II SA/Ke 699/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sylwester Miziołek (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Dorota Chobian, Sędzia WSA Renata Detka, Protokolant Starszy inspektor sądowy Katarzyna Tuz-Stando, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 października 2016r. sprawy ze skargi [...] na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] w przedmiocie świadczenia wychowawczego oddala skargę. Decyzją z dnia [...], Samorządowe Kolegium Odwoławcze, po rozpatrzeniu odwołania I. R. od wydanej z upoważnienia Prezydenta Miasta [...] decyzji z dnia [...] o odmowie przyznania I. R. prawa do świadczenia wychowawczego na dziecko U. R. - na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 ustawy kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U z 2016 poz. 23) utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu organ II instancji podał, że w następstwie rozpatrzenia wniosku I. R. z dnia 1 kwietnia 2016 r. organ I instancji wydał opisaną na wstępie decyzję z dnia 16 maja 2016 r., podając w podstawie prawnej art. 1 ust 2 i 3, art. 2 pkt 11, art. 4 ust 2 i 3, art. 5, art. 10 ust 1 i 2, art. 13 ust 1 i 2, art. 18, art. 21, art. 27 ust. 3, art. 28 i art. 48 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci (Dz. U. poz. 195) oraz przepisy rozporządzenia Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 lutego 2016 r. w sprawie sposobu i trybu postępowania w sprawach o świadczenie wychowawcze (Dz. U. poz. 214). Powodem odmowy przyznania świadczenia było przekroczenie kryterium dochodowego uprawniającego do pobierania świadczenia wychowawczego. W odwołaniu I. R. podniosła, że decyzja jest krzywdząca dla jej dziecka, nie kwestionuje prawidłowości wyliczenia dochodu, ale uważa, że idea świadczenia jest niewłaściwa a sposób wyliczenia dochodu niewłaściwy co do zasady. Organ odwoławczy utrzymując w mocy decyzję organu pierwszej instancji odmawiającą przyznania prawa do świadczenia wychowawczego wyjaśnił, że w świetle art. 5 ust. 1 i 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowywaniu dzieci, podstawowym kryterium, od którego uzależnione jest przyznawanie świadczenia wychowawczego w kwocie 500 zł na pierwsze dziecko, jest dochód nieprzekraczający 800 zł na osobę w rodzinie. Ustalając dochód rodziny wnioskodawczyni w oparciu o art. 2 pkt 1 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. w zw. z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2003 r. o świadczeniach rodzinnych organ podał, że w roku 2014 łączny dochód netto rodziny wyniósł 22 033,85 zł, tj. 918,08 zł miesięcznie w przeliczeniu na osobę w rodzinie odwołujacej, a więc powyżej kryterium dochodowego, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach I. R. podniosła ze zaskarżona decyzja jest krzywdząca dla jej dziecka. Wskazał, że wie że dochód został wyliczony prawidłowo ale nie zgadza się z ideą świadczenia oraz zasadą wyliczenia dochodu. Podała, że jest matką samotnie wychowująca dziecko zamieszkującą w wynajmowanym mieszkaniu i podniosła, że rzeczywisty dochód w jej rodzinie jest niższy niż wyliczony. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga nie jest zasadna, ponieważ zaskarżone rozstrzygnięcie odpowiada prawu. Zgodnie z art. 3 § 1 oraz art. 145 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2012 r., poz. 718 ze zm.), zwanej dalej "Ppsa", wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, co oznacza, że w zakresie dokonywanej kontroli sąd zobowiązany jest zbadać, czy organy administracji w toku postępowania nie naruszyły przepisów prawa materialnego i przepisów postępowania w sposób, który miał lub mógł mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Sądowa