II SA/Ke 706/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia NSA Teresa Kobylecka (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Jacek Kuza, Sędzia WSA Sylwester Miziołek, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Małgorzata Rymarz, po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 29 stycznia 2010 r. sprawy ze skargi D. P. i M. P. na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] znak: [...] w przedmiocie nakazu rozbiórki obiektu budowlanego I. oddala skargę; II. przyznaje od Skarbu Państwa (Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach) na rzecz adwokata K. K. kwotę 292,80 (dwieście dziewięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, w tym VAT w kwocie 52,80 (pięćdziesiąt dwa 80/100) złotych, oraz kwotę 17 (siedemnaście) złotych opłaty skarbowej - tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją z dnia [...] po rozpatrzeniu odwołania D. P. i M. P. utrzymał w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] nakazującą D. i M. P. na podstawie art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.) rozbiórkę pomieszczenia kotłowni, dobudowanego od strony wschodniej do budynku mieszkalnego na działce nr ewid. 529/1 w miejscowości C. 29, gmina M. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ odwoławczy podniósł, że w toku kontroli w dniu 23 listopada 2007r. ustalono, że na działce nr 529/1 położonej w miejscowości C. gmina M. znajduje się budynek mieszkalny z kotłownią. Kotłownia z kominem murowanym o wymiarach 0,6 x 0,5m, wyprowadzonym ponad połać dachu kotłowni na wysokość 4m znajduje się w części wschodniej budynku mieszkalnego. Usytuowana została w odległości 1,2 – 1,4m od granicy z działką sąsiednią. Budynek mieszkalny zrealizowany został na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę z dnia [...], udzielonego D. i M. P. przez Wójta Gminy. Organ odwoławczy nie podzielił stanowiska inwestorów, że kotłownia została wybudowana zgodnie z zatwierdzonym decyzją o pozwoleniu na budowę projektem budowlanym, gdyż z opisu technicznego projektu architektoniczno-budowlanego wynika, że w budynku w ogóle nie zaprojektowano instalacji centralnego ogrzewania z powodu niezachowania wymogów odnośnie ocieplenia ścian zewnętrznych i innych przegród zgodnie z normą "Ochrona cieplna budynków – PN-91/B-02020". W budynku przewidziano jedynie możliwość włączenia ogrzewania okresowego piecy elektrycznych. Organ stwierdził ponadto, że adnotacja o doprojektowaniu kotłowni na rysunkach zamiennych tj. w rzucie fundamentów i parteru, przekroju A-A i elewacji południowej opatrzona jest datą 27 czerwca 2004r., a zatem datą o 4 lata późniejszą niż wydanie decyzji o pozwoleniu na budowę. Podkreślono także, że inwestorzy nie ubiegali się o uzyskanie zmiany tej decyzji w trybie art. 36a Prawa budowlanego, która upoważniałaby ich do wybudowania kotłowni zgodnie z prawem. W tych okolicznościach organ odwoławczy uznał, że inwestorzy dokonali istotnego odstępstwa od zatwierdzonego projektu budowlanego i warunków pozwolenia na budowę, zaś brak możliwości doprowadzenia wykonanych robót do stanu zgodnego z prawem stanowi przesłankę do zastosowania art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i rozbiórki pomieszczenia kotłowni. Organ I instancji wskazał, że kotłownia narusza § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), gdyż usytuowana jest w odległości mniejszej niż 3m od granicy działki (kotłownia nie ma okien). Ponieważ na terenie inwestycji nie ma obowiązującego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a działka nr ewid. 529/1 posiada szerokość ok. 3m (nie jest wąska) nie zachodzi możliwość zastosowania § 12 ust. 3 rozporządzenia, dopuszczającego możliwość sytuowania ściany budynku w odległości 1,5m. Ponadto nie ma możliwości zastosowania także § 12 ust. 4 rozporządzenia, gdyż w odległości 1,5m od granicy nie występuje zabudowa na działce sąsiedniej. Odnosząc się do propozycji skarżących zawartej w odwołaniu organ odwoławczy