.a. O kosztach, na które złożyły się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 240 zł oraz opłata skarbowa od pełnomocnictwa w kwocie 17 zł orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego z urzędu (Dz.U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.).