kontrola legalności zaskarżonych orzeczeń administracyjnych sprawowana jest przy tym w granicach sprawy, a sąd nie jest związany zarzutami, wnioskami skargi, czy też powołaną w niej podstawą prawną (art. 134 § 1 Ppsa). Dokonując tak rozumianej oceny zaskarżonego rozstrzygnięcia, Wojewódzki Sąd Administracyjny nie dopatrzył się w nim naruszeń prawa skutkujących koniecznością jego uchylenia lub stwierdzenia nieważności (art. 145 § 1 i 2 Ppsa). Materialnoprawną podstawą odmowy przyznania wnioskowanego przez skarżącą świadczenia wychowawczego na pierwsze (jedyne) dziecko w rodzinie był art. 5 ust. 3 ustawy z dnia 11 lutego 2016 r. o pomocy państwa w wychowaniu dzieci (Dz.U. poz. 195), dalej jako "ustawa", zgodnie z którym świadczenie wychowawcze przysługuje na pierwsze dziecko osobom, o których mowa w art. 4 ust. 2 (matce, ojcu, opiekunowi faktycznemu albo prawnemu dziecka), jeżeli dochód rodziny w przeliczeniu na osobę nie przekracza kwoty 800,00 zł. Stosownie do definicji zawartych w art. 2 ustawy dochód oznacza dochód w rozumieniu przepisów o świadczeniach rodzinnych (pkt 1), dochód członka rodziny oznacza przeciętny miesięczny dochód członka rodziny osiągnięty w roku kalendarzowym poprzedzającym okres, na jaki ustalane jest prawo do świadczenia wychowawczego, z zastrzeżeniem art. 7 ust. 1-3 (pkt 2), dochód rodziny oznacza zaś sumę dochodów członków rodziny (pkt 4). Zgodnie z art. 3 pkt 1 ustawy z dnia 28 listopada 2013 r. o świadczeniach rodzinnych (Dz.U. z 2015 r., poz. 114 ze zm.), pod pojęciem dochodu należy rozumieć, po odliczeniu kwoty alimentów świadczonych na rzecz innych osób, m.in. przychody podlegające opodatkowaniu na zasadach określonych w art. 27, art. 30b, art. 30c, art. 30e i art. 30f ustawy z dnia 26 lipca 1991 r. o podatku dochodowym od osób fizycznych pomniejszone o koszty uzyskania przychodu, należny podatek dochodowy od osób fizycznych, składki na ubezpieczenia społeczne niezaliczone do kosztów uzyskania przychodu oraz składki na ubezpieczenie zdrowotne (lit. a). Biorąc za punkt odniesienia dochód rodziny skarżącej za rok 2014 organ prawidłowo ustalił, że dochód netto skarżącej, wyliczony w oparciu o powyższe zasady, wynosi 22 033,85 zł, tj. 918,08 zł miesięcznie w przeliczeniu na osobę w rodzinie. Skarżąca, poza wskazaniem, że nie zgadza się z ideą świadczenia i zasadą co do wyliczenia dochodu, nie podała żadnych okoliczności, z których by wynikało że organ wyliczył dochód nieprawidłowo. Niewątpliwie więc dochód na osobę w rodzinie skarżącej przekracza kryterium dochodowe, o którym mowa w art. 5 ust. 3 ustawy. W konsekwencji skarżącej nie przysługuje prawo do świadczenia wychowawczego na jedyne dziecko w rodzinie. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, że ustawa z dnia 11 lutego 2016 r., jak wynika z uzasadnienia jej projektu, ma na celu zmniejszyć obciążenia finansowe rodzin związane z wychowywaniem dzieci, a tym samym zachęcać do podejmowania decyzji o posiadaniu większej liczby dzieci. Obserwowany spadek dzietności jest jednym z czynników prowadzących do starzenia się polskiego społeczeństwa. Wydatki na utrzymanie i wychowanie dziecka wynoszą około 15-30% budżetów polskich rodzin. Całkowity koszt wychowania jednego dziecka do ukończenia przez niego 18 roku życia zawiera się w przedziale od 176 tys. do 190 tys. zł, a dwójki dzieci od 317 tys. do 350 tys. zł. Ustawa miała więc na celu zmniejszyć istniejące obecnie ekonomiczne ograniczenia, w szczególności wśród młodych ludzi decydujących się na posiadanie potomstwa, zwłaszcza drugiego i kolejnego dziecka. Rodziny posiadające na utrzymaniu jedynie jedno dziecko są w większości zdolne do poniesienia