stwierdził, że proponowane zmniejszenie kotłowni - w celu zachowania odległości 3m od granicy nieruchomości, wymaganej przepisem § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia - nie jest możliwe do wykonania, gdyż powstałoby wówczas pomieszczenie o szerokości 1,10m, co przy uwzględnieniu wymiarów ściany zewnętrznej ok. 0,35m uniemożliwiałoby zamontowanie drzwi wejściowych. Zgodnie zaś z § 51 rozporządzenia pomieszczenie kotłowni powinno mieć zapewnioną wentylację. Ponadto zgodnie z § 136 rozporządzenia pomieszczenie przeznaczone na instalowanie kotłów na paliwo powinno odpowiadać przepisom tego rozporządzenia, a także wymaganiom określonym w Polskiej Normie, dotyczącej kotłowni wybudowanych na paliwo stałe, tj. PN-87/B-0241. W świetle § 265 ust. 3 rozporządzenia piec metalowy lub w ramach metalowych powinien być oddalony od łatwo zapalnych, nieosłoniętych części konstrukcyjnych budynku co najmniej o 0,6m, a od osłoniętych okładziną z tynku o grubości 25mm lub inną równorzędną okładziną – o co najmniej 0,3m. Natomiast zgodnie ze wspomnianą Polską Normą odległość od przegród pomieszczenia kotłowni powinna umożliwiać swobodny dostęp do kotłowni w czasie czyszczenia i konserwacji, przy czym odległość przodu kotła do przeciwległej ściany kotłowni nie powinna być mniejsza niż 2m (pkt 2.2.14.1.), odległość tyłu kotła od ściany kotłowni przy kotłach z kanałami pionowymi lub poziomymi nie może wynosić mniej niż 0,7m, zaś przy kotłach z kanałami poziomymi, odległość ta powinna być co najmniej o 0,5m większa od długości kotła (pkt 2.2.14.2.), zaś odległość boku kotła od ściany kotłowni nie może być mniejsza niż 1m (pkt 2.2.14.3.). Zachowanie tych odległości w pomieszczeniu o wymiarach zewnętrznych 1,10 x 2,7m jest niemożliwe, zatem jedyną możliwością doprowadzenia przedmiotowego pomieszczenia kotłowni do stanu zgodnego z prawem jest jego rozbiórka. Skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego na decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego wnieśli D. i M. P., wnosząc o jej uchylenie oraz uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji. Skarżący zarzucili organom nadzoru budowlanego naruszenie przepisów postępowania – art. 7 i art. 8 kpa oraz naruszenie przepisów prawa materialnego – art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. f, pkt 2a i art. 51 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 51 ust. 7 i art. 51 ust. 1 pkt 3 Prawa budowlanego. Zdaniem skarżących organy nadużyły prawa stosując najdalej idącą sankcję rozbiórki w sytuacji, w której istnieje możliwość doprowadzenia robót budowlanych do stanu zgodnego z prawem. Zdaniem skarżących nie można nie uwzględnić faktu "istotności" pomieszczeń kotłowni dla funkcjonowania ludzi i właściwego wykorzystania budynku mieszkalnego (konieczność ogrzewania budynku). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wyrokiem z dnia 14 listopada 2008r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach (sygn. akt II SA/Ke 543/08) po rozpoznaniu skargi D. P. i M. P. uchylił zaskarżoną decyzję Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...] oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego z dnia [...]. W ocenie Sądu organy nie dokonały wszechstronnych ustaleń w zakresie wyjaśnienia sprawy, czym naruszyły przepisy procesowe art. 7 i art. 77 § 1 kpa, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a także błędnie uznały, że legalizację robót budowlanych w niniejszej sprawie uniemożliwia takie naruszenie przepisów techniczno-budowlanych, które polega na usytuowaniu części obiektu budowlanego względem granicy działki sąsiedniej w sposób niezgodny z § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie. Sąd podniósł także, że organ nie wyjaśnił, czy istniejące rozwiązanie w zakresie odprowadzania dymu z pomieszczenia kotłowni przez komin nie narusza uzasadnionych interesów osób trzecich (art. 5 ust. 1 pkt 9 ustawy Prawo budowlane). Rozpoznając skargę kasacyjną od powyższego wyroku, wniesioną przez Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 5 listopada 2009r. sygn. akt II OSK 231/09 uchylił wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach z dnia 14 listopada 2008r. sygn. akt II SA/Ke 543/08 i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje: Skarga nie jest zasadna. Dokonując oceny zaskarżonej decyzji w zakresie pozostawania jej w zgodności z przepisami prawa stwierdzić należy, że jest ona zgodna z prawem. Przede wszystkim zwrócić należy uwagę na fakt związania przez sąd orzekający, któremu sprawa została przekazana wykładnią prawa dokonaną przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2009r. sygn. akt II OSK 231/09 (art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że organy administracji zebrały w sprawie niniejszej dostateczny materiał dowodowy, wystarczający do podjęcia decyzji administracyjnej. Wynika z niego, że skarżący uzyskali dnia [...] decyzję Nr [...] zatwierdzającą projekt budowlany i udzielającą im pozwolenia na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego w/g projektu "L-5", szamba szczelnego na ścieki, przyłącza wodociągowego, kanalizacyjnego, elektrycznego napowietrznego na działce nr 529/1 położonej w miejscowości C.. Projekt ten nie obejmował kotłowni z kominem murowanym, która została faktycznie dobudowana do budynku mieszkalnego od strony wschodniej w trakcie budowy budynku mieszkalnego. Zgodnie z wpisem do dziennika budowy przedmiotową kotłownię dobudowano do pełnej wysokości w dniu 6 sierpnia 2003r., a więc w trakcie realizacji budynku mieszkalnego. W aktach sprawy znajduje się adnotacja o doprojektowaniu kotłowni na rysunkach zamiennych, tj. rzucie fundamentów i parteru, przekroju A-A i elewacji południowej opatrzona datą 27 czerwiec 2004r., zatem 4 lata po wydaniu decyzji Nr 39/99 o pozwoleniu na budowę. Budowa budynku mieszkalnego realizowana była od 1999r. do 2007r., kiedy to dokonano zgłoszenia obiektu do użytkowania w organie I instancji. W tej sytuacji zarzut skarżących o nie uwzględnieniu przez organ faktu "istotności" pomieszczeń kotłowni dla funkcjonowania ludzi i właściwego wykorzystania budynku mieszkalnego, tj. konieczności ogrzewania budynku jest o tyle nieusprawiedliwiony, że w projekcie, który złożyli skarżący-inwestorzy przy wniosku o pozwolenie na budowę przyjęto inny niż kotłownia sposób ogrzewania budynku. Zatwierdzony projekt przewidywał bowiem jedynie możliwość włączenia ogrzewania okresowego piecy elektrycznych. Bezspornym jest, że inwestorzy nie domagali się zmiany decyzji o pozwoleniu na budowę w trybie art. 36a ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane. Powyższy stan faktyczny pozwala uznać, że organ nadzoru budowlanego prawidłowo wszczął postępowanie naprawcze w trybie art. 51 ust. 1 w zw. z ust. 7 ustawy z dnia 7 lipca 1994r. Prawo budowlane (Dz.U. z 2006r. Nr 156, poz. 1118 ze zm.), zwanej dalej ustawą, w wyniku którego uznał, że doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie pomieszczenia kotłowni, będącego częścią budynku mieszkalnego do stanu zgodnego z prawem. W tym miejscu podnieść należy, że Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 5 listopada 2009r. wskazał, że zasadny jest zarzut skargi kasacyjnej naruszenia § 12 ust. 1 pkt 2 ust. 3 i 4 rozporządzenia, a także art. 51 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego przez przyjęcie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Kielcach założenia, że przepis ten nie może być zastosowany w sprawie niniejszej. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że stwierdzenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego dopuszczające możliwość legalizacji robót budowlanych związanych z budynkiem kotłowni, mimo niezachowania odległości jest co najmniej gołosłowne. Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, że w przepisach § 12 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz.U. Nr 75, poz. 690 ze zm.), zwanego dalej rozporządzenie określono minimalne odległości sytuowania budynków od granicy działki. Zgodnie z jego ust. 1, jeżeli z enumeratywnie wskazanych przepisów rozporządzenia, które nie mają zastosowania w sprawie lub z przepisów odrębnych nie wynikają inne wymagania, budynki można sytuować w odległości od granicy z działką sąsiednią nie mniejszej niż: - 4m w przypadku budynku zwróconego ścianą z otworami okiennymi lub drzwiowymi w stronę tej granicy; a 3m – w przypadku, gdy ściana taka nie posiada owych otworów. W myśl ust. 2 tego samego § 12 dopuszcza się sytuowanie budynku w odległości 1,5m od granicy lub bezpośrednio w granicy, jeżeli wynika to z ustaleń planu miejscowego lub decyzji o warunkach zabudowy. Tymczasem przedmiotowa kotłownia usytuowana została w odległości 1,2 – 1,4m od granicy z działką sąsiednią. Jednocześnie w rozpoznawanej sprawie nie występują żadne okoliczności, które określone są w dalszych punktach § 12, a które umożliwiłyby takie usytuowanie kotłowni, jak ma to miejsce w rozpoznawanej sprawie. Zauważyć należy także, że organ nadzoru odnosząc się do zawartej w odwołaniu propozycji skarżących zmniejszenia kotłowni w celu zachowania odległości 3m od granicy nieruchomości, wymaganej przepisem § 12 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia stwierdził, że nie jest to możliwe do wykonania, gdyż powstałoby wówczas pomieszczenie o szerokości 1,10m, co przy uwzględnieniu wymiarów ściany zewnętrznej ok. 0,35m uniemożliwiałoby zamontowanie drzwi wejściowych, a zgodnie z § 51 rozporządzenia pomieszczenie kotłowni powinno mieć zapewnioną wentylację. Ponadto zgodnie z § 136 rozporządzenia pomieszczenie przeznaczone na instalowanie kotłów na paliwo powinno odpowiadać przepisom tego rozporządzenia, a także wymaganiom określonym w Polskiej Normie, dotyczącej kotłowni wybudowanych na paliwo stałe (PN-87/B-0241). W świetle § 265 ust. 3 rozporządzenia piec metalowy lub w ramach metalowych powinien być oddalony od łatwo zapalnych, nieosłoniętych części konstrukcyjnych budynku co najmniej o 0,6m, a od osłoniętych okładziną z tynku o grubości 25mm lub inną równorzędną okładziną – o co najmniej 0,3m. Natomiast zgodnie ze wspomnianą Polską Normą odległość od przegród pomieszczenia kotłowni powinna umożliwiać swobodny dostęp do kotłowni w czasie czyszczenia i konserwacji, przy czym odległość przodu kotła do przeciwległej ściany kotłowni nie powinna być mniejsza niż 2m (pkt 2.2.14.1.), odległość tyłu kotła od ściany kotłowni przy kotłach z kanałami pionowymi lub poziomymi nie może wynosić mniej niż 0,7m, zaś przy kotłach z kanałami poziomymi, odległość ta powinna być co najmniej o 0,5m większa od długości kotła (pkt 2.2.14.2.), zaś odległość boku kotła od ściany kotłowni nie może być mniejsza niż 1m (pkt 2.2.14.3.). Zachowanie tych odległości w pomieszczeniu kotłowni o wymiarach zewnętrznych 1,10 x 2,7m jest niemożliwe. W związku z powyższym należy podzielić stanowisko organów nadzoru, że w sprawie doszło do naruszenia przepisów techniczno-budowlanych w zakresie uniemożliwiającym doprowadzenie pomieszczenia kotłowni do stanu zgodnego z prawem. Nie można podzielić zarzutu skarżących, że organy nadużyły prawa stosując najdalej idącą sankcję rozbiórki pomieszczenia kotłowni (art. 51 ust. 1 pkt 1 ustawy), podczas gdy istniała możliwość doprowadzenia obiektu kotłowni do stanu zgodnego z prawem, albowiem, jak wykazano wyżej możliwość taka nie zachodzi. Jednocześnie podnieść należy na okoliczność wskazaną przez Naczelny Sąd Administracyjny, iż ewentualne zadymianie nieruchomości sąsiedniej nie miało wpływu na treść rozstrzygnięcia, gdyż kwestia ta nie mieści się w zakresie właściwości organów nadzoru budowlanego, a jedynie może stanowić podstawę roszczeń cywilnych, zgodnie z dyspozycją art. 363 § 1 z zw. z art. 144 kodeksu cywilnego. Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny uznał, że w sprawie niniejszej nie doszło do naruszenia wskazanych w skardze przepisów prawa i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270) oddalił skargę.