ciężaru ekonomicznego związanego z jego wychowaniem i wykształceniem, zaś rozszerzenie zakresu świadczenia wychowawczego również na te rodziny wiązałoby się z nadmiernym obciążeniem budżetu państwa ze względu na liczbę potencjalnych beneficjentów. Dodatkowo, dla rodzin niżej uposażonych, zbliżających się do wartości minimum socjalnego, wprowadzono, poprzez kryterium dochodowe, możliwość otrzymania świadczenia wychowawczego nawet na pierwsze dziecko. Ustawa o pomocy państwa w wychowaniu dzieci ma więc na celu przede wszystkim uzyskanie efektu demograficznego, tj. zachęcenie młodych ludzi do posiadania większej liczby dzieci, a jednocześnie wsparcie finansowe dla osób już wychowujących dwoje i więcej dzieci. Sąd nie dopatrzył się w rozwiązaniach ustawowych naruszenia zasady równości wyrażonej w art. 32 Konstytucji RP. Z zasady tej wynika nakaz równego, czyli jednakowego traktowania wszystkich adresatów norm prawnych charakteryzujących się w takim samym stopniu tą samą, relewantną cechą. Takie ujęcie zasady równości dopuszcza zatem odmienne traktowanie podmiotów, które takiej cechy nie mają. Ustalenie, czy zasada równości została w konkretnym wypadku rzeczywiście naruszona, wymaga zatem ustalenia kręgu adresatów, do których odnosi się budząca wątpliwości norma prawna, oraz wskazania tych elementów, które są prawnie relewantne (zob. wyroki TK z: 17 marca 2015 r. sygn. K 31/13, 29 czerwca 2001 r., sygn. K 23/00, OTK ZU nr 5/2001, poz. 124; 14 lipca 2004 r., sygn. SK 8/03, OTK ZU nr 7/A/2004, poz. 65; 5 września 2005 r., sygn. P 18/04, OTK ZU nr 8/A/2005, poz. 88). Równe traktowanie oznacza traktowanie według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących i faworyzujących. Konstytucyjna zasada równości nakazuje nakładać jednakowe obowiązki, względnie przyznawać jednakowe prawa podmiotom odznaczającym się tą samą cechą istotną, a jednocześnie dopuszcza, lecz nie wymaga, by nakładać różne obowiązki, względnie przyznawać różne prawa podmiotom, które taką cechę posiadają, oraz podmiotom, które jej nie posiadają. W każdym przypadku podmioty należące niewątpliwie do tej samej kategorii muszą być traktowane równo, a podmioty należące do istotnie różnych kategorii mogą być traktowane różnie (zob. wyroki TK z 6 marca 2007 r., sygn. P 45/06, OTK ZU nr 3/A/2007, poz. 22 i 23 listopada 2010 r., sygn. K 5/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 106). Jeżeli zatem prawodawca różnicuje podmioty prawa, które charakteryzują się wspólną cechą istotną, to wprowadza odstępstwo od zasady równości. Różnicowanie podmiotów prawa charakteryzujących się wspólną cechą istotną jest dopuszczalne (nie narusza zasady równości), ale warunkiem sine qua non jest jasno sformułowane kryterium, na podstawie którego owo zróżnicowanie jest dokonywane. Nie wolno dokonywać zróżnicowania według dowolnie ustalonego kryterium. Kryterium to musi mieć charakter relewantny, czyli pozostawać w bezpośrednim związku z celem i zasadniczą treścią przepisów, w których zawarta jest kontrolowana norma, oraz ma służyć realizacji tego celu i treści. Innymi słowy - wprowadzone zróżnicowanie musi mieć charakter racjonalnie uzasadniony. Kryterium zróżnicowania musi pozostawać w odpowiedniej proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku nierównego potraktowania podmiotów podobnych. Musi ponadto pozostawać w związku z zasadami, wartościami i normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobnych. Wszelkie odstępstwa od nakazu równego traktowania podmiotów podobnych muszą zawsze znajdować podstawę w odpowiednio przekonywających argumentach (zob. wyroki TK z: 23 listopada 2010 r., sygn. K 5/10; 19 kwietnia 2011 r., sygn. P 41/09, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 25; 18 czerwca 2013 r., sygn. K 37/12, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 60; 5 listopada 2013 r., sygn. K 40/12, OTK ZU nr 8/A/2013, poz. 120; 17 czerwca 2014 r., sygn. P 6/12, niepubl.). Przywołania wymaga także pogląd wyrażony przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 stycznia 2013r., sygn. akt II GSK 2331/11 w myśl którego, z ustanowionej na gruncie art. 32 ust. 1 Konstytucji zasady wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów znajdujących się w zbliżonej sytuacji oraz zakaz różnicowania w tym traktowaniu bez przyczyny znajdującej należyte uzasadnienie w przepisie rangi co najmniej ustawowej. Zasady sprawiedliwości wymagają przy tym, aby zróżnicowanie prawne podmiotów (ich kategorii) pozostawało w adekwatnej relacji do różnic w ich sytuacji faktycznej, jako adresatów danych norm prawnych. Z powyższego wynika, że zasada równości nie ma oznaczać identyczności. Dyskryminacja rozumiana jest zaś jako zróżnicowane traktowanie podmiotów znajdujących się obiektywnie w takiej samej sytuacji, które to odmienne traktowanie nie ma swojej racjonalnej (obiektywnie usprawiedliwionej) podstawy (por. wyrok NSA z dnia 16 listopada 2011 r., sygn. akt I OSK 607/11). Nierówne traktowanie podmiotów nie musi więc oznaczać dyskryminacji lub uprzywilejowania skutkującego oceną o naruszeniu standardu określonego w przepisie art. 32 Konstytucji. Zwłaszcza gdy wskazać również, że wyrażone w nim zasady konkretyzowane są w przepisach szczegółowych, i dopiero wspólnie z kryteriami w nich zawartymi, mogą stanowić łączne kryterium oceny równego traktowania, odnoszone tak do płaszczyzny tworzenia, jak i stosowania prawa (por. wyrok WSA w Lublinie z dnia 15 maja 2008 r., sygn. akt II SA/Lu 685/07). Zdaniem Sądu Najwyższego wyrażonego w wyroku z dnia 5 maja 2010 r. sygn. akt I PK 201/09, nie zawsze odmienne potraktowanie stanowi o braku równości i o dyskryminacji. Ocena owego zróżnicowania sytuacji podmiotów zawsze wynika z ustalenia, czy zróżnicowaniu temu można przypisać uzasadniony charakter. Zróżnicowanie jest uzasadnione, jeśli pozostaje w związku bezpośrednim z celem przepisów, waga interesu, dla którego zróżnicowanie jest wprowadzone pozostaje w proporcji do interesów naruszanych, zróżnicowanie nie uwłacza w sposób zasadniczy innym wartościom. Zatem w myśl zasady równości wszystkie podmioty charakteryzujące się daną cechą istotną w stopniu równym mają być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań dyskryminujących, czy też faworyzujących. Wskazanie przez ustawodawcę, że wszystkie rodziny mające dwoje i więcej dzieci, a także spełniające kryterium dochodowe w odniesieniu do pierwszego dziecka, otrzymają świadczenie wychowawcze, nie narusza zasady równości. O naruszeniu zasady równości można by mówić gdyby ustawodawca uzależnił uprawnienie np. od przynależności narodowej, religijnej czy poglądów politycznych rodziców. Jak już wskazano na wstępie rozważań, wojewódzkie sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w swoim orzecznictwie nie mogą opierać się na kryterium słuszność lub sprawiedliwości społecznej. Niewątpliwie rodziny z jednym dzieckiem również ponoszą duże koszty utrzymania, tym niemniej w aktualnie obowiązującym stanie prawnym, z uwagi na kryterium dochodowe dla rodzin z jednym dzieckiem, organ nie mógł przyznać skarżącej wnioskowanego świadczenia. W tym stanie rzeczy, ponieważ podniesione w skardze zarzuty nie mogły odnieść zamierzonego skutku, a jednocześnie brak jest okoliczności, które z urzędu należałoby wziąć pod rozwagę, Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę na podstawie art. 151 Ppsa.